基于彼得斯治理理論的京津冀協(xié)同發(fā)展路徑重構(gòu)

徐澤，張正峰，李儲

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

京津冀地區(qū)是中國核心經(jīng)濟區(qū)的重要組成部分［1］，是以首都為核心的中國21 世紀(jì)的第三增長極［2］，同時也是嚴(yán)重缺水區(qū)、嚴(yán)重缺地區(qū)、嚴(yán)重污染區(qū)、高生態(tài)敏感區(qū)、高霧霾集聚區(qū)和高生態(tài)風(fēng)險區(qū)［3］，推動京津冀協(xié)同發(fā)展始終是黨和國家關(guān)注的重大問題之一。

京津冀協(xié)同發(fā)展可追溯至1986 年環(huán)渤海15 個城市的市長聯(lián)席會，近年來相關(guān)政策也日漸增多。2014年2 月，習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上明確指出，“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略問題”。2015 年4 月，中共中央政治局發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調(diào)京津冀功能定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。2017 年9 月，北京市在《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》中將京津冀地區(qū)劃分為“東部濱海發(fā)展區(qū)、中部核心功能區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”，為“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”確定了新的發(fā)展方向。2018 年8 月，北京市在《推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展2018—2020 年行動計劃》中設(shè)定了“生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、交通互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作、協(xié)同創(chuàng)新、公共服務(wù)共建共享、體制機制改革”等8 個具體任務(wù)。2018年11 月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中有8 處提及京津冀協(xié)同發(fā)展，并將其作為引領(lǐng)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。

鑒于京津冀地區(qū)重要的戰(zhàn)略地位、快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、非均衡的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，有必要回答以下問題：①京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀基礎(chǔ)和主觀條件是什么？②區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制為京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展提出了哪些新要求？③京津冀協(xié)同發(fā)展的新路徑是什么？基于此，本文嘗試將西方政府治理理論與京津冀地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和要求結(jié)合起來，重構(gòu)其協(xié)同發(fā)展路徑。

1 理論基礎(chǔ)：彼得斯政府治理理論

1.1 產(chǎn)生背景

西方政府治理理論最早誕生于20 世紀(jì)70 年代的新公共管理運動實踐，反映了西方社會政治經(jīng)濟矛盾對于政府管理方式和機制變革的要求［4］。治理理論主要產(chǎn)生于兩大背景 尖銳的現(xiàn)實問題和深厚的管理傳統(tǒng)。前者主要是指政府和市場在配置社會資源中的局限性，而后者則植根于政府大小、強弱和寬窄的歷史爭論［5］。因此，突破管理形式或風(fēng)格變化，改革政府的社會角色及政府與公民的關(guān)系成為21 世紀(jì)政治文明建設(shè)和行政現(xiàn)代化的大趨勢［6］。彼得斯政府治理理論正是在新一輪的政府改革浪潮下，致力于推動政府改革與治理轉(zhuǎn)型的代表理論之一［7］。

1.2 發(fā)展歷程

彼得斯政府治理理論的產(chǎn)生和發(fā)展以“新公共管理取代傳統(tǒng)公共行政”為時代前提，以“治理更新管理”為基本策略。19 世紀(jì)末，西方行政存在著“官場腐敗、行政低效和政策不連貫”等諸多弊端，鑒于此，以官僚制、政治與行政二分、文官制度和泰勒主義為代表的傳統(tǒng)公共行政應(yīng)運而生。上述原則旨在破解庇護主義、化解政黨分肥、建構(gòu)行政組織基本規(guī)范和保證效率行政主導(dǎo)地位，儼然成為20 世紀(jì)西方行政學(xué)的主導(dǎo)范式［8］。然而，由于傳統(tǒng)公共行政產(chǎn)生于西方工業(yè)社會的發(fā)展階段，當(dāng)西方步入后工業(yè)化和信息化社會之時，這種理論的不適應(yīng)性也日漸凸顯出來，現(xiàn)實中不斷涌現(xiàn)的福利國家危機、發(fā)展中國家經(jīng)濟衰退和全球化等暗流［9］不斷沖擊著刻板僵化的傳統(tǒng)公共管理，并呼吁著新一輪的變革——治理。

公共管理意義上的治理概念最早可追溯至美國外交官和教育家克利夫蘭。1972 年，克利夫蘭在《未來的執(zhí)行官》一書中指出新公共管理的變革方向：一方面是組織結(jié)構(gòu)由自上而下的“金字塔式”發(fā)展到橫向關(guān)聯(lián)的“扁平式”，另一方面是權(quán)利分配由實權(quán)的“最高層控制”發(fā)展到分散的“和議性、共識性和協(xié)商性”［10］。1979 年，美國經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森在《交易費用經(jīng)濟學(xué)：合約關(guān)系的治理》一書中將決定交易完整性的制度框架稱為經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)［11］。1990 年，英國治理研究的領(lǐng)軍人物羅茲在《政策網(wǎng)絡(luò)：英國的視角》一書中強調(diào)政府不同分支機構(gòu)和不同部門的相互聯(lián)系、政府與其他社會組織的互動關(guān)系共同構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)［12］，而治理需要和政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起加以理解，甚至宣稱“新治理是無需政府的治理”［13］。1998 年，美國匹茲堡大學(xué)教授彼得斯不斷質(zhì)疑所謂的新治理研究，并引用東亞、北歐和拉美等國家的例證來批評“去國家中心化”的治理模式［14］。2010 年，被譽為“公共管理教父”的美國學(xué)者列恩在《治理讓政府黯然失色了嗎？》一書中否認(rèn)了以治理取代政府的范式轉(zhuǎn)換說，認(rèn)為公共管理現(xiàn)實并未發(fā)生根本性改變［15］。

西方發(fā)達(dá)國家的治理研究，不僅體現(xiàn)在上述先鋒人物的代表性著作上，還表現(xiàn)在議題拓展和機構(gòu)更新等方面。就議題拓展而言，據(jù)Web of Science 網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，20 世紀(jì)50—80 年代治理方面的相關(guān)文獻(xiàn)由6 篇增至400 篇，20 世紀(jì)90 年代開始爆發(fā)，增長至2318 篇，此后兩個10 年更是激增至12118和17557 篇［9］。治理成為學(xué)界時髦詞，表明學(xué)者將其嵌入各自研究領(lǐng)域的積極努力，也面臨著削弱理論指向性和解釋力的風(fēng)險。就機構(gòu)更新而言，大學(xué)增設(shè)新學(xué)院（哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院），學(xué)會項目更名（布魯金斯研究所將“政府研究”改稱“治理研究”），新學(xué)術(shù)期刊出現(xiàn)（1988 年《治理：政策與行政國際學(xué)刊》），都表明了學(xué)術(shù)界對治理的認(rèn)可和追逐［16］。學(xué)者基于自身領(lǐng)域?qū)χ卫淼脑忈尯蛻?yīng)用已大大脫離了公共管理領(lǐng)域的學(xué)科邊界，治理理論的應(yīng)用適宜性問題也未有定論，但“跨轄區(qū)關(guān)系、第三方政策、區(qū)域和全球網(wǎng)絡(luò)管理”等問題又需要引入新理論做出回答［16］。因此，盡管治理理論可能并非是最好的理論，但確實直面和回應(yīng)了現(xiàn)實的迫切需求。

1.3 主要內(nèi)容

1996年，美國政府治理與改革大師彼得斯出版《政府未來的治理模式》一書，將發(fā)展中國家和西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府改革實踐經(jīng)驗概括為市場（強調(diào)引入市場機制）、參與（建議多元主體參與）、靈活（主張彈性工作機制）、解除管制（要求減少冗余規(guī)則）等4 種治理模式（圖1）［17］。①市場模式的判斷標(biāo)志在于壟斷或者專賣，即引入市場和私人部門打破政府對公共服務(wù)的壟斷和絕對控制。多元主體的引入，有助于決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力橫向分散（多部門）或縱向分解（多層級）。由于私人部門管理往往兼有高效率和低成本的優(yōu)勢，因此市場治理模式倡導(dǎo)以績效工資為代表的管理方式和以內(nèi)部市場為代表的政策安排，并借由公共服務(wù)的成本高低衡量管理績效。②參與模式的判斷標(biāo)志在于等級或?qū)蛹壷贫?，即改變自上而下的單向官僚體制，強調(diào)管理過程中的全員參與。扁平化組織中各部門和各成員的參與程度更高、團隊意識更強，因此扁平組織可作為該模式的典型結(jié)構(gòu)特征。全面質(zhì)量管理是指一個組織以質(zhì)量為中心，全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過讓顧客滿意和組織所有成員及社會受益而達(dá)到長期成功的管理途徑［18］。產(chǎn)生于企業(yè)現(xiàn)代化管理過程的全面質(zhì)量管理方法在20 世紀(jì)末盛行一時，因此參與治理模式主張增進(jìn)公眾管理參與度，以廣泛的協(xié)商談判促進(jìn)公共利益實現(xiàn)。③靈活模式的判斷標(biāo)志在于持久性，即沖破固定機構(gòu)設(shè)置和僵化工作流程的束縛，轉(zhuǎn)向因時、因地、因事的彈性治理。這使得組織結(jié)構(gòu)的虛擬化程度不斷加深，管理方式的臨時性也日益凸顯出來。此外，靈活治理模式還鼓勵通過實驗創(chuàng)新政策，弱化組織固定性來縮減成本。④解除管制模式的判斷標(biāo)志在于內(nèi)部規(guī)制，即消除組織內(nèi)部繁雜冗余的內(nèi)部約束和規(guī)定，為管理活動創(chuàng)造更大的自由。其組織結(jié)構(gòu)不同于其他3 種模式，并無特殊的要求，而在政策制定過程中，強調(diào)類似企業(yè)化管理的創(chuàng)造性和主動性。需要指出的是，上述4 種模式是基于西方國家制度提出的，各有優(yōu)缺點，理論的本土化過程需要結(jié)合我國國情和制度實際加以辨別和取舍［19］。

圖1 彼得斯的政府治理模式Figure 1 B.Guy Peters′ government governance model

1.4 應(yīng)用價值

在治理轉(zhuǎn)型過程中，政府既要主動下放或分散權(quán)力，又要制定規(guī)則控制和監(jiān)督治理過程［20］。西方發(fā)達(dá)國家較早開始的治理轉(zhuǎn)型實踐產(chǎn)生了富有價值的思考成果，批判借鑒西方治理成果可為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。彼得斯政府治理理論首次系統(tǒng)總結(jié)和評價了席卷全球的政府改革運動［7］，雖然該理論以西方國家的政府治理為論述重點，存在中西差異，但是憑借其在“當(dāng)代治理實踐梳理、未來治理方向預(yù)測、厘清治理模式特點、理論實踐相結(jié)合”等方面的歷史貢獻(xiàn)［21］，仍對我國政府治理模式特別是區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有參考價值。當(dāng)前我國學(xué)者對該理論的關(guān)注較少，僅有的一些文獻(xiàn)也多停留在基本內(nèi)容的闡釋方面，缺乏基于中國實際的本土化應(yīng)用。本文試圖彌補上述不足，并據(jù)此以重構(gòu)京津冀協(xié)同發(fā)展路徑。

2 京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀與要求

2.1 協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀：要素稟賦和區(qū)域政策

要素稟賦結(jié)構(gòu)是支撐經(jīng)濟增長的自然資源、勞動力、人力資本和物質(zhì)資本的相對豐裕程度，決定了經(jīng)濟體的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增長潛力［22］。機制創(chuàng)新與區(qū)域政策是政府對區(qū)域發(fā)展的方向、目標(biāo)、速度、格局和路徑進(jìn)行調(diào)控的政策手段［23］。前者是協(xié)同發(fā)展各單元的物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是引導(dǎo)協(xié)同發(fā)展順利進(jìn)行的重要保障。本文基于要素稟賦結(jié)構(gòu)、機制創(chuàng)新與區(qū)域政策兩個方面進(jìn)行具體分析：

一方面，考慮到勞動力、資本、土地和技術(shù)等生產(chǎn)要素驅(qū)動了城市發(fā)展，本文從要素供給側(cè)對比了近20 年來京津冀地區(qū)的生產(chǎn)要素投入水平，具體如圖2 所示。其中，年末單位從業(yè)人數(shù)、土地供應(yīng)面積和行政區(qū)土地面積來自國家信息中心宏觀經(jīng)濟與房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，全社會固定資產(chǎn)投資和國內(nèi)專利申請授權(quán)量等來自于國家統(tǒng)計局。由于河北省土地面積明顯大于北京市和天津市，因此將從業(yè)人數(shù)和固定資產(chǎn)投資處理為相對量指標(biāo)，以表征單位土地面積上承載的勞動力和資金投入強度。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，近20年來北京市集聚了最多的勞動力要素和技術(shù)要素，天津市的資本要素投入最多，而河北省僅在土地供應(yīng)方面具有相對優(yōu)勢。這種生產(chǎn)要素分配不均的現(xiàn)象被美國經(jīng)濟學(xué)家赫希曼稱為“極化效應(yīng)”，即經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域不斷積累有利因素，從而加速了欠發(fā)達(dá)區(qū)域的生產(chǎn)要素逃逸［24］。因此，近20 年來京津冀地區(qū)的發(fā)展是不平衡、不充分和不可持續(xù)的發(fā)展，生產(chǎn)要素分配的不均衡是京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的一個客觀限制因素。

圖2 京津冀地區(qū)要素稟賦對比Figure 2 Comparison of factor endowent in Beijing－ Tianjin－ Hebei Region

另一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展政策大致經(jīng)歷了萌芽階段、發(fā)展階段和加速階段（表1）。從演變階段看，萌芽階段較漫長，發(fā)展階段不充分，加速階段很密集。發(fā)展準(zhǔn)備耗時，而發(fā)展時間相對不足，2010年至今發(fā)布的政策較頻繁，幾乎一年出臺一個國家級戰(zhàn)略文件，易造成前期政策未消化和后期政策擁堵。就主體而言，黨中央、國家各部委和直轄市政府較積極，河北省的政策則較緩慢。同時，分析政策層次發(fā)現(xiàn)，從“市長聯(lián)席會”逐步升級至“三方合作協(xié)議、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和國家發(fā)展戰(zhàn)略等”，體現(xiàn)出“低層次、意向性合作”向“高層次、多樣性合作”的特點。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的政策導(dǎo)向明顯，體現(xiàn)了各級政府尤其是中央政府的能動性。

表1 京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展歷程Table 1 Coordinated development process in Beijing－ Tianjin－ Hebei Region

2.2 協(xié)同發(fā)展要求：目標(biāo)導(dǎo)向

京津冀地區(qū)是以首都為核心的重要增長極，城市功能定位和區(qū)域協(xié)同發(fā)展對中國和世界區(qū)域治理意義重大。目前，京津冀城市群整體落后于長三角和珠三角城市群［25］，區(qū)域內(nèi)部差距懸殊，首都北京周圍甚至出現(xiàn)“環(huán)首都貧困帶”［26］。2018 年末，《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（以下簡稱《意見》，有8 處提及京津冀地區(qū)，為本區(qū)協(xié)同發(fā)展明確了發(fā)展方向（表2）。

表2 《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中有關(guān)京津冀的描述及解讀Table 2 Description and interpretation in Bei jing－ Tianjing－ Hebei Region

《意見》分別在第二章（建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制）、第三章（健全市場一體化發(fā)展機制）、第四章（深化區(qū)域合作機制）、第六章（健全區(qū)際利益補償機制）和第七章（完善基本公共服務(wù)均等化機制）中具體提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的新要求，即堅持以北京市和天津市尤其是以“非首都功能疏解”為引領(lǐng)，借助市場力量充分調(diào)動各個主體的積極性，同時注重協(xié)同方式（機制）建設(shè)。

3 京津冀協(xié)同發(fā)展路徑重構(gòu)

上述對京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀與要求的分析表明，京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展客觀上具有良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是近20 年來該地區(qū)的生產(chǎn)要素分配并不均衡，主觀上獲得了各級政府尤其是國家層面的積極支持，而客觀上出現(xiàn)了前期政策未消化和后期政策擁堵等問題。因此，需要預(yù)先考慮重構(gòu)已有的京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑（圖3）。本文基于彼得斯政府治理理論提出4 種策略，可為京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展提供一個新的視角（3M 策略——“市場—主體—方式”協(xié)同發(fā)展新路徑）。

圖3 京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑重構(gòu)Figure 3 Reconstruction of coordinated development path in Beijing－ Tianjing－ Hebei Region

軟硬兼施的市場路徑（Market）：市場平臺和政府效能：市場模式凸顯了彼得斯政府治理理論的自由精神。該模式反對壟斷，強調(diào)市場理念和原則。這種理念貫穿資源配置、官僚體制和人事管理的全過程，并最終要經(jīng)受市場檢驗（管理績效評估）。需要注意的是，彼得斯政府治理理論是建立在較為發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，是西方政府治理理論發(fā)展的較高階段，因此其超越了對市場實體本身的關(guān)注，轉(zhuǎn)而強調(diào)市場理念和原則在政府部門的應(yīng)用，著力于優(yōu)化政府執(zhí)行公共事務(wù)的效能，屬于“市場軟件部分”。

結(jié)合我國基本國情和京津冀地區(qū)實際來看，市場平臺的一體化程度尚有提升空間，未來仍需夯實“市場硬件部分”。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的新路徑是軟硬兼施的市場路徑，即既要繼續(xù)下功夫完善一體化的硬件基礎(chǔ)（市場平臺），也要增強軟件保障（政府效能）。①就市場平臺而言，可從層級建設(shè)和場所整合等方面入手。層級建設(shè)是指根據(jù)本區(qū)市場發(fā)育程度，優(yōu)化平臺管理結(jié)構(gòu)，如統(tǒng)籌安排國家、省、市、縣（區(qū)）4 級市場平臺，探索建立跨轄區(qū)的市場平臺等?？h級政府受限于資金和人員等問題，可將本級市場平臺納入上一級進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時，為了強化區(qū)域合作，省級政府可增設(shè)跨行政區(qū)域的市場平臺。場所整合則意味著形成統(tǒng)一平臺下的多窗口處理模式，有助于節(jié)約辦事成本，提升政府管理效率和公眾滿意度。②就政府效能而言，可從理念更新和功能強化等方面入手。理念更新是指將市場理念更多地融入政府管理過程之中。如，效率是最具有代表性的市場理念之一。為了自身盈利，企業(yè)具有追求效率的天然激勵。同樣，為了更好地服務(wù)于社會大眾，政府日常工作中應(yīng)當(dāng)努力貫徹效率理念，在單位時間內(nèi)盡可能完成更多的事務(wù)，而不是拘泥于個人或者單個部門的利益。功能強化是市場經(jīng)濟發(fā)展對政府治理能力的必然要求。隨著市場化程度的不斷提高，維持健康、有序、平穩(wěn)的市場就愈發(fā)需要政府強化其功能，如組織經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域的建設(shè)職能，發(fā)展公益、福利等事業(yè)的服務(wù)職能，維護生產(chǎn)、生態(tài)等安全的保衛(wèi)職能。

三維協(xié)同的主體路徑（Main body）：地方政府、中央政府和非政府部門：參與模式體現(xiàn)了彼得斯政府治理理論的價值關(guān)懷。該模式反對層級節(jié)制，強調(diào)多元主體和協(xié)商。這種理念鼓勵公民和團體介入政府制定政策的全過程，并最終實現(xiàn)公共利益。同樣，需要辯證看待彼得斯政府治理理論的適用性。作為西方政府治理理論的新發(fā)展，彼得斯政府治理理論強調(diào)多元主體尤其是非政府部門的廣泛參與，不局限于政府各部門之間的協(xié)調(diào)。

結(jié)合我國基本國情和京津冀地區(qū)實際來看，中央政府、地方政府和非政府部門還尚未形成合力，未來需要發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的新路徑是三維協(xié)同的主體路徑，既要繼續(xù)下功夫推進(jìn)橫向和縱向協(xié)同，又要培育公民、非盈利組織等非政府部門作為獨立主體有效參與治理過程。就橫向和縱向協(xié)同而言，可從信息互通和利益共享等方面入手。信息互通是指基于統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)規(guī)范，實現(xiàn)信息在區(qū)域之間和部門之間的互聯(lián)互通。當(dāng)前，京津冀各地區(qū)各部門之間“自成體系、自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、自建系統(tǒng)”的問題較為普遍，容易造成信息不對稱下的決策偏差。因此，橫向和縱向協(xié)同首先要彌合信息鴻溝。利益共享是根據(jù)協(xié)同發(fā)展參與者的貢獻(xiàn)和投入，公平分配發(fā)展收益的過程，也是穩(wěn)定合作關(guān)系賴以形成的基礎(chǔ)。首都北京的決策或多或少帶有中央政府的影子，往往具有政治特權(quán)和資源配置優(yōu)先權(quán)［27］。相比天津市，河北省的整體實力偏弱，在經(jīng)濟補貼和政治話語權(quán)方面更處于劣勢。例如，張家口和承德市為保護京津水源地的經(jīng)濟損失高達(dá)53.48 億元，而所獲得的京津治理投資金額僅為6.25 億元［28］。在利益失衡的情況之下，相對劣勢的地區(qū)就難有融入?yún)f(xié)同發(fā)展的激勵。未來可嘗試設(shè)立區(qū)域協(xié)同發(fā)展基金，完善生態(tài)補償?shù)绒D(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)均衡的、可持續(xù)的發(fā)展。

就培育非政府部門而言，可從公民和非營利組織等方面入手。公民是政策醞釀的起點，也是政策實施的受眾，更應(yīng)該成為政策制定的參與者。遺憾的是，京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展歷程表明，政府長期主導(dǎo)了政策議程的全過程，公民的有效參與度還較低。未來要更多地培育出合格的新時代公民，保障其合法的知情權(quán)和參與權(quán)，鼓勵其廣泛地參與到經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和公共事業(yè)管理等領(lǐng)域中，形成協(xié)同治理的合力。非營利組織也是獨立于政府的重要力量，相比公民個體，非營利組織在政策參與、權(quán)益維護、權(quán)力監(jiān)督等方面發(fā)揮的作用更強，但同時面臨著資金短缺、能力不足、管理失范等問題。未來，壯大非營利組織需要給予更多的資金支持，開展培訓(xùn)提高人員素質(zhì)，并形成規(guī)范化的運作模式。

富有彈性的方式（Manner）：臨時機構(gòu)和互動機制：靈活和解除管制模式反映了彼得斯政府治理理論的現(xiàn)實思考。前者認(rèn)為穩(wěn)定不變的政府結(jié)構(gòu)阻礙了有效治理，以臨時組織取代永久工作，可增強政府工作彈性；后者相信多如牛毛的內(nèi)部管制降低了組織活力，解除不合時宜的規(guī)則，可推動政府功能轉(zhuǎn)型。誠然，彼得斯政府治理理論不以社會主義制度為立論基礎(chǔ)，但是對提高政府管理效率、釋放自由秩序潛能的思考具有借鑒意義。

結(jié)合我國基本國情和京津冀地區(qū)實際來看，設(shè)立臨時機構(gòu)并非沒有先例，相反，臨時機構(gòu)已經(jīng)展現(xiàn)出巨大的治理優(yōu)勢。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的新路徑是富有彈性的方式，即在設(shè)立臨時機構(gòu)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)下功夫建立更加富有彈性的互動機制（統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組下的專項小組協(xié)作），以期因時而變、因事相宜地達(dá)成協(xié)同目標(biāo)。①就臨時機構(gòu)而言，可從目標(biāo)設(shè)置和權(quán)責(zé)匹配入手。臨時機構(gòu)是政府針對某一社會議題或特定工作任務(wù)的靈活應(yīng)對，其存在的時間長短往往決定于設(shè)置的目標(biāo)本身。例如，1986 年5月，基于強化貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的目標(biāo)，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，隨著2020 年我國全面建成小康社會的實現(xiàn)，這一臨時機構(gòu)也將完成其歷史使命。2014 年6 月，基于統(tǒng)籌指導(dǎo)京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，中央政府新成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組?？深A(yù)見的是，當(dāng)本區(qū)實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展之時，臨時機構(gòu)也將退出歷史舞臺。需要注意的是，目標(biāo)設(shè)置過大，將導(dǎo)致臨時機構(gòu)存續(xù)時間過長，沖擊政府常設(shè)機構(gòu)的正常運行；反之，則易導(dǎo)致臨時機構(gòu)壽命不足，浪費組建之初的人力和財力資源。因此，設(shè)立臨時機構(gòu)時要充分論證目標(biāo)的完成周期，審慎地推進(jìn)。權(quán)責(zé)匹配是從職責(zé)范圍出發(fā)，賦予政府與此相適應(yīng)的權(quán)力。權(quán)責(zé)匹配程度高，既有利于落實主體責(zé)任，量化管理績效，又有助于約束權(quán)力行使，防止權(quán)力越界。如果說目標(biāo)設(shè)置關(guān)系到是否需要成立臨時機構(gòu)，那么權(quán)責(zé)匹配就決定了臨時機構(gòu)能否順利運轉(zhuǎn)，并如期完成目標(biāo)。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組還需要進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)范圍，找準(zhǔn)自身定位。②就互動機制而言，可從解除管制和建設(shè)網(wǎng)絡(luò)方面入手。其中，解除管制是根據(jù)實際情況調(diào)整或取消一批阻礙協(xié)同發(fā)展的程序和規(guī)定。正如彼得斯論述解除管制模式時提出的那樣，“過分法制化將對自由秩序產(chǎn)生消極作用，解除部分約束和規(guī)定將有助政府提高管理效率”。2010 年至今，京津冀地區(qū)幾乎一年出臺一個國家級戰(zhàn)略文件，易造成前期政策未消化和后期政策擁堵。因此，在綜合評估政策有效性的基礎(chǔ)上，需要解除不必要的約束和規(guī)定。如果說解除管制是“做減法”，那么建設(shè)網(wǎng)絡(luò)就是“做乘法”。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)是將業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密的職能部門串聯(lián)起來，在不增設(shè)臨時機構(gòu)的情況下，實現(xiàn)協(xié)作治理，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)。例如，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境尤其是霧霾污染的治理，就需要搭建包括“發(fā)改委、環(huán)境保護部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門、交通部門和農(nóng)業(yè)部門”等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)，才能給出“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染監(jiān)測預(yù)警、建筑工地管理、機動車淘汰和秸稈焚燒管控”等在內(nèi)的綜合對策。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

作為引領(lǐng)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一，京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑始終是政府與學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點。本文基于彼得斯治理理論，結(jié)合京津冀地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和要求，重構(gòu)了京津冀協(xié)同發(fā)展路徑，主要結(jié)論如下：①要素稟賦是京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，區(qū)域政策則是京津冀協(xié)同發(fā)展的主觀條件?；? 類生產(chǎn)要素的時間序列分析，本文發(fā)現(xiàn)20 年來北京市集聚了最多的勞動力要素和技術(shù)要素，天津市的資本要素投入最多，而河北省僅在土地供應(yīng)方面具有相對優(yōu)勢。這表明極化效應(yīng)下的要素流動往往是從欠發(fā)達(dá)區(qū)域到發(fā)達(dá)區(qū)域的單向流動，客觀上限制了京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展。同時，基于政策發(fā)展階段、政策實施主體和政策規(guī)范層次的文本資料分析，發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展政策大致經(jīng)歷了萌芽階段、發(fā)展階段和加速階段，且表現(xiàn)為“萌芽階段較漫長，發(fā)展階段不充分，加速階段很密集”的特點。這表明京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有明顯的政策導(dǎo)向，各級政府尤其是中央政府的主觀能動性日益顯現(xiàn)。②區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制為京津冀協(xié)同發(fā)展提出了“堅持以北京和天津尤其是以非首都功能疏解為引領(lǐng)，借助市場力量調(diào)動各個主體的積極性，同時注重協(xié)同方式（機制）建設(shè)”的新要求。2018 年末，《意見》分別在第二章（建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制）、第三章（健全市場一體化發(fā)展機制）、第四章（深化區(qū)域合作機制）、第六章（健全區(qū)際利益補償機制）和第七章（完善基本公共服務(wù)均等化機制）中提及京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制從“非首都功能疏解（京）；雙核心發(fā)展（京津）；區(qū)域市場、生態(tài)保護補償、基本公共服務(wù)流轉(zhuǎn)銜接（京津冀）”等方面描繪了本區(qū)協(xié)同發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。這指引了京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的基本方向和實施重點。③由市場、主體和方式構(gòu)成的“3M”策略可為京津冀協(xié)同發(fā)展提供有益啟示。通過分析要素稟賦和區(qū)域政策，本區(qū)協(xié)同發(fā)展的客觀基礎(chǔ)和主觀條件得以明確。面對要素分配不均和政策實施擁堵的雙重限制性，本文將彼得斯政府治理理論和區(qū)域本土實踐結(jié)合起來，最終提出了“市場—主體—方式”協(xié)同發(fā)展新路徑（“3M”策略）。軟硬兼施的市場策略是完善一體化的硬件基礎(chǔ)（市場平臺），又要增強軟件保障（政府效能）；三維協(xié)同的主體策略是推進(jìn)橫向和縱向協(xié)同，又要培育公民、非盈利組織等非政府部門作為獨立主體，有效參與治理過程；富有彈性的方式策略是在設(shè)立臨時機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立更加富有彈性的互動機制（統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組下的專項小組協(xié)作），以期因時而變、因事相宜地達(dá)成協(xié)同目標(biāo)。同時，上述策略并非孤立存在，而是在具體的實踐過程中互為補充、相輔相成。

4.2 建議

第一，拓展協(xié)同發(fā)展思路。已有研究圍繞京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展取得了一系列成果，如從經(jīng)濟學(xué)角度，運用TOPSIS、灰色關(guān)聯(lián)理論、距離協(xié)同模型等發(fā)現(xiàn)京津冀地區(qū)的要素稟賦各具優(yōu)勢，因此實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展需考慮產(chǎn)業(yè)與要素之間的匹配［29］；從地理學(xué)角度，采用多種空間聚類方法識別出京津冀地區(qū)逐漸由“以北京城區(qū)為單核心”的圈層空間結(jié)構(gòu)向3 條帶型空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而這3 條空間發(fā)展帶將助推協(xié)同發(fā)展［30］；從社會學(xué)角度，通過總結(jié)京津冀地區(qū)在疾病防控和醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、食品藥品安全等8 個領(lǐng)域開展跨域社會治理的相關(guān)經(jīng)驗，提出“以系統(tǒng)思維優(yōu)化目標(biāo)、以法律規(guī)范協(xié)商機制、以行政體制改革創(chuàng)新治理”等政策建議［31］。不同于以往研究，本文從公共管理學(xué)角度，運用政府治理理論拓展了面向政府的協(xié)同發(fā)展思路。具體說來，新協(xié)同發(fā)展思路的本土化過程包括如下步驟：①目標(biāo)更新。通過政策制定、人員調(diào)配和財政支持等措施，各地各級政府主導(dǎo)了本區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的發(fā)展。盡管這種強干預(yù)措施在短期內(nèi)立竿見影，但是后期易產(chǎn)生增長乏力、財政負(fù)擔(dān)過重等問題。因此，只重視政府利益和區(qū)域利益的協(xié)同發(fā)展是不可持續(xù)的。目標(biāo)更新是指在政府利益和區(qū)域利益之外，納入公共利益的考慮。以基本公共服務(wù)為例，現(xiàn)有研究表明盡管京津冀地區(qū)基本公共服務(wù)均等化已取得積極進(jìn)展，但仍然面臨著“京冀、津冀基本公共服務(wù)落差大，地方人均財力差距擴大，相關(guān)制度與評估體系不完善”等問題［32］。顯然，攸關(guān)公共利益的基本公共服務(wù)還需要政府長線謀劃、久久為功。新協(xié)同發(fā)展思路要求目標(biāo)更新，即將公共資源的投入和公共權(quán)力的行使統(tǒng)一到公共服務(wù)的提供和公共利益的實現(xiàn)上。以公共利益為導(dǎo)向的協(xié)同發(fā)展，不但順應(yīng)了21 世紀(jì)全球政府行政管理改革趨勢，而且符合黨和國家“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨和初心使命。綜上，在實現(xiàn)政府利益和區(qū)域利益的同時，政府部門還需要更多地重視公共利益。②關(guān)系重塑。政府管理過程中面臨著各種復(fù)雜的關(guān)系，如中央和地方之間的“層級關(guān)系”，相鄰地方政府之間的“區(qū)域關(guān)系”，政府、社會和市場之間的“主體關(guān)系”。長期以來，京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的發(fā)力點在于層級關(guān)系和區(qū)域關(guān)系，弱化甚至忽視了主體關(guān)系。關(guān)系重塑是指在層級關(guān)系和區(qū)域關(guān)系之外，關(guān)注主體關(guān)系的解決。事實上，現(xiàn)有研究逐漸加入了對利益相關(guān)方互動關(guān)系的探討，如為應(yīng)對京津冀環(huán)境污染，呼吁構(gòu)建包括政府、企業(yè)、民眾和非政府環(huán)保組織在內(nèi)的“四中心”區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式［33］。這同本文倡導(dǎo)的主體關(guān)系重塑不謀而合。主體關(guān)系有兩層內(nèi)涵：其一是各個主體具有平等地位，明確主體責(zé)任和價值訴求；其二是多元主體之間通過溝通、協(xié)商、合作等共建和共治的新機制，最終實現(xiàn)共享的新格局。主體關(guān)系順應(yīng)了共建共治共享的治理新形勢，政府需要聯(lián)合其他利益主體，重塑互動關(guān)系，以形成治理合力。③方式優(yōu)化。從統(tǒng)治→管理，從管理→治理不斷變化的發(fā)展形勢，要求政府優(yōu)化其對社會公共事務(wù)的處置方式?，F(xiàn)有研究表明，京津冀協(xié)同治理的方式具有“行政手段為主導(dǎo)、經(jīng)濟手段逐漸豐富、法律手段基礎(chǔ)較弱”的特點［34］。這意味著協(xié)同治理方式還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。方式優(yōu)化是指在行政指令等自上而下的管理之外，發(fā)揮自主治理的積極性。隨著社會公共事務(wù)日趨繁雜，京津冀地區(qū)政府部門尤其是基層政府常常陷入“小資源、大責(zé)任”的治理困境。這意味著新協(xié)同治理思路要改變對行政資源的過度依賴，轉(zhuǎn)向自主治理。自主治理緩解了政府集權(quán)化的負(fù)面影響，有助于提高公眾滿意度，需要政府凝聚更多的智慧，采取寬松、彈性的解決方案。

第二，重構(gòu)協(xié)同發(fā)展路徑。目前，我國對彼得斯政府治理理論的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠［35］，并且西方公共治理理論的中國適用性需要加以引導(dǎo)和規(guī)范［36］。為此，本文試圖超越對該理論的簡單套用，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀和要求重構(gòu)發(fā)展路徑。新提出的發(fā)展路徑既不同于彼得斯政府治理理論本身，又不同于京津冀協(xié)同發(fā)展的傳統(tǒng)政策，而是西方政府治理理論、中國國情制度和京津冀地區(qū)發(fā)展實際的有機融合。具體說來，新協(xié)同發(fā)展路徑具有以下優(yōu)勢：①治理策略的組合使用。彼得斯劃分的政府治理模式在“判斷標(biāo)志、結(jié)構(gòu)特征、管理方式、政策安排和公共利益”等方面均有不同，并表現(xiàn)出4 種治理策略的分離和獨立。新協(xié)同發(fā)展路徑將其最終整合為“市場—主體—方式”的“3M”策略，同時提出京津冀協(xié)同發(fā)展不僅是單一策略的使用，更要考慮多個策略的融合與擴展。②治理策略的焦點變化。以市場策略為例，彼得斯的市場治理模式意圖引入市場和私人部門，以便打破政府對公共服務(wù)的壟斷和絕對控制。新協(xié)同發(fā)展路徑中的市場策略接受了這種市場機制高效配置資源的發(fā)展理念，同時超越了原理論對公共服務(wù)供給的表象關(guān)注，最終將治理策略的焦點落在生產(chǎn)要素供給側(cè)一端，契合當(dāng)前我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革形勢。③治理策略的案例豐富。彼得斯的4 種治理模式是以東亞、北歐和拉美等國家案例為基礎(chǔ)的，并不能機械地套用在中國尤其是京津冀地區(qū)，需要加以仔細(xì)辨別和取舍。此外，京津冀地區(qū)治理不能僅僅關(guān)注一城或一市的局部治理，更要形成一種統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方的整體治理觀。新協(xié)同發(fā)展路徑是在對京津冀地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和時代要求分析基礎(chǔ)上形成的，綜合考慮了本區(qū)獨特的要素稟賦和區(qū)域政策，可為西方政府治理理論的本土化過程提供案例支撐。