國家中心城市科技成果轉化政策量化評價

杜寶貴，廉玉金，楊幫興

（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110169）

國家中心城市是中國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃設置的最高層級，在全國城鎮(zhèn)體系中具有核心控制作用，在全球城市網(wǎng)絡體系中具有重要門戶作用［1］。國家中心城市承載著管理聚集、空間輻射、社會服務、綜合樞紐、生態(tài)文化和科教中心等功能［2］，肩負著促進國家和區(qū)域經(jīng)濟、科技高質量發(fā)展的使命，其科技成果轉化質量的優(yōu)劣直接決定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的質量、速度和協(xié)調能力。2005 年以來，我國國家中心城市已經(jīng)形成了以北京、上海、廣州為第一梯隊，天津、重慶、成都、武漢為第二梯隊，西安、鄭州為第三梯隊的多層次發(fā)展新布局［3］。2018 年，《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》提出，建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展?？梢?，國家中心城市的科技成果轉化對區(qū)域范圍內(nèi)的新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展和協(xié)調發(fā)展起著引領作用。然而，由于各地區(qū)科技管理水平參差不齊，出臺的科技成果轉化政策的質量亦會千差萬別，難免會出現(xiàn)政策質量不高導致政策失靈的現(xiàn)象，從而難以為地區(qū)科技成果產(chǎn)業(yè)化提供足夠的制度支撐。為此，對國家中心城市科技成果轉化政策方案進行評價，有助于了解有關具體政策措施的科學性與有效性，對優(yōu)化和改進其科技成果轉化政策具有一定的借鑒意義。

1 文獻綜述

當前，學界關于國家中心城市的研究主要集中在國家中心城市理論、國家中心城市評價指標構建和國家中心城市政策評價3 個方面。在理論研究方面，主要對國家中心城市的概念、特征和功能等進行了系統(tǒng)分析，如彭麗敏［4］從認為國家中心城市是國家城鎮(zhèn)體系中處于金字塔頂端、承擔國家發(fā)展戰(zhàn)略的少數(shù)城市；在此基礎上，田美玲等［1］拓展了國家中心城市的內(nèi)涵，認為國家中心城市不僅應在全國城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮核心控制作用,還要在全球城市網(wǎng)絡體系中發(fā)揮重要的功能節(jié)點作用。在評價指標構建方面，主要聚焦于國家中心城市的指標構建與優(yōu)化，如徐艷紅［5］從綜合服務、網(wǎng)絡樞紐、科技創(chuàng)新、開放交流、人文凝聚和生態(tài)宜居6 個維度構建了國家中心城市建設評價的指標體系；王雨飛等［6］構建了包含國家金融中心、科技中心、交通中心、教育中心、醫(yī)療中心、文化中心、信息中心、貿(mào)易（物流）中心和國際交往中心的國家中心城市發(fā)展水平評價指標體系；田美玲等［7］基于控制管理（指揮控制、創(chuàng)新和商貿(mào)中心）、協(xié)調輻射（區(qū)域增長、政治中心和區(qū)域開放門戶）、城市服務（生產(chǎn)服務和生活服務中心）和信息樞紐（信息和文化中心）四大功能和十大中心構建了國家中心城市建設評價指標體系。在政策評價方面，主要聚焦于國家中心城市對創(chuàng)新能力和綠色發(fā)展的政策效應，如馬為彪等［8］采用雙重差分法實證分析了國家中心城市建設對城市群創(chuàng)新能力的影響和作用機制，發(fā)現(xiàn)國家中心城市的建設可有效提升城市群創(chuàng)新能力；李治國等［9］評估國家中心城市建設對綠色發(fā)展的政策效應，指出國家中心城市建設能夠有效促進城市綠色全要素生產(chǎn)率提升。

綜上可知，已有相關研究雖然覆蓋了國家中心城市的某些重要議題，但仍存在一些不足：首先，政策方案研究缺乏，重點關注國家中心城市政策的實施效果，較少對國家中心城市政策的科學性和合理性進行全方位評價；其次，研究視角相對單一，較多關注國家中心城市的經(jīng)濟發(fā)展效應，較少涉及國家中心城市科技創(chuàng)新政策方面，尤其是國家中心城市科技成果轉化政策方面。為此，本研究通過共詞分析等方法構建評價指標體系，利用政策建模一致性（PMC）指數(shù)模型對我國9 個國家中心城市（北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、西安、鄭州，以下簡稱“9 城市”）的科技成果轉化政策水平進行多維度評價，以期為國家中心城市進一步切實推動科技創(chuàng)新和科技成果轉化提供參考。

2 PMC 指數(shù)模型構建

PMC 指數(shù)模型（policy modeling consistency index，PMC）由Estrada［10］提出，是旨在評估經(jīng)濟政策內(nèi)部一致性的模型。該模型在遵循事物普遍聯(lián)系哲學理念的基礎上強調政策的各個變量具有同等重要的地位，在政策建模時應盡可能將所有相關變量包含于內(nèi)、不應忽略那些弱相關變量，可有效地避免現(xiàn)有政策評價方法過分關注某些變量而忽視其他變量的現(xiàn)象，因為各變量地位一致，所以在政策評價過程中視所有變量為二分變量，換言之，如果政策涉及該變量就會賦值為1，否則賦值為0［11］。目前，該模型已被廣泛應用于評估科技創(chuàng)新政策（如科技服務業(yè)政策）、產(chǎn)業(yè)政策（如機器人產(chǎn)業(yè)）、環(huán)境政策（如長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展政策）等?；谠撃Ｐ偷难芯客ǔ０? 個步驟：變量設置及參數(shù)識別、構建多投入產(chǎn)出表、量化PMC 指數(shù)和繪制PMC 曲面圖1）。

2.1 數(shù)據(jù)來源與篩選

我國國家中心城市在科技成果轉化政策命名方面略有差異，但大致聚焦于科技成果轉移轉化、技術轉移和產(chǎn)學研這些方面，因此，本研究以“科技成果轉化”“科技成果轉移”“技術轉移”“產(chǎn)學研”為關鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫中對9 城市的科技成果轉化政策進行標題檢索，時間截至2021 年11 月30 日，共計得到與科技成果轉化相關的文件256 份；剔除人事任免、申請、公示等事務性文件后，最終得到內(nèi)容相對完整、規(guī)范的正式文件75 份。

2.2 變量提取與設定

將以上所得75 份正式文件進行合并，并運用Python 的jieba 分詞系統(tǒng)對合并文檔進行分詞處理和詞頻統(tǒng)計，然后參考Donohue［12］提出的高頻詞與低頻詞分界理論，結合實際情況，將詞頻大于10 次的詞設定為高頻詞匯，同時合并同義詞并剔除“應當”等干擾性詞匯，最終形成有效高頻詞匯如表1 所示。

表1 9 城市科技成果轉化政策內(nèi)容的前40 個有效詞匯統(tǒng)計結果

變量提煉是指數(shù)模型構建的關鍵環(huán)節(jié)，既需扎根政策又需理論指導，因此，本研究立足于政策結構和政策內(nèi)容提煉出7 個一級變量和35 個二級變量，并對有效高頻詞匯進行編碼，以驗證一級變量和二級變量設定的準確性。由于受高頻詞匯的限制，基于政策文本提煉的變量數(shù)量無法滿足PMC 指數(shù)模型構建需要，因此，參考Estrada［10］、吳衛(wèi)紅等［13］的做法，增設政策性質、政策時效2 個一級變量及其8 個二級變量，以增強變量間異質性。最終提煉設置的變量及其評價標準如表2 所示。

表2 國家中心城市科技成果轉化政策水平評價的變量設置及評估標準

表2（續(xù)）

3 實證分析

3.1 評估樣本選取

基于以上國家中心城市科技成果轉化政策水平評估指標體系，從9 城市的75 份有關政策文件中遴選出9 項政策作為實證分析樣本（見表3）。樣本遴選原則如下：（1）在政策時效方面，鑒于《中華人民共和國促進科技成果轉化法》在2015 年進行了大范圍調整，故評估對象為在2015 年后公開發(fā)行的正式的政策文件。（2）在政策形式方面，評估對象優(yōu)先選擇政策內(nèi)容更為全面的意見、計劃或方案；如同時存在意見與方案，則選取內(nèi)容更具可操作性的方案。（3）在政策效力方面，與地方行政規(guī)范性文件相比，地方政府規(guī)章效力最高，因此，評估對象以地方政府或地方政府辦公廳出臺的地方政府規(guī)章為主；如果該市未出臺符合條件的政府規(guī)章，則以該市科技管理部門出臺與科技成果轉化相關的規(guī)范性文件為主。（4）在政策時效方面，所評估的政策如有廢改，則以最新出臺的政策為準。

表3 樣本政策基本情況

3.2 構建多投入產(chǎn)出表

根據(jù)表2 設置的變量，依據(jù)公式（1）對二級指標進行賦值，并依據(jù)公式（2）計算某一個二級指標的值，最后得出9 項政策的多投入產(chǎn)出表，如表4所示。

表4 樣本政策多投入產(chǎn)出關系

式（1）（2）中：i表示一級指標，i=1,2,3,4,5,6,7；j為二級指標，j=1,2,3,；s、c為某一級指標下包含的二級指標數(shù)量；Xij為二級指標的值；Xi為一級指標的值。

表4（續(xù)）

3.3 PMC 指數(shù)計算

對各個政策的二級變量賦分后，依據(jù)式（3）（4）可以計算出每項政策的一級變量值和PMC值。鑒于一級指標僅有 9 個，所以PMC 指數(shù)取值應在 0～9之間。參照Estrada［10］的評價標準，將 PMC 指數(shù)等級劃分為4 類，詳見表5 和表6。

表5 政策水平評價等級劃分

表6 樣本政策PMC 指數(shù)得分

3.4 評估結果分析

樣本政策的PMC 指數(shù)均值為7.34 分，整體質量優(yōu)秀，處于完美等級政策有1 項、優(yōu)秀等級政策有7項、可接受等級政策有1 項，PMC 指數(shù)得分從高到低依次排序為：P5＞P9＞P1＞P2＞P8＞P4＞P7＞P3＞P6。其中，有8 項政策在政策視角和政策依據(jù)中得滿分，而武漢市的政策P6因缺乏國際視野和省級政策依據(jù)致使其PMC 得分低于均值；有7 項政策在政策客體中得滿分，而廣州市的政策P3和武漢市的政策P6 都忽視了金融機構在成果轉化方面的重要作用，且P6 對服務機構不夠重視；有5 項政策在政策主體中得滿分，而廣州市的政策P3和武漢市的政策P6缺少市直部門和區(qū)縣政策方面的安排，西安市的政策P7注重發(fā)揮市委市政府和區(qū)縣政府作用但忽略了市直部門，上海市的政策P4關注市政府和市直部門但忽視了區(qū)縣政府；其余指標中獲得滿分的政策數(shù)量較少，因此樣本政策的PMC 均值不高。具體而言：

天津市的政策P5的PMC值為8.52 分，排名第一，有6 個一級指標獲得滿分。天津是唯一內(nèi)含5 種政策效益的城市，明確提出了開展環(huán)境治理等領域示范推廣應用，讓人民群眾共享先進科技成果；同時，天津也是少數(shù)設置了長期、中期和短期政策目標的城市，這令其PMC 得分領先其他城市。盡管天津市關注科技成果轉化的環(huán)境效益，但并未將改善政策生態(tài)作為目標。

重慶市的政策P9的PMC值為7.94 分，排名第二，有5 個指標獲得滿分，但在政策工具和政策時效兩方面的得分明顯低于均值。此外，在政策工具方面，缺少采購、研發(fā)眾包和海外機構建設等工具的使用；在政策時效上，更側重中期和短期目標的設定和實現(xiàn)，未有長期規(guī)劃和計劃。

北京市的政策P1的PMC值為7.79 分，排名第三，有6 個指標的得分高于均值，說明在政策工具使用和政策效益提升方面不具明顯短板；但在政策目標和政策時效方面的得分低于均值，可能是因為北京是我國重要人才聚集地，所以其并未將擴大人才隊伍作為政策目標，而且更關注政策的中短期目標，未設定長期規(guī)劃和目標。

成都市的政策P2的PMC值為7.70 分，排名第四，有6 個指標方面略具優(yōu)勢。在政策目標方面，注重建設成果轉化平臺；在政策工具方面，兼用了教育人才培訓、信息技術支持、基礎設施建設等多項政策工具。然而，政策效益和政策時效略顯不足，原因在于成都市更注重政策的經(jīng)濟效益、政治效益和科技創(chuàng)新，對社會效益與環(huán)境效益重視不足，且傾向于制定中短期計劃，缺少長期計劃。

鄭州市的政策P8的PMC值為7.65 分，排名第五，有5 個指標獲得滿分，但有3 個方面劣勢明顯：政策工具方面，注重教育人才培訓、基礎設施建設、金融支持、法規(guī)管制等政策工具的協(xié)同效應，忽視了采購、眾包等政策工具的使用，同時也未意識到稅收優(yōu)惠在成果轉化方面的積極作用；政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟效益和科技創(chuàng)新，忽視了環(huán)境和社會效益；政策時效方面，更關注政策的中短期目標，缺少長期計劃。

上海市的政策P4的PMC值為7.21 分，排名第六，除政策目標、政策工具和政策時效三方面不足明顯，其他方面均略有優(yōu)勢。在政策目標方面，并未將暢通轉化渠道和優(yōu)化轉化生態(tài)作為重心，而是聚焦于轉化平臺建設、科技人才引育與體制機制改革；在政策工具使用方面，旨在深挖資金、人才、金融、基礎設施建設等政策工具效果，而未使用政府采購、研發(fā)眾包、貿(mào)易管制等政策工具；政策時效方面，更關注政策的中短期目標，缺少長期計劃。

西安市的政策P7的PMC值為6.89，排名第七，除政策目標、政策效益和政策時效三方面不足明顯，其他方面均略有優(yōu)勢。在政策目標方面，將暢通轉化渠道和優(yōu)化轉化生態(tài)作為重心，忽視了轉化平臺、科技人才與體制機制改革在促進科技成果轉化方面的重要作用；在政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟效益和科技創(chuàng)新，忽視了政策的環(huán)境和社會效益；在政策時效方面，更關注政策的中短期目標，缺少長期計劃。

廣州市的政策P3的PMC值為6.58 分，排名第八，除了政策工具、政策效益和政策時效三方面不足明顯，其他方面均略有優(yōu)勢。在政策工具使用方面，側重使用教育人才培訓、信息技術支持、基礎設施建設、資金投入等政策工具，較少使用貿(mào)易管制、海外機構等政策工具；在政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟效益和科技創(chuàng)新，忽視了環(huán)境和社會效益；在政策時效方面，更關注政策的中短期目標，缺少長期計劃。

武漢市的政策P6的PMC值為5.80 分，排名第九，政策工具和政策效益兩方面劣勢明顯，其他方面有一定優(yōu)勢。在政策工具使用方面，側重使用資金投入、信息技術、人才培訓等政策工具，較少使用政策采購、研發(fā)眾包、貿(mào)易管制等政策工具；在政策效益方面，更重視政策的政治效益、經(jīng)濟效益和科技創(chuàng)新，忽視了政策的環(huán)境和社會效益。

4 結論與啟示

4.1 研究結論

本研究通過實證評估和分析，發(fā)現(xiàn)我國國家中心城市出臺的科技成果轉化政策存在以下3 方面主要問題：

（1）政策目標制定欠周。政策目標是政策主體對政策問題進行充分診斷后所形成的一致性看法，政策目標設定欠周不僅會影響政策的執(zhí)行效果，更無益于特定問題的解決。在9 城市中，只有重慶市和鄭州市所設定的政策目標覆蓋了全部二級變量，僅占全部樣本城市的22.22%，其余城市的政策往往忽略某一目標，其中最易被忽視的便是健全體制機制。黨的十九屆五中全會強調把完善科技創(chuàng)新體制機制作為堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢的重要內(nèi)容，這充分說明了體制機制改革對科技成果轉化的重要作用。

（2）政策工具結構不佳。從使用情況看，國家中心城市一方面較為注重發(fā)揮人才引育、信息技術支持、基礎設施建設、資金投入、知識產(chǎn)權和金融支持等政策工具促進科技成果市場化的積極作用，此類政策工具使用最為頻繁、分布也最為廣泛；另一方面較少發(fā)揮稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、政府采購和研發(fā)眾包等政策工具對科技成果產(chǎn)業(yè)化的引導作用。隨著科技成果質量的不斷提高，后續(xù)的政策制定對需求型政策的使用會提出更高要求，綜合協(xié)調政策工具的使用比例可以更好地促進創(chuàng)新科技成果轉化成為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。

（3）政策效益考慮不全。政策效益是政策實施的效果，是衡量政策價值的重要尺度。當前我國科技成果轉化政策側重于政治效益、經(jīng)濟效益和科技創(chuàng)新，較少關注其社會效益與環(huán)境效益，如9 城市中僅有4 個城市科技成果轉化政策內(nèi)容涵蓋社會效益，占比為44.44%，有且只有1個城市重視環(huán)境治理、關注科技成果轉化的環(huán)境效益，占比為11.11%。

4.2 對策建議

（1）豐富政策目標，健全體制機制。當前國家中心城市科技成果轉化政策目標主要體現(xiàn)在建設轉化平臺、暢通轉化渠道和壯大人才隊伍等方面，而以健全體制機制作為政策目標的政策比較少，因此在后續(xù)政策制定過程中應增加體制機制改革等相關內(nèi)容，如：改革考評機制，加大科研成果推廣應用等在評價考核中的權重；強化激勵機制，擴大股權激勵遞延納稅政策覆蓋面等。

（2）優(yōu)化工具結構，彌補工具短板。政策目標的實現(xiàn)需要資金、技術、人才、政府采購、稅收優(yōu)惠等政策工具協(xié)同發(fā)力，僅采取資金投入、人才支持等政策工具有時并不能達到良好效果，因此，在制定政策時應注意發(fā)現(xiàn)多種政策工具的組合效應，同時要合理安排各種工具的使用比重，以達到最優(yōu)效果。此外，還應完善政府采購規(guī)則及機制，通過政府購買等方式促進科技成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化。

（3）疊加政策效應，關注環(huán)境效益。當前國家中心城市科技成果轉化政策著重強調政策的經(jīng)濟效益、政治效益和科技創(chuàng)新，忽視了政策的環(huán)境效益，而生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，生態(tài)環(huán)境問題事關廣大人民的根本利益和中華民族的長遠利益，因此，作為承載千萬人口的國家中心城市更應關注政策環(huán)境效益，重視環(huán)境保護和生態(tài)治理。

4.3 不足與展望

本研究未對9 城市科技成果轉化政策的實際執(zhí)行成效進行評價，未來可考慮建立政策執(zhí)行評價模型并開展實證研究。此外，本研究選取的樣本數(shù)量有限，隨著分析技術的不斷成熟，未來可考慮擴大政策文本選取范圍。

注釋：

1）因篇幅有限，本文省略PMC 曲面制圖，相關具體內(nèi)容備索。