政府預(yù)算公開存在的問題及對策研究

胡建強(qiáng)

（新余市渝水區(qū)財(cái)政局，江西 新余 338025）

財(cái)政預(yù)算是政府穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長所采用的一種管理和控制手段，通過對未來一定時期內(nèi)的財(cái)政收支情況進(jìn)行預(yù)測，規(guī)范其所開展的財(cái)政活動，體現(xiàn)出政府的政策導(dǎo)向。在新形勢下，需要進(jìn)一步提高政府財(cái)政預(yù)算的公開性，做好相關(guān)配套改革措施的跟進(jìn)，積極探索與嘗試新的實(shí)踐思路，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算公開透明進(jìn)程與我國社會主義國家性質(zhì)、人民當(dāng)家做主特征相吻合。

一、政府財(cái)政預(yù)算信息公開的意義

（一）推進(jìn)財(cái)政體制改革不斷深入

在新的《預(yù)算法》和《政府會計(jì)制度》中，針對我國政府財(cái)政預(yù)算公開工作做出明確規(guī)定，要求其按照財(cái)稅體制改革的內(nèi)在要求，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度趨向科學(xué)性、合理性發(fā)展。政府部門實(shí)施財(cái)政預(yù)算信息公開是對預(yù)算工作中的編制、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行信息公開，便于信息使用者對政府財(cái)政資金運(yùn)行情況進(jìn)行了解，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算決策的科學(xué)性、合理性，真正做到取之于民、用之于民。

（二）充分發(fā)揮政府行政管理職能

依據(jù)人民主權(quán)原則，政府財(cái)政收入源于人民，政府僅是對財(cái)政稅收的管理與使用，因而要推進(jìn)政府預(yù)算信息公開，確保我國公民享有知情權(quán)，一定程度上為加快我國政府職能轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。財(cái)政預(yù)算信息的公開能為政府中各部門間搭建交流溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)的共享，逐步幫助政府完善財(cái)政預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)章制度。另外，信息公開透明化是將人民群眾無法看見的東西轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)化的信息數(shù)據(jù)，有助于維持我國社會秩序穩(wěn)定。

二、政府預(yù)算公開中存在的問題

（一）預(yù)算信息平臺尚未健全

在財(cái)政預(yù)算深化改革下，已經(jīng)籌備出財(cái)政預(yù)算管理平臺，但平臺功能尚未完善，大多數(shù)應(yīng)用功能都沒有開放，僅限于政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程上的操作，無法真正實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算公開透明建設(shè)。一旦政府財(cái)政預(yù)算工作流程復(fù)雜、涉及方面較多，則要在同一操作模塊內(nèi)完成預(yù)算，使得財(cái)政部門工作復(fù)雜，工作人員不能及時將預(yù)算信息上傳平臺。在預(yù)算信息平臺運(yùn)行中，極易受到多方因素影響，導(dǎo)致平臺出現(xiàn)各種問題，影響政府預(yù)算信息公開的及時性。在此過程中，使得政府預(yù)算公開與人民群眾實(shí)際信息訴求有所差距，其迫切需要一套可供查詢的窗口。

（二）預(yù)算公開相關(guān)法規(guī)不完善

在我國財(cái)政預(yù)算法規(guī)體系中，存在法制不健全、立法層次低等特點(diǎn)。雖然在新《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《深化財(cái)稅體制改革總體方案》等中明確規(guī)范財(cái)政預(yù)算、政府行為、監(jiān)督管理等，并強(qiáng)調(diào)加快建立健全公開透明的財(cái)政預(yù)算制度。但對實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算公開透明而言，不僅沒有專門法律條例負(fù)責(zé)管理，更是在現(xiàn)有法律規(guī)范中，多以規(guī)范性、指導(dǎo)性的文件條例為主，法律層次不高，導(dǎo)致執(zhí)行效力不佳。同時，一些法律法規(guī)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政制度改革中存在沖突與矛盾，迫切需要政府對現(xiàn)有《預(yù)算法》進(jìn)行修繕，并要加以嚴(yán)厲明確的懲處措施，進(jìn)而保障政府財(cái)政預(yù)算公開性建設(shè)進(jìn)程順利[1]。

（三）預(yù)算公開內(nèi)容不夠全面

現(xiàn)如今，各地政府部門每年都在有關(guān)網(wǎng)站、平臺上公布財(cái)政預(yù)算信息，但其所涉及的范圍、內(nèi)容及細(xì)節(jié)還存在很多不規(guī)范或模糊之處。具體而言，這些公開的預(yù)算信息都是較為籠統(tǒng)的預(yù)算，未對其進(jìn)行細(xì)化，使得財(cái)政預(yù)算信息中支出用途、預(yù)期效果等詳細(xì)表述不清楚，并對某些方面的預(yù)算信息采取選擇性公開，進(jìn)而無法對人民群眾所關(guān)注的預(yù)算問題給予積極、具體的回答。在財(cái)政預(yù)算編制中，部分表格中的科目類別僅是羅列至類級，并沒有款、項(xiàng)、目等具體內(nèi)容，往往是羅列出一連串的數(shù)字便是完成財(cái)政預(yù)算，與政府預(yù)算公開相違背。正因如此，編制的預(yù)算內(nèi)容過于粗糙、不全面，導(dǎo)致人民群眾對政府部門年度收支情況、財(cái)政資金用途等方面無法一目了然，令其難以理解政府公布的預(yù)算信息。

（四）存在責(zé)任主體缺失問題

在我國政府預(yù)算公開工作中，一般是由各級人大代表會負(fù)責(zé)對本級人民政府實(shí)際財(cái)政預(yù)算信息進(jìn)行檢查和監(jiān)督，除此之外其他機(jī)構(gòu)很少監(jiān)管。對于財(cái)政預(yù)算公開而言，地方政府基本上處在一個壟斷狀態(tài)，地方人大代表、政協(xié)委員會為了搜集更為詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，必須要通過復(fù)雜且繁瑣的手續(xù)才可獲取到。從這一點(diǎn)不難看出，在實(shí)際工作中約束機(jī)制缺乏可操作性。同時，廣大人民群眾盡管對政府財(cái)政預(yù)算公式情況有所關(guān)注度，但卻未能直接和主動反映有關(guān)財(cái)政預(yù)算的建議和意見，這與公示信息過少、不準(zhǔn)確、不到位等現(xiàn)象有著直接關(guān)聯(lián)。政府預(yù)算由各級財(cái)政部門公開，各部門公開各自部門的預(yù)算，但各部門缺乏主動性公開其部門預(yù)算，錯誤認(rèn)為預(yù)算公開全是財(cái)政部門的工作。上述這些現(xiàn)象的出現(xiàn)嚴(yán)重降低了預(yù)算公示結(jié)果準(zhǔn)確性，一定程度上削弱了財(cái)政預(yù)算監(jiān)管作用。

（五）預(yù)算公開監(jiān)督機(jī)制漏洞

第一，政府審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不夠。目前，由于各地方審計(jì)機(jī)構(gòu)均隸屬于地方人民政府，其人員任免、經(jīng)費(fèi)審核和行政管理等方面，均要受到同級政府的制約和監(jiān)管，這大大降低了審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的監(jiān)管力量，無法客觀、公正地對政府財(cái)政預(yù)算空開情況加以跟蹤與監(jiān)管。第二，預(yù)算監(jiān)督報告的公開性不足。國家部門預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，每年度都要對政府預(yù)算情況進(jìn)行審核，并根據(jù)審計(jì)結(jié)果等編寫報告。但是，所編寫的審計(jì)報告不一定公開，這樣就大幅度降低預(yù)算的透明度，并降低了審計(jì)的執(zhí)行效果，為違法亂紀(jì)、弄虛作假等行為提供機(jī)會。第三，部分政府部門或政府領(lǐng)導(dǎo)在很大程度上對審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，一定程度上影響了審計(jì)報告的可信度和透明性，制約了廣大人民群眾對政府預(yù)算行為的監(jiān)管[2]。

三、提高政府財(cái)政預(yù)算公開性的有效策略

（一）構(gòu)建政府預(yù)算公開信息平臺

政府預(yù)算要想體現(xiàn)出科學(xué)合理、公開透明原則，應(yīng)該為人民群眾行使公民權(quán)利構(gòu)建一個信息平臺。首先，需要借助先進(jìn)的信息技術(shù)對政府內(nèi)部財(cái)政預(yù)算工作中的各環(huán)節(jié)，以及財(cái)政資金所涉及的有關(guān)部門信息進(jìn)行整合，從而構(gòu)建起一個完善的政府內(nèi)部預(yù)算管理公開平臺。同時，加強(qiáng)對預(yù)算信息平臺建設(shè)力度，提高資金投入力度，逐漸提高信息平臺的軟硬件設(shè)施，為預(yù)算信息平臺增添新的應(yīng)用模塊，做好部門間信息資源共享交流。其次，政府需要定期邀請計(jì)算機(jī)專業(yè)人才對平臺進(jìn)行維護(hù)和更新，避免系統(tǒng)錯誤、程序滯后等因素，影響政府預(yù)算公開工作開展。同時，可聘請平臺運(yùn)營人員，要求其熟練掌握和運(yùn)用有關(guān)信息技術(shù)，降低預(yù)算公開信息平臺故障概率[3]。最后，政府需對內(nèi)部預(yù)算管理平臺進(jìn)行系統(tǒng)研究，添置有關(guān)預(yù)算信息公開的操作模塊，并要對這一信息平臺展開宣傳推廣活動，讓廣大人民群眾能夠知道并了解這個系統(tǒng)信息平臺，主動登錄該平臺搜集、驗(yàn)證相關(guān)預(yù)算信息，便于政府搜集其想法、意見作出相應(yīng)改善，進(jìn)一步提高政府預(yù)算信息公開的及時性、真實(shí)性，如圖1所示。

圖1 江西省政府預(yù)算信息公開

（二）完善政府預(yù)算公開制度建設(shè)

首先，要嚴(yán)格遵守政府財(cái)政預(yù)算法定性原則，進(jìn)一步加強(qiáng)立法約束性，并要結(jié)合國家財(cái)政法律規(guī)范中所出現(xiàn)的立法不完善和立法層次低的現(xiàn)狀，細(xì)化有關(guān)政策措施，建立健全以政府財(cái)政預(yù)算公開法規(guī)制度為首，行政法規(guī)、部門規(guī)章為輔的制度框架。其次，要及時提高預(yù)算公開建設(shè)法律層次，全面保證立法執(zhí)行效力不受干擾，真正提高財(cái)政預(yù)算的透明化。同時，要立足于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制變革實(shí)際要求，清除財(cái)政預(yù)算公開透明建設(shè)中立法死角，從而為政府預(yù)算公開透明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)可靠的制度保證。最后，需要依據(jù)財(cái)政預(yù)算管理法律的規(guī)定缺位部分，制定了相關(guān)法律制度和規(guī)范條例，形成政府財(cái)務(wù)收支規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互聯(lián)系的法律制度，進(jìn)一步完善政府財(cái)務(wù)會計(jì)、審計(jì)制度，完善政府財(cái)務(wù)、會計(jì)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算公開透明建設(shè)，增強(qiáng)其財(cái)務(wù)預(yù)算信息的公開性、透明度。

（三）細(xì)化政府預(yù)算信息公開內(nèi)容

1．完善預(yù)算內(nèi)容細(xì)則

首先，對于政府預(yù)算而言，需要加強(qiáng)其規(guī)范化和科學(xué)性，確保內(nèi)部部門都有一本詳細(xì)的預(yù)算計(jì)劃方案，并要將部門內(nèi)預(yù)算科目進(jìn)行精細(xì)化，將所有財(cái)政活動都詳細(xì)歸集到部門、單位相應(yīng)的項(xiàng)目支出類、款、項(xiàng)中。同時，各部門要建好自身信息數(shù)據(jù)庫，從數(shù)據(jù)庫中可查詢檢索到政府內(nèi)部所有項(xiàng)目的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用途，便于政府對其展開全面調(diào)查。其次，將預(yù)算信息公布給廣大人民群眾后，所使用的資料圖表及文字說明要更貼切、更簡明易懂，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，避開大部分的生澀專業(yè)術(shù)語。政府預(yù)算報表要詳細(xì)地羅列出政府每個時間段內(nèi)的工作所要求的預(yù)算支出，還可詳細(xì)到所要求的人員和物質(zhì)分配指標(biāo)，通過預(yù)算報表便可讓人民群眾更直觀地看出政府部門是怎樣運(yùn)轉(zhuǎn)資金的，并感受到投入與結(jié)果之間的關(guān)系關(guān)聯(lián)。最后，在年度財(cái)政計(jì)劃報告中，要包含前五年的計(jì)劃報告以及未來一年的預(yù)算情況，使得公眾清晰地了解到預(yù)算的年度變化情況[4]。

2．豐富預(yù)算公開形式

盡管現(xiàn)如今網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)發(fā)達(dá)，利用互聯(lián)網(wǎng)便可查閱自身所需要信息。公民中主要以青年人為主，政府需要積極轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝鶈渭兝没ヂ?lián)網(wǎng)向公民發(fā)布政府預(yù)算信息的方式。除了原有利用政務(wù)網(wǎng)站、新聞記者會等形式，還可采取更加接近公民日常生活的信息公開形式。第一，在社區(qū)中安裝電子瀏覽屏幕，設(shè)置專門政府機(jī)構(gòu)歷年預(yù)算欄目，便于人民群眾查閱。由管理機(jī)構(gòu)派發(fā)預(yù)算報表本，有需求的社會公民即可去領(lǐng)取。第二，利用新聞媒體進(jìn)行政府預(yù)算信息發(fā)布，比如在電視臺的地方資訊專欄提供政府預(yù)算專題。

3．完善財(cái)政預(yù)算編制

一方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合科學(xué)化、系統(tǒng)化的管理理念，按照財(cái)政預(yù)算編制流程對其進(jìn)行方案編制，如圖2所示，從而確保預(yù)算方案編制得科學(xué)合理，并要對財(cái)政預(yù)算留有空隙，按照政府開展經(jīng)濟(jì)活動統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)政資金支出規(guī)模，有助于穩(wěn)定其結(jié)構(gòu)。在民生保障、政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算的約束性、法律性，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范、政府財(cái)力情況，編制出詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算方案，推動政府預(yù)算信息公開性建設(shè)。另一方面，需要對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行管控，嚴(yán)格審查預(yù)算資金變更后的用途，盡可能避免政府提高對財(cái)政預(yù)算資金的支用無度。同時，每月財(cái)政預(yù)算執(zhí)行按照上半旬審查資金支出情況、下半旬查詢其預(yù)算效果，通過對資金使用情況展開動態(tài)化監(jiān)管，并要將財(cái)政資金流信息數(shù)據(jù)上傳，確保其公開透明。

圖2 預(yù)算編制流程圖

（四）明確政府預(yù)算公開責(zé)任主體

在建立健全相關(guān)法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，通過立法對財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開的主要責(zé)任主體進(jìn)行了清楚明晰。以此為基礎(chǔ)，政府內(nèi)各個部門要不斷完善與自身財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開相關(guān)的責(zé)任考核、責(zé)任追究機(jī)制等，并切實(shí)落實(shí)部門責(zé)任，確保發(fā)現(xiàn)問題后能夠精準(zhǔn)把責(zé)任落在相關(guān)管理人員的頭上。同時，落實(shí)科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲打擊弄虛作假行為，并要大力表彰公正嚴(yán)明、責(zé)任卓越的先進(jìn)工作人員。需要認(rèn)真對待公民的監(jiān)督權(quán)和之知情權(quán)的行為，對于公民對于披露內(nèi)容提供的所有疑問的部分，政府需要指派有關(guān)人士針對相關(guān)疑問，提供科學(xué)、準(zhǔn)確以及適當(dāng)?shù)恼f明，如此不僅能夠提高預(yù)算披露的準(zhǔn)確性，還可激發(fā)公民的預(yù)算公開監(jiān)督的積極性，進(jìn)而加大在公眾層面的監(jiān)管力量[5]。

（五）加強(qiáng)政府預(yù)算公開監(jiān)督機(jī)制

1．健全預(yù)算監(jiān)管機(jī)制

第一，政府需要對現(xiàn)有監(jiān)督審查方式進(jìn)行創(chuàng)新，提高監(jiān)管機(jī)制與預(yù)算公開的有機(jī)結(jié)合。通過進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，使其與預(yù)算信息公開協(xié)調(diào)促進(jìn)，形成政府預(yù)算公開工作動態(tài)監(jiān)督的新格局。同時，運(yùn)用多方手段開展預(yù)算公開情況進(jìn)行檢查，發(fā)揮有關(guān)部門職能作用。比如，不定期對地方政府預(yù)算公開情況進(jìn)行抽檢，督促其及時公開預(yù)算信息，并要確保數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性、全面性。第二，建立財(cái)政預(yù)算審核機(jī)制，確定財(cái)政部門職責(zé)，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺對預(yù)算公開信息進(jìn)行監(jiān)督，并要對預(yù)算內(nèi)容情況展開分析。如果查詢出預(yù)算信息異常情況，應(yīng)對其反饋信息進(jìn)行分析，并及時進(jìn)行糾正與整改。

2．加強(qiáng)人大審議監(jiān)督

一方面，人大需要有充足時間審議預(yù)算草案。因其與其他審議事項(xiàng)不同，本身具有復(fù)雜性特點(diǎn)，并對國家財(cái)政政策制定與落實(shí)有著深遠(yuǎn)影響，需要由財(cái)政專家組成委員會協(xié)助預(yù)算草案的審議。這對專家組員專業(yè)素養(yǎng)要求極高，應(yīng)具有審議監(jiān)督的獨(dú)立性，熟諳財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，這支團(tuán)隊(duì)將直接對人大常委負(fù)責(zé)。專家責(zé)任是對預(yù)算草案具體內(nèi)容展開分析，確保其科學(xué)性和合理性，報告預(yù)算草案核心內(nèi)容。由專家提出的客觀、獨(dú)立分析報告，助力于不具有專業(yè)知識的人大常委更好地履行監(jiān)督權(quán)。另一方面，對于預(yù)算草案而言，政府應(yīng)要接受人大代表質(zhì)詢，為其提供完整的預(yù)算信息。在公共財(cái)政制度下，公民是委托人，政府是代理人，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息公開是避免代理人損害委托人的利益，便于公民了解政府財(cái)政資金使用情況，依法監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算績效，避免其侵犯公民享有權(quán)利，并要確保人大常委會議的公開透明，如圖3所示。

圖3 某區(qū)人大常委會會議召開

3．充分發(fā)揮社會力量

為了確保政府財(cái)務(wù)預(yù)算公開工作有序進(jìn)行，需要提高預(yù)算績效管理透明度，并要積極開展黨建工作，引進(jìn)社會層面力量對政府預(yù)算公開工作進(jìn)行監(jiān)管。一方面，近年來，我國大力開展預(yù)算信息公開工作，但與達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)依舊存在一定距離。政府需要落實(shí)預(yù)算績效管理改革，健全財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體系，進(jìn)一步提高政府財(cái)政預(yù)算工作的透明度。比如，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)將其財(cái)政預(yù)算、績效考核情況等公布給廣大人民群眾，不僅確保財(cái)政資金使用效率得以提升，還能避免財(cái)政預(yù)算工作中存在的隱患問題。另一方面，政府財(cái)政預(yù)算資金屬于我國社會公共部門及其所支配資金，接受社會監(jiān)督管理是十分有必要的。政府要積極鼓勵和倡導(dǎo)社會力量參與到監(jiān)督管理中來，并要組織黨建工作對社會監(jiān)督體制進(jìn)行完善，形成一個良性的社會監(jiān)督環(huán)境，便于政府預(yù)算信息公開性建設(shè)。

綜上所述，財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)政府階段性政策導(dǎo)向，預(yù)算信息的公開能夠?qū)φぷ鬟M(jìn)行有效監(jiān)管，是一項(xiàng)利于公民享有知情權(quán)、參與權(quán)監(jiān)督權(quán)的舉措?，F(xiàn)如今，從中央到地方都對預(yù)算管理提出了更高的要求，促進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算公開的全面發(fā)展，還契合我國財(cái)政體制改革、社會主義和諧社會的構(gòu)建，是提高政府機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管力量的主要途徑。通過推進(jìn)預(yù)算公開建設(shè)發(fā)展，讓每一筆財(cái)政資金流向公開透明，進(jìn)而達(dá)到陽光政府。