《國境鐵路協(xié)定》研究

截至2021 年底中老昆萬鐵路(昆明—萬象，以下簡稱“中老鐵路”)開通運營，中國與周邊6 個國家(俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮、老撾)通過12 對鐵路口岸開展國際鐵路聯(lián)運，分別為中俄間滿洲里(中)—后貝加爾(俄)、綏芬河(中)—格羅迭科沃(俄)、琿春(中)—卡梅紹娃亞(俄) 3 對；中哈間阿拉山口(中)—多斯特克(哈)、霍爾果斯(中)—阿騰科里(哈) 2 對；中蒙間二連(中)—扎門烏德(蒙) 1 對；中越間憑祥(中)—同登(越)、山腰(中)—老街(越) 2 對；中朝間丹東(中)—新義州(朝)、圖們(中)—南陽(朝)、集安(中)—滿浦(朝) 3 對；中老間磨憨(中)—磨丁(老) 1 對。

為了保證國際聯(lián)運順利開展，中國與以上6 個國家先后都簽署了《國境鐵路協(xié)定》。6 份協(xié)定中，我國國家鐵路局和老撾公共工程和運輸部共同研究編制、并代表兩國政府簽署的《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》，是鐵路領(lǐng)域第一個雙邊政府間協(xié)定。

盡管《國境鐵路協(xié)定》問世已70 多年，但關(guān)于其理論研究和探索基本處于空白。目前已有的關(guān)于“一帶一路”的研究主要集中在技術(shù)規(guī)章體系構(gòu)建[1-2]、技術(shù)標準研究[3]、發(fā)展對策建議[4]、貨物交付問題[5]等方面。事實上，一個國際法意義上的法律文件，其中涉及很多法律和法學(xué)問題。因此，結(jié)合《國境鐵路協(xié)定》的歷史沿革，從多個角度對《國境鐵路協(xié)定》進行初步分析研究，希望可以為完善國際聯(lián)運規(guī)章體系開辟新的方向。

1 《國境鐵路協(xié)定》的主要內(nèi)容及發(fā)展沿革

1.1 概念

國境站是國際聯(lián)運的重要節(jié)點，是雙方鐵路運輸企業(yè)完成貨物、商務(wù)、車輛等交接作業(yè)的發(fā)生地點，也是海關(guān)、邊防等聯(lián)檢部門履行國家行政權(quán)利的場所，雙方聯(lián)檢部門、鐵路行政機關(guān)、鐵路運輸企業(yè)等主體在國境站間產(chǎn)生大量的活動和相互關(guān)系。因此，為了規(guī)范兩國境站間的聯(lián)運辦理，劃定各方不同主體責(zé)任，各國鐵路主管部門間都簽訂了《國境鐵路協(xié)定》，規(guī)定國境鐵路聯(lián)運辦理的原則性問題，運輸企業(yè)可以在此基礎(chǔ)上進一步細化后簽署協(xié)議或議定書。基于此，將《國境鐵路協(xié)定》定義為：開展聯(lián)運的相鄰兩國協(xié)商制定的旅客、貨物或列車跨境運輸時在國境站之間的辦理規(guī)則，是具有契約性質(zhì)的雙邊條約。需要說明的是，《國境鐵路協(xié)定》僅規(guī)定相鄰兩國國境站之間的運輸事宜，協(xié)調(diào)國際聯(lián)運整個運輸過程的法律規(guī)范主要是鐵路合作組織(以下簡稱“鐵組”)和國際鐵路運輸政府間組織制定的關(guān)于鐵路聯(lián)運的多邊協(xié)定。因此，《國境鐵路協(xié)定》具有以下特征：其一，是國際法意義上的雙邊條約，除中老兩國簽訂的《國境鐵路協(xié)定》是政府間協(xié)定外，中國與其他國家簽署的均為政府部門間協(xié)定；其二，是國際鐵路聯(lián)運規(guī)章體系框架的一部分，是國際合作組織制定的多邊聯(lián)運規(guī)章的補充；其三，兩國國境站之間辦理的聯(lián)運業(yè)務(wù)雜，涉及部門多，因此《國境鐵路協(xié)定》既包括聯(lián)運具體作業(yè)問題，也包括行政管理問題，還涵蓋了兩國聯(lián)檢部門等國家行政機關(guān)通關(guān)作業(yè)的原則性要求。

1.2 主要內(nèi)容

從目前已簽署的6 份《國境鐵路協(xié)定》看，主要規(guī)定以下內(nèi)容：國境站、雙方車輛及貨物交接條件和方法，交接列車和列車運行辦法及服務(wù)方法，國境站上線路及站場設(shè)備和公務(wù)房舍的使用條件和辦法，鐵路人員通過國境和在他方境內(nèi)駐留辦法，對列車服務(wù)辦法，調(diào)車工作，運轉(zhuǎn)中斷，機車車輛和鐵路設(shè)備的整備和修理，事故處理辦法，救援列車和除雪車等相關(guān)要求，客運相關(guān)要求，雙方對損失的責(zé)任、關(guān)于互相提供勞務(wù)的清算；并規(guī)范了公務(wù)用具和設(shè)備的運送、收發(fā)公務(wù)電報、辦理電報和電話、通話和函件、票據(jù)的翻譯、票據(jù)的簽署等內(nèi)容。

1.3 發(fā)展沿革

從中國與周邊6 個國家制修訂《國境鐵路協(xié)定》的歷史看，《中蘇國境鐵路協(xié)定》于1951 年實行，之后經(jīng)過27 次修訂；《中哈國境鐵路協(xié)定》于1992年實行，之后經(jīng)過1 次修訂；《中蒙國境鐵路協(xié)定》于1956 年實行，之后經(jīng)過4 次修訂；《中越國境鐵路協(xié)定》于1955 年實行，之后經(jīng)過3 次修訂，并于1992 年重簽；《中朝國境鐵路協(xié)定》于1954 年實行，之后經(jīng)過24 次修訂，并于1959 年和1973 年重簽2 次；《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》于2021 年年底簽訂并實行。

對于除《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》以外的5 個協(xié)定，每一次的修訂目的都是使協(xié)定條文進一步簡化，在協(xié)定中盡量只留下長期性和原則性內(nèi)容，至于一般性的由企業(yè)可自行談判確定的有關(guān)行車組織、運輸條件、交接手續(xù)、費用清算、損失賠償?shù)确矫娴募毣瘑栴}，由企業(yè)間簽訂協(xié)議或列入每年企業(yè)間簽訂的國境鐵路會議議定書中。

2 《國境鐵路協(xié)定》的法律地位

從《國境鐵路協(xié)定》的沿革以及發(fā)展看，可以根據(jù)聯(lián)運規(guī)章的3 種構(gòu)成體系分析《國境鐵路協(xié)定》的法律地位。

2.1 第一種：雙邊條約下與聯(lián)運協(xié)定并立

目前我國開展國際客貨聯(lián)運主要依據(jù)的《國際鐵路貨物聯(lián)運協(xié)定》和《國際旅客聯(lián)運協(xié)定》(即規(guī)定運輸合同、運送規(guī)則、運送各方責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容的法律文件)于1951 年11 月施行，而中國于1953 年才加入這兩個協(xié)定，對于1953 年之前開辦的國際聯(lián)運以及與我國相鄰的另一國鐵路未加入上述協(xié)定時，雙方辦理聯(lián)運必須既簽署聯(lián)運協(xié)定又簽署國境鐵路協(xié)定，如1951 年3 月14 日，中國鐵道部和蘇聯(lián)交通部在北京簽署的《中蘇鐵路聯(lián)運協(xié)定》和《中蘇國境鐵路協(xié)定》，1955 年中越兩國鐵路在北京簽署的《中越鐵路聯(lián)運協(xié)定》和《中越國境鐵路協(xié)定》。

另外，由于老撾至今未加入鐵組，因此中老鐵路聯(lián)運法律規(guī)章均為雙邊簽署，包括《中國和老撾兩國鐵路旅客聯(lián)運規(guī)程》《中國和老撾兩國鐵路貨物聯(lián)運規(guī)程》《中老鐵路客貨運輸清算協(xié)議》《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》《中老國境鐵路協(xié)議》。

此種模式下，兩國間開展聯(lián)運時雙方需協(xié)商制定所有聯(lián)運規(guī)章。盡管短期內(nèi)能夠滿足兩國間跨境運輸需求，但不適用于有第三國加入時的過境運輸，適用范圍的局限性使線路難以成為國際運輸通道。

2.2 第二種：鐵組多邊條約+雙邊《國境鐵路協(xié)定》體系下的從屬地位

隨著20 世紀后期亞歐大陸上鐵組和國際鐵路運輸政府間組織兩大鐵路專業(yè)性國際組織的興起和合作，中國作為鐵組的成員國，與周邊俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮5 國開展國際聯(lián)運時客貨運輸辦理、清算、車輛使用等方面執(zhí)行鐵組和國際鐵路運輸政府間組織制定的關(guān)于鐵路聯(lián)運的多邊協(xié)定，如《國際鐵路貨物聯(lián)運協(xié)定》及辦事細則、《國際鐵路貨物聯(lián)運統(tǒng)一過境運價規(guī)程》《國際聯(lián)運貨車使用規(guī)則》《國際旅客聯(lián)運和鐵路貨物聯(lián)運清算規(guī)則協(xié)約和清算規(guī)則》等[6]。

以上多邊條約為國際鐵路聯(lián)運頂層規(guī)章，對于國境站設(shè)備的使用、貨物交接、鐵路人員的駐留等具體問題，相鄰兩國簽署《國境鐵路協(xié)定》進行商定。俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮5個國家中，各國的鐵路管理體制有所區(qū)別，鐵路技術(shù)設(shè)備和聯(lián)運條件也有不同，鐵路規(guī)章的完善程度有差異。另外，從5 國聯(lián)運的技術(shù)條件看，中朝間軌距相同，具備直通過軌條件，中越間可部分直通，中俄、中哈、中蒙間軌距不同。因此，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、朝鮮5 國的《國境鐵路協(xié)定》各具特點，條目與內(nèi)容存在差異。

2.3 第三種：鐵組多邊條約+雙邊《國境鐵路協(xié)定》+企業(yè)雙邊協(xié)議體系下的居中地位

除中老間簽署的《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》外，其余5 個《國境鐵路協(xié)定》簽訂時間早，近些年隨著各國鐵路改革和發(fā)展變化，對《國境鐵路協(xié)定》產(chǎn)生了修訂的訴求。如5 個《國境鐵路協(xié)定》簽訂時都是政府部門間協(xié)定，與《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》[7]規(guī)定的涉及多個部門時應(yīng)以中華人民共和國政府名義談判和簽署的要求相矛盾；再如中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、越南等國都實現(xiàn)了政企分開，各國要求對政府和企業(yè)的職責(zé)進行更清晰的劃分。因此，我國鐵道部時期對外簽署的《國境鐵路協(xié)定》將面臨迫切的修訂需求。

此種模式中，頂層與第二種相同，仍然是鐵組和國際鐵路運輸政府間組織制定的關(guān)于鐵路聯(lián)運的多邊協(xié)定，下層的雙邊規(guī)則分兩級，一是相鄰兩國鐵路主管部門簽訂的《國境鐵路協(xié)定》；二是相鄰兩國鐵路運輸企業(yè)根據(jù)《國境鐵路協(xié)定》簽署的《國境鐵路協(xié)議》。此種模式為3 層法律體系架構(gòu)，《國境鐵路協(xié)定》處于第二層次，主要用于保障鐵路口岸的通關(guān)效率和運輸安全，并對雙方辦理聯(lián)運提出原則性要求。因此，第三種模式將成為《國境鐵路協(xié)定》簽署和修訂的發(fā)展方向。

3 “一帶一路”倡議對《國境鐵路協(xié)定》內(nèi)容的需求

3.1 將《國境鐵路協(xié)定》升級為政府間協(xié)定

從民航、海運、郵政等其他交通行業(yè)看，與別國簽署的協(xié)定歷來都為政府間協(xié)定，即以中華人民共和國政府名義同外國締結(jié)條約和協(xié)定，由部長(副部長)代表兩國政府互換外交照會并簽署聯(lián)合聲明[7]。如《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府汽車運輸協(xié)定》[8]《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府民用航空運輸協(xié)定》[9]。然而我國早期簽署的《國境鐵路協(xié)定》都為部門間協(xié)定，即以中華人民共和國政府部門名義同別國締結(jié)條約和協(xié)定。由于鐵路聯(lián)運涉及人員簽證、貨物及車輛海關(guān)手續(xù)和檢疫手續(xù)、交通安全和運輸管理等諸多方面，從涉及到的部門看，除運輸部門外，還涉及外交、海關(guān)、邊防檢查等部門，需要政府對各部門強有力的協(xié)調(diào)和溝通，有必要將國境鐵路協(xié)定由部門間協(xié)定升級為政府間協(xié)定，以《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》為起點，若我國與其他國家開通新的國際鐵路通道，則新簽的《國境鐵路協(xié)定》應(yīng)為政府間協(xié)定，同時陸續(xù)實現(xiàn)將中俄、中哈、中蒙、中越、中朝間《國境鐵路協(xié)定》修訂為政府間協(xié)定。

3.2 協(xié)定中增加便利化通關(guān)內(nèi)容

便利化通關(guān)是貿(mào)易便利化的重要舉措，也是加快國際物流體系建設(shè)、優(yōu)化口岸營商環(huán)境、助力國際貿(mào)易降成本的關(guān)鍵手段。對鐵路而言，通關(guān)是影響國際聯(lián)運效率的主要環(huán)節(jié)。國境鐵路范圍內(nèi)的便利化通關(guān)分3 種情況：一是國際聯(lián)運旅客運輸便利化通關(guān)方面，應(yīng)倡導(dǎo)采用聯(lián)檢部門工作人員上車辦理出入境手續(xù)方式，或優(yōu)化查驗人員、設(shè)備和流程，最大限度壓縮旅客通關(guān)時間，同時預(yù)留未來實施“一地兩檢”的可能。二是國際聯(lián)運貨物運輸便利化通關(guān)方面，對于集裝箱和煤炭、鐵礦石等礦產(chǎn)資源品類，有條件地采用先放后驗的通關(guān)作業(yè)模式，需在口岸提供高效的便捷通關(guān)措施。三是鐵路工作人員和設(shè)備物品通關(guān)方面，以中老鐵路為例，老撾段委托中國鐵路昆明局集團有限公司(以下簡稱“昆明局集團公司”)運營管理，對于昆明局集團公司赴老撾工作人員和入境老撾的設(shè)備物品通關(guān)，應(yīng)對鐵路工作人員開放綠色通道以滿足短時間多人次的出境需求，對設(shè)備物品應(yīng)劃定特定查驗區(qū)域并簡化申報和查驗手續(xù)，尤其是搶險救災(zāi)的人員、設(shè)備和物資需設(shè)置更高優(yōu)先級，必要或緊急情況下，設(shè)備和人員需通過公路口岸出入境，雙方聯(lián)檢部門應(yīng)為人員和設(shè)備通過公路口岸出入境創(chuàng)造條件，保證人員使用證件和設(shè)備免征稅收的規(guī)定與鐵路口岸一致。

3.3 協(xié)定中要規(guī)定機車車輛駕駛?cè)藛T資格問題

我國國家鐵路局制定的《鐵路機車車輛駕駛?cè)藛T資格許可辦法》(交通運輸部令[2019]第43 號)和《鐵路機車車輛駕駛?cè)藛T資格許可實施細則》(國鐵設(shè)備監(jiān)規(guī)[2020] 15 號)[10]對中國境內(nèi)鐵路營業(yè)線上的機車車輛駕駛?cè)藛T的資格做出了規(guī)定，然而以上規(guī)定并未涵蓋開展國際聯(lián)運時需到達中方國境站的其他國家的機車車輛駕駛?cè)藛T。中老鐵路則更為特殊，老撾段初期需要認可持有中國發(fā)放的機車車輛駕駛證人員的駕駛資格，遠期應(yīng)實現(xiàn)兩國對于機車車輛駕駛?cè)藛T的資格互認。

3.4 接軌點及單證無紙化

（1）協(xié)定中應(yīng)明確接軌點具體位置。接軌點是兩國鐵路聯(lián)運中劃定財務(wù)清算、設(shè)備檢修等責(zé)任事宜的基點，目前鐵路口岸開通前雙方外交部門聯(lián)合確定接軌點，以避免日后產(chǎn)生糾紛。因此，應(yīng)在《國境鐵路協(xié)定》中明確接軌點位置。

（2）協(xié)定中增加單證無紙化需求。近年來信息預(yù)報機制、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)字化鐵路、區(qū)塊鏈技術(shù)等在國際聯(lián)運中的應(yīng)用逐步廣泛，中老鐵路更是具備全線由中方建設(shè)、雙方共同運營的特點，協(xié)定中應(yīng)統(tǒng)籌考慮中老鐵路全線數(shù)據(jù)、信息的互聯(lián)互通。

4 《國境鐵路協(xié)定》實施建議

4.1 國內(nèi)立法層面需補充和完善與《國境鐵路協(xié)定》相關(guān)的內(nèi)容

首先，《國境鐵路協(xié)定》屬于國際雙邊條約，關(guān)于該條約的國內(nèi)法效力問題，從法理上來說，自我國政府簽署并正式生效之日起，就成為中國法律體系的組成部分。其次，就《國境鐵路協(xié)定》法律性質(zhì)而言，既有民商事領(lǐng)域中的私法內(nèi)容，也有行政法意義上的公法內(nèi)容。關(guān)于民商事法律規(guī)定，可以在我國國內(nèi)直接適用或者并入實施；而對于其中的行政法律規(guī)定，則需要與我國相關(guān)國內(nèi)法銜接，或者說不能與現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)范相抵觸。目前，國內(nèi)相關(guān)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章都沒有涉及國際鐵路聯(lián)運的內(nèi)容，盡管相鄰兩國鐵路運輸企業(yè)每年召開國境鐵路聯(lián)合委員會達成議定書，但只限于企業(yè)間的運輸具體約定，行政許可、事故調(diào)查處理、稅收、海關(guān)、出入境管理等事項的細則都未涉及。因此，建議結(jié)合《中華人民共和國鐵路法》修訂進程，在其中增加關(guān)于國際聯(lián)運的條款，作為總的上位法指引，并在制定其他條例和部門規(guī)章時一并考慮，這反過來也有助于規(guī)范《國境鐵路協(xié)定》的原則與內(nèi)容。

4.2 落實爭端解決機制

和平解決國際爭端的方式分為政治方法和法律方法2 種，政治方法包括談判、協(xié)商、調(diào)查、斡旋、調(diào)停、和解等；法律方法則主要包括仲裁和司法裁判2 種。就目前已簽署的6 份《國境鐵路協(xié)定》而言，實施較早的5 份協(xié)定重業(yè)務(wù)條款，輕法律條款，對于爭端解決機制均沒有涉及。2021 年簽署的《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》才開始有了關(guān)于爭端解決機制的表述，“對本協(xié)定的解釋或執(zhí)行產(chǎn)生的任何爭議，協(xié)定雙方應(yīng)首先通過負責(zé)部門友好協(xié)商予以解決。如果上述爭議無法在六個月之內(nèi)得到解決，協(xié)定雙方可同意將上述爭議通過外交途徑友好解決。”可見在協(xié)定實施過程中出現(xiàn)爭議或者需要修訂改進的時候，首要的解決方式是友好協(xié)商，但協(xié)定中未明確如果談判和協(xié)商不能解決爭議后的處理方式。考慮到國際聯(lián)運本身是一項商業(yè)合同行為，其行為主體應(yīng)該是締約國雙方的鐵路運輸企業(yè)，所以可以考慮在談判協(xié)商的方式外，再增加仲裁條款，即對于爭議解決，如果協(xié)商不成，可以將爭議提交仲裁，具體仲裁機構(gòu)和仲裁員的選擇由雙方具體約定。

4.3 加強兩國外交、海關(guān)、出入境管理等部門的協(xié)調(diào)合作

《國境鐵路協(xié)定》在編制過程中，涉及到工作人員簽證、貨物及車輛海關(guān)查驗和檢驗檢疫手續(xù)等內(nèi)容，雖然在編制過程中反復(fù)征求外交、海關(guān)、邊防檢查等部門意見，但《國境鐵路協(xié)定》只規(guī)定了原則性內(nèi)容，并未有進一步的實施細則，相鄰兩國對應(yīng)部門也沒有直接溝通機制，導(dǎo)致實施過程中的一些特定事項無從解決，如空集裝箱出入境的海關(guān)申報流程、免除關(guān)稅的運輸工具及其相關(guān)設(shè)備的范圍界定、發(fā)生事故時兩國負責(zé)部門的協(xié)商機制等。因此，建議雙方負責(zé)協(xié)定的主管機關(guān)牽頭建立《國境鐵路協(xié)定》定期溝通機制，負責(zé)外交、海關(guān)、邊防檢查、運輸安全、行業(yè)管理等部門參加，對于兩國國際聯(lián)運中存在的各種問題及時跟蹤解決。

5 結(jié)束語

1951 年最早制定的《中蘇國境鐵路協(xié)定》距今已70 多年，不管從形式還是內(nèi)容方面都無法滿足規(guī)范的國際外交公約的發(fā)展進程?！吨腥A人民共和國政府和老撾人民民主共和國國境鐵路協(xié)定》是近年來鐵路領(lǐng)域內(nèi)簽署的第一個國際法范疇內(nèi)的政府間協(xié)定，也是見證“將中老鐵路建成友誼路”的標志性成果。以此為開端，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、越南、朝鮮、蒙古5 個國家簽署的國境鐵路協(xié)定將逐步啟動重新談判和簽署的進程。