調(diào)適性治理：地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的制度邏輯*

□曾鈺誠

內(nèi)容提要 地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查作為一項保障地方政策權(quán)力規(guī)范運作的黨內(nèi)監(jiān)督制度形式，在強化中央政策統(tǒng)一性，推進國家治理現(xiàn)代化等方面扮演關(guān)鍵角色。本文嘗試從中國政黨國家治理的歷史線索中提出一個“調(diào)適性治理”理論框架，用以分析與解釋當(dāng)前地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查過程中的一系列制度現(xiàn)象及其實踐，包括由正式治理與非正式治理、常規(guī)治理與動員治理、技術(shù)治理與政治治理共同形塑的制度環(huán)境，以及它們之間的機制互動與深層次制度邏輯。調(diào)適性治理的穩(wěn)定存在與機制生產(chǎn)既是法規(guī)部門組織結(jié)構(gòu)及其所處制度環(huán)境，以及對環(huán)境不斷適應(yīng)與塑造的產(chǎn)物，也是法規(guī)部門保持工作靈活變通與政治能動，緩解治理緊張所導(dǎo)致的結(jié)果。這可以從工作通報、審查標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)案例、問題處理等制度調(diào)適過程得到具體呈現(xiàn)。然而，調(diào)適性治理在為地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作帶來有效性的同時，也存在目標(biāo)替代、制度變通、政治偏好、法治張力等制度局限。這為我們?nèi)婵陀^評價調(diào)適性治理的制度過程及其對地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的影響提供了資源。

一、研究的緣起與文獻回顧

（一）研究的緣起

黨的二十大報告提出，要持續(xù)“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”“完善和加強備案審查制度”，這就對新時代推進黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度等黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)提出了更高要求。黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查是中國共產(chǎn)黨提高政策質(zhì)量、深化黨內(nèi)監(jiān)督、推進國家治理現(xiàn)代化的重要制度過程。所謂黨內(nèi)規(guī)范性文件，是指由各級各類黨組織在制定或落實政策、貫徹黨內(nèi)法規(guī)和國家法律過程中制發(fā)的，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，針對不特定主體并在一定時期反復(fù)適用，以決議、決定、意見、通知等形式表現(xiàn)的政策文件。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政黨與國家治理的很多方針政策都是通過規(guī)范性文件形式推動的，這一中國特色治理方式被概稱為“文件政治”。①中國共產(chǎn)黨非常重視發(fā)揮文件對于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)與規(guī)范各級組織行為的政治功能，為了保證規(guī)范性文件的政治統(tǒng)一性與合法合規(guī)性，一套自上而下的文件審查制度在黨內(nèi)逐步確立起來。②

“文件審查制度”從縱向維度整合了中央與地方備案審查正式治理規(guī)范，包括中央制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱“中央備案審查規(guī)定”），以及地方省委出臺的針對中央備案審查規(guī)定的配套辦法與實施細(xì)則。③中央備案審查規(guī)定建立了從中央到地方縣級黨委的層級化黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體制，實現(xiàn)對黨內(nèi)正式政策的監(jiān)督全覆蓋。地方黨委法規(guī)部門是中央備案審查規(guī)定以及省委配套規(guī)定的內(nèi)容闡釋者與具體執(zhí)行者，特別是省委法規(guī)部門，在黨的備案審查組織工作體制中扮演承上啟下的關(guān)鍵角色。一方面，省委法規(guī)部門在嚴(yán)格依中央備案審查規(guī)定行事與推進工作之外，還要接受中辦法規(guī)部門的政治領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，這意味著在制度因素外，政治因素同樣構(gòu)成影響地方黨委法規(guī)部門備案審查活動的關(guān)鍵變量；另一方面，省委法規(guī)部門作為統(tǒng)籌推動中央備案審查規(guī)定在地方逐級貫徹落實的直接責(zé)任主體，其事實上享有中央委托的，通過代理關(guān)系、層級領(lǐng)導(dǎo)以及配套規(guī)定起草等方式主導(dǎo)本地區(qū)備案審查工作的治理權(quán)限。

在科層化漫長制度鏈條與復(fù)雜組織關(guān)系中，要維持備案審查工作的步調(diào)一致并不容易。通過對X省委法規(guī)部門工作為期一個多月的參與式觀察發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的整個工作過程并非完全建立在嚴(yán)格技術(shù)化、常規(guī)化、正式化的制度秩序與治理模式之上，而是逐步發(fā)展出了一套“調(diào)適性治理”機制。調(diào)適性治理被視為一系列“有效性”生產(chǎn)的組織適應(yīng)機制的集合，其內(nèi)容包括了政治治理、動員治理與非正式治理等機制類型，正是在這些機制要素的合力下，法規(guī)部門才得以靈活回應(yīng)實踐中環(huán)境和治理需要變動，持續(xù)保持備案審查工作的彈性有效。理解地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度邏輯，需要深入調(diào)適性治理在中國的歷史場景，去考察其內(nèi)在的理論結(jié)構(gòu)，并進一步關(guān)注備案審查調(diào)適性治理所嵌入的制度環(huán)境以及作為塑造這一環(huán)境行動者的法規(guī)部門。

（二）文獻回顧：研究進展與限度

現(xiàn)階段，學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理問題的研究成果極少，絕大多數(shù)討論主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)備案審查的相關(guān)議題展開。黨內(nèi)法規(guī)是省級以上黨組織制定的，用以規(guī)范、調(diào)節(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的專門規(guī)章制度。相較于具有濃厚政策屬性的黨內(nèi)規(guī)范性文件，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性更為凸顯。地方上只有省級黨委才享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其余黨組織主要通過黨內(nèi)規(guī)范性文件的方式實現(xiàn)日常政治領(lǐng)導(dǎo)與決策。在黨委科層體制所建構(gòu)的層級節(jié)制關(guān)系中，黨中央（中辦法規(guī)部門）直接掌握針對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查權(quán)，并對省級以上黨組織報送的黨內(nèi)規(guī)范性文件進行監(jiān)督。地方各級黨委（法規(guī)部門）的審查監(jiān)督范圍僅限于直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中的下級黨組織報備的黨內(nèi)規(guī)范性文件。從黨的十八大后發(fā)表的研究成果來看，基于為“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的政治目標(biāo)提供學(xué)理支撐的需要，學(xué)者們對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度及其規(guī)范化、完善化、法治化等問題始終保持較高關(guān)注，中共中央分別在2013、2016年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中明確提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的行動目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度為提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、體系完善性與協(xié)調(diào)性提供了制度保障。

關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的學(xué)者大多基于規(guī)范法學(xué)的思維展開討論，理論研究主要立足于邏輯思維、規(guī)范分析與體系建構(gòu)，重點圍繞黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的內(nèi)容屬性、結(jié)構(gòu)功能、問題完善等規(guī)范性議題開展研究。例如，部分學(xué)者重點討論了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的法治屬性與規(guī)范功能，包括黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度實踐在提升全面依法治國治理效能④、維護憲法法律制度權(quán)威⑤、推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)法治化⑥、促進黨規(guī)與國法銜接協(xié)調(diào)⑦等方面所扮演的法治角色。還有學(xué)者從微觀視角對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的構(gòu)成要素⑧、機制作用⑨、制度運行⑩等內(nèi)容展開深入分析。相較黨內(nèi)法規(guī)備案審查領(lǐng)域的成果涌現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的研究非常匱乏，集中表現(xiàn)為一些零散的探討。?

以上研究為我們理解中央備案審查規(guī)定如何形塑黨內(nèi)法規(guī)備案審查的制度結(jié)構(gòu)與機制功能提供了理論資源，也對我們整體觀察黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的制度運行具有啟發(fā)意義，但仍然存在兩方面不足：一方面，既有研究過于聚焦黨內(nèi)法規(guī)備案審查問題，對地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查問題缺乏關(guān)注。雖然在中央層面，黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查遵循與黨內(nèi)法規(guī)備案審查相同的規(guī)范基礎(chǔ)與治理邏輯，二者理論上均嚴(yán)格依據(jù)中央備案審查規(guī)定確立的工作機制開展相應(yīng)治理活動。但在地方層面，中央備案審查規(guī)定確立的規(guī)范秩序能否被地方嚴(yán)絲合縫地接納與執(zhí)行？支撐地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體制有效運作的方式是否偏離正式結(jié)構(gòu)設(shè)定的行動軌跡，并生產(chǎn)出新的治理機制與制度環(huán)境？需要進一步的討論。另一方面，盡管有學(xué)者注意到黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查存在的制度問題，但很少有研究探討這些問題對實際治理過程產(chǎn)生的可能影響，也未討論法規(guī)部門在實踐中如何通過調(diào)適黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度環(huán)境與治理模式來應(yīng)對不同問題及需要。

正基于此，本文以X省委法規(guī)部門的相關(guān)制度行動與經(jīng)驗為基礎(chǔ)，探討地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查過程中的機制互動與制度邏輯。本文試圖解釋調(diào)適性治理是如何塑造地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的制度過程及其邏輯，即地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查活動嵌入到了怎樣的制度結(jié)構(gòu)與環(huán)境中，以及法規(guī)部門是如何主動適應(yīng)和參與了環(huán)境的構(gòu)建。最后將進一步反思調(diào)適性治理的制度局限。

二、調(diào)適性治理：理論框架與制度邏輯

（一）黨政體制：調(diào)適性治理的政治基礎(chǔ)

學(xué)界普遍將中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的國家治理體制概稱為“黨政體制”，用以描述政黨在行政國家、政治目標(biāo)以及治理決策中所扮演的關(guān)鍵角色。黨政體制強調(diào)發(fā)揮政黨在國家建構(gòu)中的引領(lǐng)作用，以及對于國家治理資源的吸納、整合與分配能力，政黨嵌入到國家政權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并在涉及重大政治事項上主導(dǎo)或決定行政國家的行動規(guī)劃。中國黨政體制契合于人民政權(quán)建設(shè)，并塑造了“政黨領(lǐng)導(dǎo)國家、國家建構(gòu)社會”的治理框架，該治理框架通過凝聚權(quán)力，以調(diào)控資源和動員民眾有力地推進了經(jīng)濟社會發(fā)展。黨政體制的運轉(zhuǎn)充滿韌性與活力，改革開放以來中國在經(jīng)濟領(lǐng)域所取得的巨大治理實績與成就，除了與黨持之以恒的理論創(chuàng)新、制度建設(shè)與路線調(diào)整有關(guān)外，還與中國黨政體制在保證干部隊伍活力、政策穩(wěn)定性、行政高效性以及政治環(huán)境安定性等方面所展現(xiàn)的制度優(yōu)勢有關(guān)。?黨政體制確立了政黨與行政國家間的密切聯(lián)系，即黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系表現(xiàn)為：在法律框架內(nèi)，黨通過一系列組織、思想、政治的制度和機制，運用組織紀(jì)律、意識形態(tài)、工作管理來實現(xiàn)對大政方針與方向上的把控，?具體事務(wù)的管理仍然維持著平衡與分工關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨與行政國家不是混同和替代關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)與分工關(guān)系。共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，而非國家政權(quán)體制下的最高權(quán)力機關(guān)，政黨嚴(yán)格依據(jù)黨章黨規(guī)領(lǐng)導(dǎo)國家、行政則按照憲法法律管理國家。這種領(lǐng)導(dǎo)與分工關(guān)系由法律來明確，以實現(xiàn)政黨行動同國家法制的對接，這保證了黨全面而有效地推動人民的利益，并實現(xiàn)治理民主。同時，黨政體制又使得國家法治建設(shè)需要同黨的領(lǐng)導(dǎo)相適應(yīng)，包括法治建設(shè)在內(nèi)的國家治理活動均要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這為整個政治體制建立了能動性。中國黨政體制具有令人印象深刻的適應(yīng)性，這使其能夠在東歐劇變很多年后，仍能保持活力與龐大的政黨組織規(guī)模，其秘訣在于黨組織深刻嵌入國家治理結(jié)構(gòu)，通過代表國家利益、目標(biāo)和政策對國家治理發(fā)揮巨大領(lǐng)導(dǎo)與調(diào)整作用。自1978年以后，中國黨政體制一直處在持續(xù)適應(yīng)之中，其試圖主動應(yīng)對國家現(xiàn)代化過程中所面臨的變革與挑戰(zhàn)并避免僵化及教條。對中國共產(chǎn)黨來說，最重要的是保持調(diào)適性與靈活性以滿足有效治理所需。?景躍進教授指出，在中國黨政體制內(nèi)，政黨與行政要素組合成公權(quán)力意義上的國家，政黨是其中一個主導(dǎo)國家行動的能動因素，從某個方面來說，中國國家治理中出現(xiàn)時斷時續(xù)、以不同樣式呈現(xiàn)的運動型治理同樣可以視為黨政體制之政治性（能動性）的一種表現(xiàn)方式。?這展現(xiàn)了黨政體制為國家治理注入靈活性與適應(yīng)能力的實踐圖景。中國黨政體制表現(xiàn)出的治理適應(yīng)性首先在經(jīng)濟建設(shè)中得到顯現(xiàn)，這是中國成功實現(xiàn)經(jīng)濟飛躍的關(guān)鍵動力。?

（二）調(diào)適性理念

作為中國國家治理一以貫之的治理理念，“調(diào)適性”提供了理解相應(yīng)治理實踐的理論框架。中國共產(chǎn)黨塑造了一個彈性與適應(yīng)性相結(jié)合的調(diào)適性治理體制，其基礎(chǔ)源于中國科層治理歷史軌跡中所呈現(xiàn)的因時而異、因地制宜、因事變通的實踐特性。?所謂“調(diào)適”，是指持續(xù)調(diào)整與適應(yīng)過程，?其更多指向通過調(diào)節(jié)不同社會群體間的交互關(guān)系并使之更具適應(yīng)性，從而促進社會的整合功能。?塞繆爾·亨廷頓提出，一黨制體制發(fā)展演進最終會達(dá)到執(zhí)政黨對社會壓力的適應(yīng)階段，?其中的“適應(yīng)”指代靈活應(yīng)對各類問題，較好適應(yīng)外部環(huán)境變化，保證體制機能穩(wěn)定有效。?調(diào)適性理念要求通過一系列治理體制改革、意識形態(tài)創(chuàng)新、執(zhí)政社會基礎(chǔ)的擴大與鞏固、治理制度化與合法性資源整合等方式不斷提高治理效能與解決問題能力。?有學(xué)者將調(diào)適性理念及其治理特征歸納為：適應(yīng)性、吸納性、整合性、控制性?，以及彈性與回應(yīng)性等內(nèi)容。?在中國黨政體制結(jié)構(gòu)中，我們可以嘗試概括出調(diào)適性理念的基本面向，它包括治理靈活性、政黨能動性、政策變通性、能力適應(yīng)性、問題回應(yīng)性、資源整合性等內(nèi)容。調(diào)適性理念旨在建立更具有回應(yīng)性以及靈活性、能動性、變通性、適應(yīng)性、整合性的發(fā)展模式，以獲取體現(xiàn)內(nèi)在彈性與有效性的治理結(jié)果。

“治理靈活性”是指治理手段方式的多樣性，既運用正式制度建立治理秩序，也依靠非正式規(guī)則推進治理實踐；既采用常規(guī)式按部就班開展治理，也通過運動式方式激活治理效能，選擇何種方式取決于行動需要。例如，蘇聯(lián)官僚科層制組織習(xí)慣于從其諸多政策工具箱中選擇能在短期內(nèi)大力動員的運動式調(diào)適方案，以更好完成既定任務(wù)。?中國地方政府也在實踐中逐漸發(fā)展出一套非常規(guī)治理機制來應(yīng)對行政科層制存在的結(jié)構(gòu)僵化與部門割裂挑戰(zhàn)。?“政黨能動性”倡導(dǎo)政黨要根據(jù)政治安排的輕重緩急與需要來規(guī)劃行動，避免教條化并保證治理活動、政治目標(biāo)、國家任務(wù)的一致性。“政策變通性”強調(diào)相關(guān)政策文件以及制度不能固步自封、一成不變，要隨形勢環(huán)境變化而不斷調(diào)整，以維系政策制度的有效應(yīng)變能力。“能力適應(yīng)性”是指政黨具有的通過國家計劃、制度調(diào)整及政策行動來適應(yīng)或?qū)崿F(xiàn)特定政治意圖的能力。這種適應(yīng)能力具體表現(xiàn)為提取、規(guī)制、滲透與分配能力。?“問題回應(yīng)性”主張國家在政策制定與制度執(zhí)行過程中應(yīng)堅持問題導(dǎo)向的行動及回應(yīng)策略?！百Y源整合性”則關(guān)注治理資源吸納與整合體制機制的建設(shè)，將所有治理實踐進行政治化改造并通過制度形式體現(xiàn)出來，?以促進治理資源對權(quán)威意志、整體利益和治理目標(biāo)的保障。

（三）調(diào)適性治理的制度邏輯

調(diào)適性治理作為一套組織適應(yīng)性治理機制，不僅實現(xiàn)了對傳統(tǒng)行之有效治理模式及其機制的整合吸納，也實現(xiàn)了對制度自我適應(yīng)、發(fā)展、回應(yīng)、變通等能力的塑造強化。調(diào)適性治理非常關(guān)注制度的有效性，力圖建構(gòu)一系列有效性生產(chǎn)的機制組合，這包括了非正式治理機制、動員治理機制以及政治治理機制等制度形式和內(nèi)容。這些治理機制通過對既有規(guī)范秩序的功能性補充與制度調(diào)適，從而更有效率地推動治理任務(wù)。相較于調(diào)適性治理所形塑的制度網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境，由正式治理、常規(guī)治理、技術(shù)治理等機制形式組成的理性結(jié)構(gòu)和規(guī)范秩序，則展現(xiàn)了對規(guī)范性安排與確定性程序的高度依賴，這也是理性科層官僚制的一項制度優(yōu)勢。但事實上，理性意義的制度過程并不存在，任何制度設(shè)計都難以考慮到所有的問題情形，也不具有廣泛的預(yù)見性，一味地按部就班、循規(guī)蹈矩可能產(chǎn)生適得其反的治理效果。調(diào)適性治理為適應(yīng)治理需要提供了補充性方案，它的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出正式與非正式、常規(guī)與動員、技術(shù)與政治之間機制整合與互動的制度邏輯。具體表現(xiàn)為：

第一，正式機制與非正式機制。通常我們習(xí)慣將“制度”理解為國家正式秩序下的法定規(guī)則，這可能導(dǎo)致我們忽視事實上對治理過程產(chǎn)生重要影響的非正式體系。?中國單位組織中有關(guān)資源或權(quán)力的分配與交換機制，相當(dāng)程度上是組織中各種正式與非正式機制互動的結(jié)果。?“制度”本身就是正式約束與非正式約束共同組合的整體，?它涉及一系列界定角色關(guān)系、適宜行為及相互聯(lián)系規(guī)則與慣例的規(guī)范集合，包括正式規(guī)范與經(jīng)驗規(guī)范。?其中的“慣例”指代行動中的制度和經(jīng)驗傳統(tǒng)，其通過組織與個體的適用而被大量保留下來。這些慣例可能是規(guī)范決策過程的程序性機制，也可能是規(guī)范決策結(jié)果的實體性或評價性機制。?“機制”特指制度各內(nèi)容要素間的結(jié)構(gòu)關(guān)系與運作方式，非正式機制通過對正式機制的制度調(diào)適，從而滿足組織特殊目標(biāo)期待。?

第二，常規(guī)機制與動員機制。中國國家治理時常會借助政治動員的方式打破常規(guī)狀態(tài)，震動與打斷常規(guī)治理機制的束縛和惰性。?常規(guī)治理表現(xiàn)為，借助確定、穩(wěn)定、嚴(yán)格的制度措施將治理活動固定在正式程序范圍內(nèi)，以實現(xiàn)治理活動有規(guī)可依與合法性建構(gòu)；動員治理則借助運動式手段與能動方式，以激活常規(guī)治理有效性為目標(biāo)。建立在常規(guī)治理與動員治理模式基礎(chǔ)上的制度形式被稱作“常規(guī)（治理）機制”和“動員（治理）機制”。常規(guī)機制遵循以正式機制為本的治理邏輯，通過確立穩(wěn)定完備的制度設(shè)施，為常規(guī)治理的每個流程階段與每項程序環(huán)節(jié)提供具有預(yù)期性的行動依據(jù)；動員機制是運動化治理逐步規(guī)范化的制度產(chǎn)物，其對以往臨時性、非常態(tài)運動式治理方式予以法治化“改造”，使其更具穩(wěn)定性與常態(tài)性。

第三，技術(shù)機制與政治機制。技術(shù)治理是建立在訓(xùn)練有素、依規(guī)辦事的專業(yè)官員，以及標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化行動程序上的治理機制。政治治理則是由組織內(nèi)部縱向權(quán)威體系、科層結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所建構(gòu)起來的治理機制。在涉及地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查等諸多黨內(nèi)工作實踐中，政治機制是一個影響治理行動的能動因素，黨的很多治理決策與工作推進本身就帶有濃厚的政治色彩，政治機制通過制度的靈活變通使技術(shù)機制與專業(yè)化行動服務(wù)于政治需要。政治機制展現(xiàn)出中央議題關(guān)注、政策變動和高層政治意愿，對相關(guān)黨內(nèi)專業(yè)性工作與技術(shù)治理過程所產(chǎn)生的實質(zhì)性影響，這種影響源自于黨委科層體制基于層級結(jié)構(gòu)與民主集中制所形成的縱向領(lǐng)導(dǎo)服從的權(quán)力關(guān)系。

三、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度環(huán)境

所謂制度環(huán)境，是指組織所處的法律制度、文化制度、社會規(guī)范、觀念制度等為人們普遍認(rèn)可、廣為接受的規(guī)范秩序?！八械慕M織在某種程度上都嵌入在關(guān)系化和制度化的環(huán)境中，組織間復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、政府等管理機構(gòu)的發(fā)展和要求、領(lǐng)導(dǎo)性組織的示范作用都要求組織必須適應(yīng)制度環(huán)境才能生存?！?如果將地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理秩序視為一系列服務(wù)于治理有效性需要，在內(nèi)部受普遍認(rèn)可的機制創(chuàng)設(shè)、組合與互動過程，需要進一步揭示的是，維系地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體制的環(huán)境是在怎樣的制度條件下建構(gòu)起來的？其中又體現(xiàn)了怎樣的機制互動？本文認(rèn)為，法規(guī)部門試圖形塑與拓展有利于地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度靈活運作的調(diào)適性治理空間，以變通應(yīng)對正式機制面臨的實踐問題，激活常規(guī)機制的有效性，并強化備案審查過程的政治性。

（一）正式機制與非正式機制的靈活切換

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理過程伴隨著正式與非正式機制的靈活切換。一方面，X省委法規(guī)部門依據(jù)中央備案審查規(guī)定及其配套制度的正式安排開展工作，這些正式機制包括工作機制、責(zé)任機制與保障機制。工作機制從縱向與橫向維度分別確立了對上負(fù)責(zé)機制和多部門協(xié)同機制。對上負(fù)責(zé)機制展現(xiàn)了這樣一種科層關(guān)系，即直接上下級黨組織間的工作互動與層級壓力。法規(guī)部門除需要向黨中央報備省委黨內(nèi)規(guī)范性文件并對其負(fù)責(zé)外，還要審查監(jiān)督地級市黨委、省委職能部門報備的黨內(nèi)規(guī)范性文件；多部門協(xié)同機制建立了法規(guī)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同制定機關(guān)在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同配合推進備案審查工作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。工作機制還包括了規(guī)定備案、審查、處理工作運轉(zhuǎn)及治理內(nèi)容的程序機制與審查標(biāo)準(zhǔn)機制。責(zé)任機制架設(shè)了備案審查工作有序推進的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，明確了主體責(zé)任、統(tǒng)籌責(zé)任、牽頭責(zé)任、配合責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等責(zé)任形式。法規(guī)部門負(fù)有根據(jù)黨中央與省委決策部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)開展備案審查工作的統(tǒng)籌責(zé)任，并在其中發(fā)揮牽頭履責(zé)的主導(dǎo)作用；同時，法規(guī)部門還對下級黨委法規(guī)部門的業(yè)務(wù)工作負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。保障機制則吸納考核、激勵、問責(zé)等正式機制內(nèi)容，為法規(guī)部門嚴(yán)格履責(zé)提供動力。

另一方面，X省委法規(guī)部門開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查活動，還嵌入大量非正式機制同正式機制交替發(fā)揮作用。法規(guī)部門為了細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)與尺度，回應(yīng)審查標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容簡略模糊、可操作性不足的問題，在實踐中逐步發(fā)展出指導(dǎo)案例機制、工作請示機制、工作流程機制等一系列制度化的非正式調(diào)適機制。其中，指導(dǎo)案例機制提供了成熟經(jīng)驗向普遍規(guī)則轉(zhuǎn)化的非正式路徑，省委法規(guī)部門不定期將備案審查典型問題案例編制成冊，用以指導(dǎo)下級法規(guī)部門業(yè)務(wù)工作。針對類似問題的處理直接參照指導(dǎo)案例而非適用審查標(biāo)準(zhǔn)，這不僅強化了省委法規(guī)部門統(tǒng)一下級行動的支配能力，也紓緩了因?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)機制缺乏可操作性帶來的治理緊張。省委法規(guī)部門還在治理環(huán)節(jié)塑造了非正式工作請示與工作流程機制，前者使得地方（下級）黨委法規(guī)部門能夠直接全面、準(zhǔn)確快速、靈活便利掌握中央（上級）的態(tài)度和要求，以及相關(guān)文件精神與具體適用等信息。當(dāng)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用面臨難以把握的問題時，省委法規(guī)部門會向中辦法規(guī)部門請示以尋求幫助和指導(dǎo)。省委法規(guī)部門也同樣借助工作請示機制實現(xiàn)對下級工作的領(lǐng)導(dǎo)。工作流程機制是省委法規(guī)部門為了提升程序機制的可操作性，使其更好對接地方實踐，并發(fā)揮統(tǒng)一下級法規(guī)部門程序性行動的治理功能，通過編制《內(nèi)部工作指導(dǎo)手冊》《工作流程指南》等規(guī)則對程序機制進行細(xì)化。

（二）常規(guī)治理與動員治理的循環(huán)往復(fù)

組織依常規(guī)行事，運行在既定程序中。X省委法規(guī)部門開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查同樣遵循常規(guī)治理邏輯。工作機制、責(zé)任機制、監(jiān)督機制、考核機制等共同構(gòu)成常規(guī)機制的主要內(nèi)容，這些治理機制建立在法規(guī)部門嚴(yán)格制度化、程序化工作秩序上，各治理環(huán)節(jié)均實現(xiàn)了有規(guī)可依。工作機制將備案審查過程，塑造成黨組織系統(tǒng)內(nèi)部對上負(fù)責(zé)、事項匯報與日常監(jiān)督工作的一部分，實現(xiàn)了法規(guī)部門備案審查與組織常規(guī)工作監(jiān)督的制度銜接。程序機制將備案、審查、處理等整個工作程序銜接貫通起來，提高了治理行動統(tǒng)一性與順暢性。責(zé)任機制實現(xiàn)了備案審查工作的按部就班，通過明確法規(guī)部門、制定機關(guān)的工作責(zé)任及內(nèi)容，促使其嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序要求。另外，監(jiān)督機制、考核機制等治理機制同樣構(gòu)成黨組織內(nèi)部科層管理，職能監(jiān)督與績效考核等常規(guī)工作的重要制度內(nèi)容。

除常規(guī)治理外，X省委法規(guī)部門為了提升全省黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作的政治性與有效性，還在內(nèi)部建立了教育培訓(xùn)機制、巡視檢查機制、工作部署機制等動員機制。教育培訓(xùn)機制形塑了政治教育與專業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的治理模式，通過鍛造組織官員的學(xué)習(xí)能力使其能夠有意識利用知識、經(jīng)驗教訓(xùn)與政策文件來改進工作。?歷史上，中國共產(chǎn)黨針對黨員干部的教育培訓(xùn)更大程度上是一種政治指令性要求?，因其效果顯著而逐漸發(fā)展成黨的一項重要政治傳統(tǒng)。省委法規(guī)部門延續(xù)了這一傳統(tǒng)，從2018年開始每年都會在全省范圍內(nèi)組織至少一次備案審查業(yè)務(wù)培訓(xùn)，借助循環(huán)往復(fù)的主題教育培訓(xùn)，以此來提高審查官員政治素養(yǎng)與備案審查能力，強化工作政治性與規(guī)范性。巡視檢查機制架構(gòu)起省委法規(guī)部門同縣級黨委法規(guī)部門間的直接制度關(guān)聯(lián)。通過非正式擴張常規(guī)監(jiān)督的層級范圍，省委法規(guī)部門得以根據(jù)工作需要“打破”嚴(yán)格的組織層級限制，自上而下靈活發(fā)動監(jiān)督檢查運動。巡視檢查機制形塑了一套跨層級運動式監(jiān)督模式，借由該機制，省委法規(guī)部門可以不定期對省內(nèi)各縣委法規(guī)部門備案審查工作情況開展巡視檢查。工作部署機制則體現(xiàn)出備案審查工作的政治性。設(shè)立該機制是為了便于將黨中央的最新政策精神及時貫徹到具體工作中去。省委法規(guī)部門會不定期在系統(tǒng)內(nèi)組織關(guān)于中央精神傳達(dá)與工作任務(wù)部署的臨時動員會議，以強化地方備案審查工作對中央政策變動的適應(yīng)能力。

（三）技術(shù)治理與政治治理的疊加貫通

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體現(xiàn)出技術(shù)治理與政治治理疊加貫通的制度特征。一方面，審查官員要根據(jù)工作職責(zé)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定程序?qū)髠潼h內(nèi)規(guī)范性文件質(zhì)量作出專業(yè)判斷；另一方面，組織高層也會通過領(lǐng)導(dǎo)與管理手段持續(xù)對審查過程與結(jié)果施加政治影響。技術(shù)治理意味著審查活動和處理結(jié)論更多建立在專業(yè)性、規(guī)范性判斷，以及對技術(shù)性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用上。技術(shù)治理意圖實現(xiàn)治理的程序化與標(biāo)準(zhǔn)化，即法規(guī)部門嚴(yán)格依正式規(guī)則確立的審查程序及標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃工作和行動。審查官員的專業(yè)性、技術(shù)性在其中發(fā)揮了重要作用。程序化是指為開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查活動所設(shè)置的一整套流程與過程。程序機制將針對黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查治理放置于規(guī)范有序的組織監(jiān)督工作鏈條上，整個治理活動呈現(xiàn)按部就班的流程化、標(biāo)準(zhǔn)化制度推進特征。其中的審查標(biāo)準(zhǔn)是由法規(guī)部門統(tǒng)一設(shè)置，權(quán)衡各方面工作尺度的技術(shù)工具。在標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)中，所有工作變得統(tǒng)一、有序與高效。中央備案審查規(guī)定第11條確立的合法合規(guī)性、政治性、規(guī)范性、合理性審查標(biāo)準(zhǔn)為法規(guī)部門開展職能工作提供了明確依據(jù)與評價指標(biāo)。

政治治理則力圖展現(xiàn)備案審查工作的政治調(diào)適性。X省委法規(guī)部門中負(fù)責(zé)具體審查事務(wù)的專業(yè)官員依照規(guī)定程序與標(biāo)準(zhǔn)對文件進行全面審查，并形成審查意見，再逐級經(jīng)復(fù)核程序后交由部門負(fù)責(zé)人（政治官員）最終定奪。部門負(fù)責(zé)人的審批不僅是對審查、復(fù)核工作的常規(guī)監(jiān)督，更是上級意志、政策、經(jīng)驗的輸入調(diào)適過程。部門負(fù)責(zé)人在做最終決定時通常會考慮很多因素，包括文件內(nèi)容是否反映中央政治意志及最新政策變動、審查意見是否符合中央（省委）對備案審查工作的要求等，同時還會受自身信息、經(jīng)驗與政治偏好影響。這些因素往往能決定備案審查過程與結(jié)果。政治治理保證了法規(guī)部門自我調(diào)適的能動性，目標(biāo)是增進備案審查工作服務(wù)于加強黨的權(quán)威政治需要。此外，法規(guī)部門還在實踐中逐步形成了一套溝通協(xié)商機制。法規(guī)部門會同制定機關(guān)就備案審查中相關(guān)問題保持積極且充分溝通，非正式溝通使雙方明確問題真實存在的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商尋求處理方案，絕大多數(shù)問題都可以在溝通層面獲得解決。建立溝通協(xié)商機制可以視為法規(guī)部門在尊重制定機關(guān)對“問題文件”處理的自主決定權(quán)基礎(chǔ)上，對相關(guān)政治利益所做的政治調(diào)適。

四、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度實踐

調(diào)適性治理提供了維系省委法規(guī)部門備案審查工作靈活運轉(zhuǎn)所需要的制度環(huán)境，在各個工作階段，建立在調(diào)適性治理模式上的制度生產(chǎn)與機制變動始終貫穿其中，并變革了原有制度結(jié)構(gòu)與治理秩序?！皼]有任何一套規(guī)則能夠預(yù)先對組織遇到的所有情形作出規(guī)定”，?法規(guī)部門發(fā)展出一套調(diào)適性的備案審查制度策略，為正式與常規(guī)治理外的非正式關(guān)系、運動化治理及其制度化過程構(gòu)造了一個彈性規(guī)則空間，而既有規(guī)定的不完善又為彈性空間的存在提供了庇護與正當(dāng)性。為了深描調(diào)適性治理是如何具體影響和塑造地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度過程的，本文嘗試選取部分實踐證據(jù)，用以展現(xiàn)微觀制度過程中的關(guān)系互動。

（一）工作通報調(diào)適

所謂工作通報，是指上級機關(guān)通過書面形式將下級機關(guān)的工作表現(xiàn)以及與之相關(guān)的經(jīng)驗教訓(xùn)、表彰獎勵、考核評價、問題批評等信息在一定范圍內(nèi)進行通告的制度活動。中央備案審查規(guī)定明確了法規(guī)部門對兩方面事項享有工作通報的裁量權(quán)限：一是對不按時報備規(guī)范性文件的制定機關(guān)，必要時可以予以通報（第8條第二款）；二是對備案審查工作情況開展監(jiān)督檢查、考核評價、表彰獎勵及其相關(guān)結(jié)果進行通報（第24條）。X省委法規(guī)部門在工作中，除了執(zhí)行中央備案審查規(guī)定所確立的通報事項外，還額外對兩方面事項進行通報：一方面是通報本省黨內(nèi)規(guī)范性文件報備工作整體情況。省委法規(guī)部門會在系統(tǒng)內(nèi)定期通報制定機關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件報備情況，提醒督促其嚴(yán)格履行備案責(zé)任。實踐中，通報內(nèi)容并不完全固定，由法規(guī)部門根據(jù)需要決定，但大體涉及報備文件數(shù)量與目錄情況、漏報誤報情況以及報備率、及時率、規(guī)范率等方面；另一方面是不定期通報制定機關(guān)履行責(zé)任環(huán)節(jié)面臨的的程序性問題，包括不按時提交應(yīng)當(dāng)報送文件的、提交備案材料與文件格式存在瑕疵的、沒有及時對法規(guī)機關(guān)提出的審查建議作出回應(yīng)與處理的，等等。

省委法規(guī)部門為更順暢推進備案審查工作，習(xí)慣于根據(jù)現(xiàn)實需要靈活“改造”正式規(guī)定。法規(guī)部門通過在正式規(guī)定外建立非正式通報機制，擴展中央備案審查規(guī)定確立的通報機制適用空間，以更充分發(fā)揮其在指導(dǎo)工作與約束提醒上的多重功能。這體現(xiàn)出法規(guī)部門意圖根據(jù)工作情況、治理需要與問題嚴(yán)重程度變通正式安排，通過拓展通報機制的治理功能，從而推動制定機關(guān)全面履行黨內(nèi)規(guī)范性文件報備責(zé)任。工作通報雖無法直接影響制定機關(guān)的利益結(jié)構(gòu)，但這種帶有消極性提醒與評價功能的通報形式，會對制定機關(guān)中組織官員的績效評定、獎勵表彰、業(yè)務(wù)考核帶來負(fù)面影響，使其在橫向競爭中處于劣勢。在晉升與高級別職位成為稀缺資源的組織內(nèi)部，除了盡可能爭取好的工作表現(xiàn)與治理實績，還需要最大限度避免出錯及負(fù)面影響因素。非正式通報利用組織官員謹(jǐn)小慎微，服務(wù)晉升與績效為目標(biāo)的心理，對約束官員行為，推進地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作有效開展發(fā)揮了積極作用。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適

審查標(biāo)準(zhǔn)是衡量黨內(nèi)規(guī)范性文件質(zhì)量的基本準(zhǔn)繩，也是推動審查工作有效開展的重要遵循。中央備案審查規(guī)定建立了以政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化審查體系（第11條）。在上述標(biāo)準(zhǔn)外，省委法規(guī)部門根據(jù)政治需要，在實踐中逐步確立了一套創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)，并對全省黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作產(chǎn)生實際指導(dǎo)效力。雖然中央備案審查規(guī)定第11條要求注重保護特定地區(qū)和部門創(chuàng)新積極性，但該規(guī)定沒有將創(chuàng)新性作為一個正式、獨立的審查標(biāo)準(zhǔn)予以明確，更像是倡導(dǎo)指引與行動號召。省委法規(guī)部門自行設(shè)置創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)，是對黨中央管黨治黨注意力的轉(zhuǎn)向及其任務(wù)下達(dá)的靈活適應(yīng)。黨的十八大以來，解決黨內(nèi)日益凸顯的形式主義作風(fēng)問題成為全面從嚴(yán)治黨一項重要內(nèi)容。?文風(fēng)問題又是形式主義治理的工作重點。2012年中央政治局出臺《關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》釋放出改進文風(fēng)，解決形式性、突擊性“造規(guī)”，控制非必要性發(fā)文的治理信號。

2019年，中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》要求地方黨組織應(yīng)審慎制定貫徹落實意見與實施細(xì)則，重點解決照搬照抄上級文件、層層配套等形式主義文風(fēng)問題。?黨內(nèi)規(guī)范性文件存在的粗制濫造、機械性照搬照抄、內(nèi)容缺乏創(chuàng)新等均屬于文風(fēng)整頓的重要內(nèi)容。各級地方黨委落實中央改進工作作風(fēng)的政策精神，自然也會傳導(dǎo)到備案審查的工作要求與治理環(huán)節(jié)中，備案審查成為整治黨內(nèi)文風(fēng)問題的有力手段，X省委法規(guī)部門關(guān)注文件內(nèi)容的創(chuàng)新性就是對中央改進黨內(nèi)作風(fēng)文風(fēng)政治動員的貫徹回應(yīng)。由于缺乏明確規(guī)定，創(chuàng)新性標(biāo)準(zhǔn)的具體適用仍需要法規(guī)部門在文件審查工作中靈活把握。實踐中省委法規(guī)部門從三個方面建立了創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則，這包括：（1）是否存在較嚴(yán)重的照搬照抄中央文件情況；（2）是否存在較嚴(yán)重的制度內(nèi)容空洞說教情況；（3）是否缺乏務(wù)實管用的實質(zhì)性措施。

（三）指導(dǎo)案例調(diào)適

指導(dǎo)案例是指，中央及省級黨委法規(guī)部門借助文本形式整理發(fā)布且持續(xù)更新的，以備案審查工作實踐及經(jīng)驗為主要內(nèi)容，在一定范圍內(nèi)具有指導(dǎo)效力并逐步固定、穩(wěn)定與制度化的案例集合。中辦法規(guī)部門通過內(nèi)部刊物的形式向各地省委法規(guī)部門定期發(fā)送《核文案例》《備案審查案例》等匯編，用以指導(dǎo)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的地方實踐。X省委法規(guī)部門根據(jù)中央下發(fā)的指導(dǎo)案例，再結(jié)合自身工作一般性經(jīng)驗，選取若干具有普遍性、典型性的案例，梳理匯總并予以制度化。制度化成果以《指導(dǎo)案例匯編》的形式體現(xiàn)，省委法規(guī)部門會將其進一步下發(fā)至市、縣級黨委法規(guī)部門，實現(xiàn)對相應(yīng)備案審查工作關(guān)系的調(diào)整。指導(dǎo)案例體現(xiàn)出非正式特征，法規(guī)部門將專業(yè)工作過程所形成的經(jīng)驗案例，經(jīng)合法化機制轉(zhuǎn)變?yōu)閷μ幚眍愃魄樾尉哂兄笇?dǎo)性、拘束性的非正式治理機制。

X省委法規(guī)部門通過內(nèi)部指導(dǎo)文件的形式，將篩選出來的典型案例、核文錯誤案例、規(guī)范表述案例等依照政治性問題、合法性問題、合規(guī)性問題、規(guī)范性問題等類型進行匯總整編，供下級黨委法規(guī)部門參照適用。雖然中央備案審查規(guī)定與地方配套規(guī)定均沒有涉及指導(dǎo)案例及其相應(yīng)機制的建設(shè)問題，但這并不影響其事實上的規(guī)范效力。省委法規(guī)部門會定期匯總中辦法規(guī)部門下發(fā)的各類備案審查指導(dǎo)案例，同時組織各級法規(guī)部門中的業(yè)務(wù)骨干成員對典型案例進行集中研究與學(xué)習(xí)，確保負(fù)責(zé)具體審查工作的官員能全面領(lǐng)會指導(dǎo)案例所傳遞的意圖、理念以及背后的治理規(guī)則。指導(dǎo)案例非常靈活且沒有固定統(tǒng)一的格式，但一般都會包括文件名稱、問題類型、問題內(nèi)容、問題說明、文件依據(jù)、修改結(jié)果、修改理由等構(gòu)成要素，這些要素足以建立起較清晰的審查處理指導(dǎo)規(guī)則。

（四）問題處理調(diào)適

當(dāng)法規(guī)部門發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件存在中央備案審查規(guī)定第16條至第19條所涉及的問題情形時，其需要根據(jù)問題性質(zhì)與嚴(yán)重程度的不同，分別采取“備案通過+重要事項提出建議”“備案通過+不規(guī)范情形告知”“備案通過+問題情形書面提醒”“備案不通過+嚴(yán)重問題立即糾正”“無正當(dāng)理由未糾正+撤銷文件”等處理程序。X省委法規(guī)部門在執(zhí)行上述程序時，會保留一定的變通空間。面對文件審查中發(fā)現(xiàn)問題，任何處理都是謹(jǐn)慎與靈活的，而不是墨守成規(guī)、按部就班地執(zhí)行程序，目的是尋求以最有效率的方式解決問題、完成工作，這體現(xiàn)在：

第一，非正式溝通。非正式溝通具體表現(xiàn)為：一方面，非正式溝通強調(diào)基于職責(zé)范圍內(nèi)的工作聯(lián)系，而非私人情感聯(lián)系，是基于備案審查工作所形成的內(nèi)部互動；另一方面，非正式溝通又是以審查官員個人名義，私下向制定機關(guān)反饋備案審查相關(guān)信息的形式展現(xiàn)的。建立在非正式溝通基礎(chǔ)上形成的審查意見不代表法規(guī)部門正式立場與官方態(tài)度，不會直接引發(fā)利益關(guān)系變動，但兩者存在轉(zhuǎn)化可能。多數(shù)情況審查意見能夠獲得部門負(fù)責(zé)人采納，轉(zhuǎn)化為組織正式處理意見。非正式溝通內(nèi)容包括：審查疑問反饋與解釋、文件內(nèi)容查證與說明、文本表述來源與確認(rèn)、文件問題告知與回應(yīng)、文件修改建議與意見等。非正式溝通對正式處理程序的影響體現(xiàn)在：中央備案審查規(guī)定明確地通過“書面發(fā)函”方式實現(xiàn)的“提出建議”“情形告知”等程序常常被“口頭溝通”方式所替代。審查官員就涉及黨內(nèi)規(guī)范性文件的相關(guān)疑問或問題同制定機關(guān)進行及時充分的溝通，很多問題經(jīng)過循序漸進的溝通得到解決。

第二，柔性化處理。當(dāng)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件可能存在問題時，省委法規(guī)部門傾向于選擇柔性處理方案以協(xié)調(diào)解決相應(yīng)問題。柔性治理淡化了治理的剛性與強制性，突出治理的溝通協(xié)商、靈活有效、相互尊重、手段溫和等特征。?在問題嚴(yán)重的情況下，中央備案審查規(guī)定賦予法規(guī)部門撤銷黨內(nèi)規(guī)范性文件的建議性權(quán)限，但實際上，法規(guī)部門很少直接作出撤銷黨內(nèi)規(guī)范性文件的處理建議。法規(guī)部門在作出任何處理決定前，會同制定機關(guān)進行溝通并充分聽取其意見，而是否需要撤銷文件通常會交由制定機關(guān)自行決定。這其中不僅有維護黨內(nèi)規(guī)范性文件公定力與權(quán)威性的政治考慮，同時也為了照顧制定機關(guān)的利益關(guān)切及其為文件制定所付出的努力。

五、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度局限

調(diào)適性治理模式雖一定程度強化了地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作的有效性，但也存在一定的制度局限性。

（一）目標(biāo)替代

調(diào)適性治理模式可以被定位為一種面向正式治理的補充方式，而非對后者的替代。但實踐中，調(diào)適性治理的制度實踐嵌入權(quán)力、關(guān)系與非正式運作中的治理結(jié)構(gòu)，容易混淆正式與非正式間的規(guī)范邊界，并引發(fā)目標(biāo)替代現(xiàn)象。當(dāng)前，地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查實踐并沒有處理好正式治理與非正式治理間的關(guān)系，非正式機制展現(xiàn)出對治理過程的強大主導(dǎo)性，并事實上替代了部分正式機制的功能目標(biāo)。法規(guī)部門基于提升工作便利性、統(tǒng)一性及適應(yīng)政策變動的需要，對于創(chuàng)制內(nèi)部工作規(guī)則始終樂此不疲。這些工作規(guī)則的效力不限于省委法規(guī)部門內(nèi)部，而是作為下級法規(guī)部門備案審查的工作遵循具有溢出性效力。這導(dǎo)致了如下兩方面問題：

一是正式規(guī)則的非正式化運作。以非正式工作請示為例，省委法規(guī)部門對《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》這一正式制度安排予以非正式化“改造”，將其運用于地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查中，調(diào)節(jié)省市（設(shè)區(qū)的市）兩級黨委法規(guī)部門的工作互動。省委法規(guī)部門對于市委法規(guī)部門的工作請示給予的內(nèi)部答復(fù)與解釋構(gòu)成對后者具有實質(zhì)拘束力的指導(dǎo)規(guī)則。非正式工作請示機制為省委法規(guī)部門提供了靈活解釋與規(guī)則創(chuàng)制的空間，由于對這一過程缺乏有效監(jiān)督，省委法規(guī)部門傾向于根據(jù)其自身利益關(guān)注、政策理解和工作需要設(shè)置“答復(fù)”內(nèi)容，這可能會偏離中央備案審查規(guī)定的規(guī)范理解，導(dǎo)致非正式請示過程確立的內(nèi)部指導(dǎo)規(guī)則很難同中央要求保持一致。

二是非正式規(guī)則的正式化改造。非正式治理作為正式治理的調(diào)適性手段，其作用空間應(yīng)被限制在提升備案審查程序可操作性與工作實效性領(lǐng)域，但是在X省委法規(guī)部門具體實踐中，無論是基于政策適應(yīng)所創(chuàng)設(shè)的創(chuàng)新性審查標(biāo)準(zhǔn)，還是廣泛建立的經(jīng)驗性指導(dǎo)案例，以及對正式工作通報適用空間的非正式拓展，抑或借助非正式工作請示機制塑造調(diào)整下級具體行動的指令性規(guī)則，均表現(xiàn)出非正式手段對正式規(guī)則的調(diào)適。這一過程伴隨非正式規(guī)則的正式化“改造”，一定程度削弱了正式機制功能與規(guī)范效力。

（二）制度變通

非正式機制是正式組織在制度實施過程中的一種變通方式。制度實施經(jīng)常會面臨許多正式規(guī)則沒有預(yù)期到或不具有可操作性，但又必須要推進相關(guān)程序或決策的情形，這時候非正式機制可為其提供指導(dǎo)，遠(yuǎn)在正式規(guī)則適應(yīng)變化的環(huán)境之前。?雖然制度變通提升了治理能動性與組織適應(yīng)能力，但同樣也存在穩(wěn)定性較弱與適用矛盾性的局限。富勒將缺乏穩(wěn)定性的法律視為立法的失敗產(chǎn)物。?不穩(wěn)定的制度無法為執(zhí)行者提供足夠確定的行動預(yù)期。這揭示出地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度局限。例如，省委法規(guī)部門借助指導(dǎo)案例將主觀經(jīng)驗性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為制度形式，以實現(xiàn)對下級黨委備案審查工作的影響，該治理過程始終呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。指導(dǎo)案例實質(zhì)是獲組織確認(rèn)的審查官員工作經(jīng)驗的集合，其隨時可能被上級新的案例指示所替代或推翻。

制度變通還引發(fā)了省委法規(guī)部門內(nèi)部非正式工作機制對中央備案審查規(guī)定內(nèi)容的替代，這造成下級備案審查工作的無所適從。X省委法規(guī)部門在實踐中確立的一些非正式做法與機制通常以內(nèi)部工作規(guī)矩、慣例或紀(jì)律的形式存在，只有特定范圍內(nèi)的執(zhí)行主體才被允許獲悉相關(guān)內(nèi)容。非正式機制具有的非公開性、內(nèi)部性、靈活性等特征使得對其進行審查監(jiān)督非常困難。正式機制與非正式機制之間在適用上的張力逐漸凸顯。例如，省委法規(guī)部門將中央備案審查規(guī)定中關(guān)于工作通報的規(guī)范內(nèi)容予以變通適用，增加備案審查工作通報的事由與情形，通過非正式手段賦予工作通報機制更多治理功能。這意味著制度變通發(fā)展出了同工作通報的正式規(guī)定相互矛盾的規(guī)則。

（三）政治偏好

地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查體現(xiàn)出政治性與專業(yè)性的內(nèi)在互動。一方面，審查官員的行動受高層意志與政策指令的深刻影響，表現(xiàn)出政治性特點；另一方面，備案審查活動對審查官員專業(yè)知識和技術(shù)能力提出了較高要求，包括學(xué)歷層次與專業(yè)背景、知識結(jié)構(gòu)與工作技能、訓(xùn)練有素與系統(tǒng)化培訓(xùn)以及對備案審查程序、標(biāo)準(zhǔn)的熟練掌握與嚴(yán)格執(zhí)行。當(dāng)前，省委法規(guī)部門負(fù)責(zé)人的政治偏好主導(dǎo)了地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的運作軌跡，并通過省市兩級黨委法規(guī)部門間、黨委與所屬法規(guī)部門間、法規(guī)部門內(nèi)部上下級官員間形成的科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系持續(xù)發(fā)揮影響。政治偏好揭示出審查官員制度行動的復(fù)雜性，法規(guī)部門內(nèi)職級較低的“專業(yè)官員”承擔(dān)繁重的審查任務(wù)，作為“政治官員”的部門負(fù)責(zé)人則掌握最終處理權(quán)。審查權(quán)與處理權(quán)的分離強化了備案審查工作的政治色彩。審查官員的工作表現(xiàn)、績效與職位晉升，負(fù)責(zé)人的態(tài)度至關(guān)重要有時甚至是決定性的，這意味著負(fù)責(zé)人的政治偏好會潛移默化對審查官員的行動模式與決策產(chǎn)生影響，后者在工作中可能采用契合于負(fù)責(zé)人工作風(fēng)格與治理方式的調(diào)適策略，以換取后者對其工作的積極評價、認(rèn)可與獎勵。

“專業(yè)官員”嚴(yán)格依據(jù)既定程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作。但在部門負(fù)責(zé)人政治偏好的影響下，專業(yè)化治理行動的制度目標(biāo)容易發(fā)生偏移，并逐步呈現(xiàn)政治化趨勢。在實踐中，審查官員對正式審查標(biāo)準(zhǔn)的適用往往難以做到全面兼顧，而是著重從政治層面，即政治表述的一致性和規(guī)范性、政策合規(guī)性、政策創(chuàng)新性等方面開展審查工作。部門負(fù)責(zé)人的政治偏好對下級審查官員的專業(yè)判斷產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，這可能會削弱后者對規(guī)范性文件合法性、合理性等審查標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)容的遵照與嚴(yán)格執(zhí)行。為了確保工作效率，“專業(yè)官員”在處理政治性審查事項上付出較多精力，勢必難以保證其他審查事項能夠獲得同等程度兼顧。在備案審查工作各環(huán)節(jié)，審查官員對高層意志、政治偏好與靈活指令的關(guān)注，可能導(dǎo)致其針對正式制度安排和程序的選擇性執(zhí)行行為。

（四）法治張力

當(dāng)前地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查存在一定的法治張力，這體現(xiàn)在：現(xiàn)有治理體系缺乏對黨委法規(guī)部門普遍存在的，建立在調(diào)適性治理模式上的規(guī)則創(chuàng)制及其制度權(quán)力生產(chǎn)活動的有效監(jiān)督，這加大了權(quán)力被濫用風(fēng)險。省委法規(guī)部門創(chuàng)設(shè)的內(nèi)部調(diào)適性規(guī)則，一般不會向外界公開，致使很多對備案審查工作產(chǎn)生實質(zhì)拘束效力的內(nèi)部工作規(guī)則始終游離于法治秩序之外。由于這些內(nèi)部工作規(guī)則不屬于嚴(yán)格意義上黨的制度范疇，其不僅適用范圍有限，而且不具有穩(wěn)定長期的效力預(yù)期，因此現(xiàn)有備案審查體制無法對這些特殊制度形式開展有效監(jiān)督。另外，雖然法規(guī)部門通過形塑以教育培訓(xùn)機制、巡視檢查機制、工作部署機制等為構(gòu)成內(nèi)容的動員機制，從而實現(xiàn)了非正式治理逐步走向制度化、規(guī)范化與常態(tài)化，但這些機制設(shè)定零散且缺乏系統(tǒng)性、相互之間缺少協(xié)同與互動，也未得到正式規(guī)定的確認(rèn)，其制度合法性始終處于不穩(wěn)定、不確定狀態(tài)。

結(jié)語：“制度黏性”與“制度韌性”的整合邏輯

綜上可以看出，地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理的制度環(huán)境呈現(xiàn)出一種整合型的制度結(jié)構(gòu)，除正式、常規(guī)與技術(shù)治理機制之外，法規(guī)部門在工作中基于不同需要逐步衍生出了各類非正式、動員和政治治理機制。其中，實踐或行動中的制度對備案審查治理秩序產(chǎn)生深刻影響，這主要體現(xiàn)在功能層面，即實現(xiàn)了“制度黏性”和“制度韌性”的功能整合。制度黏性指在制度存續(xù)狀態(tài)下具有穩(wěn)定性、延續(xù)性、傳統(tǒng)性特征的治理結(jié)構(gòu)，?其展現(xiàn)了治理活動對傳統(tǒng)制度的路徑依賴，是制度變遷中舊有制度在新的制度安排與治理秩序中附著、強化以及發(fā)揮效用的程度或能力。?制度韌性關(guān)注制度的自我調(diào)適及其應(yīng)對不確定性挑戰(zhàn)的能力，具體包括適應(yīng)、自我修復(fù)與延續(xù)的能力，?制度韌性使中國國家治理充分展現(xiàn)出靈活性、獨特性、適應(yīng)性等特征。?

上述兩方面制度特征為我們提供了揭示地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查調(diào)適性治理制度邏輯的功能性視角?！爸贫瑞ば浴北憩F(xiàn)了備案審查工作對黨內(nèi)行之有效的傳統(tǒng)與慣例的路徑依賴；“制度韌性”則展示出備案審查工作對治理需要的制度適應(yīng)與政治回應(yīng)能力。實踐中，省委法規(guī)部門并不嚴(yán)格遵循依組織預(yù)設(shè)的正式或常規(guī)制度安排按部就班、循規(guī)蹈矩行事的邏輯，而是努力在治理合法性與有效性之間尋求平衡。事實上，部分正式、常規(guī)機制設(shè)置的籠統(tǒng)性與模糊性導(dǎo)致了具體適用上的困難。無論是中央備案審查規(guī)定，還是地方配套規(guī)定，都無法保持足夠能動性和變通性，難以迅速回應(yīng)中央靈活的指令要求和政策變動，難以滿足實際工作的制度期待。省委法規(guī)部門通過創(chuàng)設(shè)、整合具有制度黏性和制度韌性功能特征的傳統(tǒng)運動化治理方式，以及非正式適應(yīng)、政治治理機制，從而實現(xiàn)對黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查治理過程的制度調(diào)適。然而，調(diào)試性治理雖然有助于維系地方黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作的有效性，但其本身也存在固有的制度局限性。

注釋：

①王懷樂：《政治動員視角下的文件政治——中國共產(chǎn)黨治國理政方式的一種研究》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第2期。

②周光輝、隋丹寧：《從文書行政到文件政治：破解我國規(guī)模治理難題的內(nèi)生機制》，《江海學(xué)刊》2021年第4期。

③以省委名義發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查配套辦法或?qū)嵤┘?xì)則，在內(nèi)容上通常與中央備案審查規(guī)定差別不大，僅僅只涉及一些形式層面的微調(diào)。因為省委制定的所有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件均需要向黨中央報備，因此地方對中央文件內(nèi)容作出的任何解釋、細(xì)化與調(diào)整均需要格外謹(jǐn)慎，以防止背離原意。

④參見王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，《中國高校社會科學(xué)》2013年第5期；田飛龍：《法治國家進程中的政黨法制》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。

⑤參見范進學(xué)：《論中國合憲性審查制度的特色與風(fēng)格》，《政法論叢》2018年第3期；李忠：《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第1期。

⑥參見王春業(yè)：《論將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系》，《求索》2016年第3期。蒯正明：《將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治國家建設(shè)中的若干思考》，《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第4期。

⑦參見謝宇：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會科學(xué)》2016年第3期；陳詠梅：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)》，《求索》2019年第1期。

⑧參見李大勇、宋潤潤：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn)》，《理論視野》2017年第1期；段磊：《論黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案的審查基準(zhǔn)》，《學(xué)習(xí)與實踐》2017年第12期。

⑨參見秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學(xué)》2016年第5期；胡肖華、聶辛東：《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機制的建構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1期。

⑩參見伊士國：《論形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》，《學(xué)習(xí)與實踐》2017年第7期；馬立新：《論依法改革與完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度》，《貴州社會科學(xué)》2015年第1期。

?參見王嬋：《黨內(nèi)規(guī)范性文件法治化過程中存在的問題與應(yīng)對》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》2020年第1期；林群豐：《黨內(nèi)規(guī)范性文件審查問題及其解決思路》，《理論探索》2018年第1期。

?王濤：《文明國家與政黨國家——中國共產(chǎn)黨構(gòu)建之國家體制的歷史意義》，《文化縱橫》2011年第1期。

?陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執(zhí)法》，《法學(xué)研究》2017年第4期。

?[美]沈大偉：《中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》，中央編譯出版社2012年版，第5頁。

?景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》2019年第8期。

?黃宗智：《中國經(jīng)濟是怎樣如此快速發(fā)展的？——五種巧合的交匯》，《開放時代》2015年第3期。

??許玉鎮(zhèn)、劉斌：《權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)批示：官員問責(zé)的政治邏輯分析——基于2005年以來我國安全生產(chǎn)事故官員問責(zé)的混合研究》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第2期。

?[美]沈大偉：《中國的共產(chǎn)主義政黨——國家體制：西方的視角》，《國外理論動態(tài)》2011年第3期。

?參見[以色列]S.N.艾森斯塔德：《帝國的政治體系》，商務(wù)印書館2021年版，第199～210頁。

?Samuel P.Huntington,“Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems,”in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore,Authoritarian Politics in Modern Society:The Dynamics of Established One-Party Systems,ed.,New York:Basic Book,1970.

?參見[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第407～417頁。

?參見唐皇鳳：《增強執(zhí)政黨調(diào)適性：中國政治發(fā)展的核心戰(zhàn)略取向》，《浙江社會科學(xué)》2013年第2期。

?陳明明：《在革命與現(xiàn)代化之間——關(guān)于黨治國家的一個觀察與討論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2015年版，第290～292頁。

?Martin K.Dimitrov(ed.),Why Communism Did Not Collapse:Understanding Authoritarian Regime Resilience in Asia and Europe,New York:Cambridge University Press,2013.

?參見陳麗君、童雪明：《科層制、整體性治理與地方政府治理模式變革》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。

?張長東：《國家治理能力現(xiàn)代化研究——基于國家能力理論視角》，《法學(xué)評論》2014年第3期。

?王紹光：《國家治理與基礎(chǔ)性國家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。

?參見[美]羅伯特·C.埃里克森：《無需法律的秩序：相鄰者如何解決糾紛》，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第4～32頁。

?李路路、李漢林：《中國的單位組織：資源、權(quán)力與交換》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2019年版，第91～92頁。

?[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第51～52頁。

?[美]道格拉斯·C.諾斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社1994年版，第225～226頁。

?[美]詹姆斯·G.馬奇、[挪]約翰·P.奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2011年版，第21頁。

?[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第52頁。

?周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第138頁。

?白景坤：《組織惰性生成研究——環(huán)境選擇、路徑依賴和資源基礎(chǔ)觀的整合》，《社會科學(xué)》2017年第3期。

?參見王紹光：《學(xué)習(xí)機制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國社會科學(xué)》2008年第6期。

?俞可平：《中共的干部教育與國家治理》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2014年第3期。

?[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第52頁。

?劉紅凜：《全面從嚴(yán)治黨與法規(guī)制度建設(shè)》，上海人民出版社2018年版，第221～224頁。

?顧保國：《形式主義官僚主義面面觀》，中共中央黨校出版社2019年版，第126頁。

?吳同、胡潔人：《柔性治理：基層權(quán)力的非正式關(guān)系運作及其實現(xiàn)機制——以S市信訪社工實踐為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第2期。

?[美]彼得·M.布勞、[美]W.理查德·斯科特：《正規(guī)組織：一種比較方法》，東方出版社2006年版，第7頁。

?[美]富勒：《法律的道德性》，商務(wù)印書館2005年版，第46～47頁。

?參見王敬堯、魏來：《當(dāng)?shù)刂袊r(nóng)地制度的存續(xù)與變遷》，《中國社會科學(xué)》2016年第2期。

?參見李婷婷：《地方治理創(chuàng)新中移植制度附著黏性的增強機制——基于DB00模式移植案例的考察》，《公共管理學(xué)報》2019年第4期。

?參見張翔：《壓力與容納：基層政策變通的制度韌性與機制演化——以A市食品安全“全覆蓋監(jiān)管“政策的執(zhí)行情況為例》，《中國行政管理》2021年第6期。

?張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。