多元協(xié)同共治視角下地方大氣污染治理困境與破解路徑研究 *

紀(jì)江明，趙 玲，朱 成，沈 蓮

(1.湖州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 湖州 313000；2.湖州師范學(xué)院 信息工程學(xué)院，浙江 湖州 313000)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，其中，大氣污染問題尤為突出。從2013年發(fā)布“大氣十條”，到2016年出臺(tái)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，再到2018年印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，中央政府一直在積極采取措施改善大氣質(zhì)量；同時(shí)，地方政府為改善大氣環(huán)境也做出了諸多努力。近年來，浙北地區(qū)空氣質(zhì)量在一定范圍內(nèi)得到改善，但治理情況仍不容樂觀。2020年空氣質(zhì)量主要指標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，造成空氣不達(dá)標(biāo)的主要原因是空氣中的PM2.5和臭氧含量超標(biāo)，而且在人口密度較大和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)縣，污染物排放量較大，污染物濃度整體上較高。本文以浙北地區(qū)大氣污染治理為例，考察大氣污染治理實(shí)際效果，分析大氣污染治理的多元主體結(jié)構(gòu)及其困境，構(gòu)建大氣污染多元協(xié)同共治的綜合性分析框架，并嘗試提出對策措施。

一、大氣污染治理的理論依據(jù)及分析框架

(一)理論依據(jù)

自黨的十八屆五中全會(huì)正式提出構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系以來，學(xué)者們紛紛將多元協(xié)同共治理論引入環(huán)境治理領(lǐng)域[1]79-92[2]32-40[3]142-157?！皡f(xié)同學(xué)”起源于20世紀(jì)70年代的物理學(xué)界，該學(xué)說的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，“一個(gè)由許多子系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)，如果子系統(tǒng)之間互相配合，產(chǎn)生協(xié)同作用和合作效應(yīng)，那么系統(tǒng)便處于自組織狀態(tài)”。擴(kuò)展到環(huán)境學(xué)領(lǐng)域，即把大氣污染防治系統(tǒng)看作一個(gè)“復(fù)雜的開放系統(tǒng)”[4]330-332。以大氣污染防治利益相關(guān)者和治理參與主體為劃分依據(jù)，將大氣污染防治系統(tǒng)分為政府(即公共部門)系統(tǒng)、企業(yè)(即私人部門)系統(tǒng)以及社會(huì)公眾(社會(huì)組織)系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)，三個(gè)子系統(tǒng)之間良性互動(dòng)，使大氣污染防治處于有序運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)(見圖1)。在當(dāng)前的環(huán)境治理實(shí)踐中，已呈現(xiàn)出由政府單一主體逐步走向政府、企業(yè)、公眾三者共同參與環(huán)境治理的新模式。

圖1 大氣污染防治系統(tǒng)的協(xié)同模式

(二)分析框架

在協(xié)同治理研究領(lǐng)域，國內(nèi)外學(xué)者提出了許多組織間或組織內(nèi)部各部門間協(xié)同行動(dòng)的解釋模型或創(chuàng)新模式，比如John M.Bryson提出的“跨部門協(xié)同分析框架”包括起始條件、過程、結(jié)構(gòu)和治理、偶然事件與約束條件、結(jié)果與責(zé)任等方面[5]44-5；Ansell提出的SFIC分析模型包括起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程四個(gè)方面[6]543-571；Emerson與Nabatchi提出的“整合性協(xié)同治理模型”認(rèn)為協(xié)同治理中各種組件以動(dòng)態(tài)、非線性、迭代的方式運(yùn)行，而協(xié)同動(dòng)力機(jī)制是整合性協(xié)同治理模型的核心部分，包括原則性接觸、共同動(dòng)機(jī)及聯(lián)合行動(dòng)能力，且各元素間存在互動(dòng)性[7]1-29。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出的結(jié)構(gòu)—過程模型包括結(jié)構(gòu)性機(jī)制和過程性機(jī)制兩個(gè)方面，其中，結(jié)構(gòu)性機(jī)制強(qiáng)調(diào)跨部門的結(jié)構(gòu)性協(xié)同安排，如中心政策小組、部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)小組等，過程性機(jī)制強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)協(xié)同的技術(shù)手段，如促進(jìn)協(xié)同的財(cái)政手段和調(diào)控工具等[8]?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”模型能較好解釋“協(xié)同是什么”這一基本命題，且能很好地包容其他協(xié)同治理模型，比如結(jié)構(gòu)性機(jī)制與Ansell 的治理模型相對應(yīng)，而過程性機(jī)制則與Emerson整合性協(xié)同治理模型中的“原則性參與和共同動(dòng)機(jī)”相對應(yīng)。

本文運(yùn)用OECD的“結(jié)構(gòu)—過程”模型，并在結(jié)合魏娜、吳建南、李倩等學(xué)者相關(guān)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)全面性的協(xié)同分析框架(見圖2)，解釋“協(xié)同是什么”“協(xié)同為什么”“協(xié)同怎么做”，以呈現(xiàn)地方大氣污染多元主體協(xié)同共治的結(jié)構(gòu)性機(jī)制、過程性機(jī)制和行為性機(jī)制。

圖2 多元主體協(xié)同共治分析框架

二、受訪者對浙北地區(qū)大氣污染治理現(xiàn)狀及困境的認(rèn)知

2019年7—11月，課題組采取“分層—整群—隨機(jī)”抽樣法，在浙北地區(qū)的湖州南潯區(qū)、嘉興嘉善縣、杭州臨平區(qū)分別抽取3個(gè)街道(鎮(zhèn))，并在每個(gè)街道按受訪者結(jié)構(gòu)分層抽取3個(gè)社區(qū)(村)，每個(gè)社區(qū)(村)內(nèi)隨機(jī)抽取20人，共抽取540人進(jìn)行調(diào)查。此次調(diào)查共回收有效問卷528份，回收率為97.77%。為增強(qiáng)調(diào)查研究的實(shí)效性，課題組還采用訪談法，分別在各工業(yè)園區(qū)詳細(xì)訪談若干人，且對整個(gè)調(diào)查過程進(jìn)行嚴(yán)格質(zhì)量控制(1)在本次調(diào)查中，a系數(shù)(Cronbach’s alpha)是0.912，表示調(diào)查數(shù)據(jù)是很可信的；經(jīng)過檢驗(yàn)，調(diào)查內(nèi)容具有較好的效度。。受訪者的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征包括性別、年齡、文化程度、職業(yè)、月收入，其描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 受訪者的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征

(一)對所在地區(qū)大氣污染及治理現(xiàn)狀的認(rèn)知

在此次調(diào)查中，32.19%的受訪者認(rèn)為所在地區(qū)大氣基本無污染，57.96%的受訪者認(rèn)為污染程度屬于輕度，9.85%的受訪者認(rèn)為污染嚴(yán)重。受訪者認(rèn)為大氣中最主要的污染物依次為一氧化碳(39.53%)、可吸入顆粒物(32.99%)、二氧化硫(15.15%)、碳?xì)浠衔?7.27%)、氮氧化物(5.06%)。在回答“大氣污染帶來的最主要危害是什么”這一問題時(shí)，有35.15%的受訪者認(rèn)為大氣污染的最大危害是對人身體造成的傷害，如引起呼吸道疾病、慢性中毒等；32.15%的受訪者認(rèn)為是氣候危害，如引發(fā)溫室效應(yīng)、臭氧層破壞等；19.79%的受訪者認(rèn)為是農(nóng)業(yè)危害，如酸雨會(huì)毀壞大片農(nóng)作物；12.91%的受訪者認(rèn)為是植被危害，如二氧化硫濃度過高時(shí)，會(huì)使植物葉表面產(chǎn)生傷斑，或者直接使葉枯萎脫落，從而影響植物生長。

近年來，浙北地區(qū)積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)示范創(chuàng)建，狠抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察問題整改，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從表2可看出，在受訪者對大氣污染治理績效的評價(jià)方面，46.59%的受訪者表示比較滿意，一般滿意的占29.55%，非常滿意的占9.28%，不是很滿意的占8.71%，非常不滿意的占5.87%?？梢?，絕大多數(shù)受訪者表示滿意，但同時(shí)仍有一定數(shù)量的受訪者對大氣污染治理不是很滿意或非常不滿意，應(yīng)予以高度重視。

表2 受訪者對大氣環(huán)境治理的滿意度

表2 (續(xù))

(二)對大氣污染治理困境的認(rèn)知

調(diào)查結(jié)果表明(見表3-4)，受訪者認(rèn)為大氣污染主要是人為因素造成的，其次是自然因素。在人為因素中，受訪者認(rèn)為工業(yè)生產(chǎn)過程中的廢氣排放、交通過程中的尾氣排放是主要因素，其次是燃料燃燒、農(nóng)業(yè)排放。

表3 大氣污染的最主要原因

表4 造成大氣污染的最主要人為因素

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙北地區(qū)大氣污染治理已取得一定成效，但仍存在一定的困境。從表5可以看出，69.7%的受訪者認(rèn)為大氣污染治理困境主要來自于公共部門，其中，認(rèn)為監(jiān)督環(huán)節(jié)不到位的占23.11%、具體執(zhí)行人員受到制約的占19.32%、基層部門缺少履行環(huán)保責(zé)任動(dòng)力的占14.96%、執(zhí)行環(huán)節(jié)不連貫的占12.31%。此外，有18.56%、11.74%的受訪者認(rèn)為大氣污染治理困境分別來自部分私人部門和社會(huì)公眾方面。而且，基層部門開展的污染治理行動(dòng)大多以各主體單方行動(dòng)為主，主體間缺少相互聯(lián)系、相互協(xié)同。

表5 大氣污染治理的困境

1.來自公共部門的困境

來自公共部門的困境主要表現(xiàn)在基層部門履行環(huán)保責(zé)任動(dòng)力不足、執(zhí)行環(huán)節(jié)欠連貫、執(zhí)行人員受到制約、監(jiān)督環(huán)節(jié)難以到位等方面。

(1)基層部門履行環(huán)保責(zé)任的動(dòng)力不足?；鶎硬块T履行環(huán)境責(zé)任的動(dòng)力機(jī)制包括外部政治力量、地方政府間學(xué)習(xí)、地方發(fā)展目標(biāo)及公眾情緒等[9]273-280。大氣污染所涉及的范圍，不論是在時(shí)間維度還是空間維度上都有無限延伸的可能，這就給基層部門開展大氣污染防治增加了難度，原有的動(dòng)力機(jī)制已經(jīng)無法滿足其履行責(zé)任的需要，基層部門容易出現(xiàn)推卸、淡化環(huán)境保護(hù)責(zé)任的情況[10]35-41。根據(jù)《國家固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定原則與方法》，排污標(biāo)準(zhǔn)制定的基本原則之一為公正性原則，即明確要求標(biāo)準(zhǔn)要在吸納環(huán)境保護(hù)、行業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)公眾等方面意見的基礎(chǔ)上制定。而在實(shí)際操作層面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)相對落后、人口老齡化比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛采納意見更為困難，這就導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的有效性、可行性被降低。同時(shí)，來自上級的績效考核壓力、同級間的競爭壓力及各方面的監(jiān)督問責(zé)壓力，迫使基層部門在追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的同時(shí)，容易忽視環(huán)境治理。另外，為了達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，基層部門在執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生弱化執(zhí)行指標(biāo)、虛報(bào)數(shù)據(jù)的行為[11]37-45。

(2)執(zhí)行環(huán)節(jié)欠連貫。上級政府向地方政府傳達(dá)政令，地方政府執(zhí)行上級政策，都需要一個(gè)過程。各級地方政府在制定本級政策時(shí)要做到合理合法，而不受認(rèn)知偏差、政績考核等因素的影響，這是一個(gè)雙向博弈的過程。在南潯區(qū)LS鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由工作人員出具的《LS鎮(zhèn)大氣污染防治工作總結(jié)》顯示，在該鎮(zhèn)影響空氣質(zhì)量的首要污染源是機(jī)動(dòng)車尾氣，但實(shí)際上該鎮(zhèn)投入人力、物力、財(cái)力最多的卻是企業(yè)廢氣污染治理，而造成該鎮(zhèn)此項(xiàng)政策制定偏差的重要原因是上級政府的政策是以全區(qū)為范圍進(jìn)行考量的，而該鎮(zhèn)尚未出臺(tái)符合自身實(shí)際的具體文件。

在大氣污染治理執(zhí)行環(huán)節(jié)，上級政府表現(xiàn)出比地方政府更為積極的態(tài)度。例如，2018年6月國務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，同年9月浙江省出臺(tái)了《浙江省打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，但截至2021年12月，很多區(qū)縣僅在一些臨時(shí)性、階段性的污染防治文件中提出“打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的口號。可見，地方政府在執(zhí)行上級政策，進(jìn)行環(huán)境治理過程中存在“監(jiān)管與執(zhí)行”“整體與局部”“集權(quán)與分權(quán)”等困境，這些困境來源于上下級政府的制度配置，即上級政府的高位推動(dòng)和地方政府的低效治理，上級政府的整體部署和地方政府的碎片治理，上級政府的職能部門和地方政府之間的權(quán)力矛盾[12]115-121。

(3)具體執(zhí)行人員受到制約。在大氣污染治理過程中，具體執(zhí)行人員在開展工作時(shí)會(huì)受到多重因素的制約，進(jìn)而影響執(zhí)行效果與效率?！罢儭笔瞧渲幸粋€(gè)重要影響因素，相較于外地平調(diào)或升遷官員，本地升遷和上級政府下派官員能夠有效促進(jìn)地方環(huán)境治理，外地平調(diào)或升遷官員對地方環(huán)境治理的影響較為模糊[13]214-222；而政績壓力削弱了本地升遷和上級政府下派官員對地方環(huán)境治理的正向影響，強(qiáng)化了外地平調(diào)或升遷官員對地方環(huán)境治理的正向影響[14]77-83。此外，公務(wù)員群體的屬性，如公務(wù)員群體人數(shù)、內(nèi)部制度建設(shè)等也會(huì)影響執(zhí)行效率。在嘉善縣YZ鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)管委會(huì)調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)，僅有兩位工作人員承擔(dān)該鎮(zhèn)的大氣污染防治工作，負(fù)責(zé)接收來自上級政府的通知，再將文件分解為可行的行動(dòng)計(jì)劃；開展行動(dòng)時(shí)，具體主要依托綜合執(zhí)法隊(duì)、環(huán)保站和各企業(yè)服務(wù)中心執(zhí)行。

(4)監(jiān)督環(huán)節(jié)難以到位。首先，上級政府與地方政府的互動(dòng)效率自上而下遞減，在制定考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)易受到外部環(huán)境影響，很難使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對每一級政府進(jìn)行精準(zhǔn)考核；其次，現(xiàn)在的污染防治單位都會(huì)利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)對污染物排放進(jìn)行監(jiān)控，而上級政府要把不同類型的數(shù)據(jù)加以整合比較耗時(shí)耗力；最后，由于上下級政府間存在“利益聯(lián)動(dòng)問題”[15]58-70，上級政府因此可能會(huì)采取較為消極的監(jiān)督方式。

如何對不同性質(zhì)、不同規(guī)模的企業(yè)加大約束力度，是需要地方政府積極回應(yīng)的問題。在各類型企業(yè)中，國有企業(yè)的環(huán)保信息披露水平顯著高于非國有企業(yè)[16]17-19。根據(jù)《湖州市高能耗高污染企業(yè)整治工作方案(2018—2021年)》(湖政辦發(fā)〔2018〕67號)的通知，湖州制定了每個(gè)區(qū)縣的污染監(jiān)控重點(diǎn)，比如吳興區(qū)污染監(jiān)控重點(diǎn)為化纖、印染、噴水織機(jī)等行業(yè)；南潯區(qū)污染監(jiān)控重點(diǎn)為印染、漆包線、化工、鑄造等行業(yè)；長興縣污染監(jiān)控重點(diǎn)為水泥、玻璃、噴水織機(jī)等行業(yè)。但在實(shí)際操作中，由于缺少細(xì)化、可操作性強(qiáng)的監(jiān)控措施，仍有一些企業(yè)處于監(jiān)控之外。

2.來自私人部門的困境

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大氣污染物主要有工業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物、城鄉(xiāng)廢氣等，涉及的非政府主體包括工業(yè)企業(yè)和個(gè)體戶，如排放工業(yè)揮發(fā)有機(jī)物、窯爐廢氣的企業(yè)和經(jīng)營餐飲行業(yè)的個(gè)體戶。

(1)政企信息不對稱導(dǎo)致利益沖突。政府是依法對社會(huì)企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理、領(lǐng)導(dǎo)的組織。在過去，政府更多扮演的是“管理者”角色。而隨著時(shí)代發(fā)展，政府正逐漸從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。但也仍有部分地方政府將企業(yè)視為被管理者，雙方的不信任造成環(huán)境管理過程中信息不對稱問題，導(dǎo)致政府與企業(yè)間利益沖突[17]153-154。這一現(xiàn)象在地方環(huán)境防治過程中表現(xiàn)得更為明顯。首先，企業(yè)因?yàn)榕掠绊懶蜗蟛辉敢夤_環(huán)境信息；地方政府為了不影響公信力會(huì)選擇性地公開執(zhí)法信息，這就造成了雙方的信息不對稱。在買方市場條件下，消費(fèi)者對產(chǎn)品的需求由單一性向多元化轉(zhuǎn)變，由趨同性向多樣性轉(zhuǎn)變。面對市場需求多變的現(xiàn)實(shí)，企業(yè)若因信息不對稱而無法及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)方向，由此造成的經(jīng)濟(jì)效率降低又會(huì)體現(xiàn)在對地方政府稅收貢獻(xiàn)減少等方面，進(jìn)而導(dǎo)致政府與企業(yè)雙方利益受損。其次，有的地方政府在執(zhí)法過程中，會(huì)迫于財(cái)政壓力而選擇在前期放任企業(yè)排污行為，后期再對其進(jìn)行處罰。企業(yè)為減少這一類費(fèi)用就可能出現(xiàn)“瞞天過?！笔降男袨?，這種沖突經(jīng)過長時(shí)間的催化就形成了惡性循環(huán)。最后，有的地方政府受政績、競爭等壓力影響，會(huì)對企業(yè)某些帶有污染的生產(chǎn)行為“視而不見”，此時(shí)，雙方不是處于對立面，而是“互幫互助”的“特殊博弈關(guān)系”[18]63-65，環(huán)境治理的責(zé)任與義務(wù)則在這樣的“特殊博弈關(guān)系”中被破壞殆盡。

(2)個(gè)體污染行為難以控制。一方面，機(jī)動(dòng)車尾氣排放監(jiān)督受限。日常生活中，雖然私家車每天的尾氣排放量比較少，但以一個(gè)縣(區(qū))的排放總量來計(jì)算，汽車尾氣對大氣造成的污染是不容忽視的。在現(xiàn)行的汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)中，更多涉及的是對公共汽車尾氣排放、汽柴油及車用尿素質(zhì)量等的監(jiān)管，而對占比更高的私家車來說，雖已陸續(xù)開始實(shí)施國家第六階段機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但仍缺少可供參考的法律法規(guī)予以監(jiān)督。目前地方政府可以采取的方法是控制油品的種類，研發(fā)出質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的油品，再鼓勵(lì)私家車車主購買。譬如，在南潯區(qū)《生態(tài)文明示范創(chuàng)建行動(dòng)計(jì)劃(2018-2022)》中，“積極推進(jìn)國VI油品的使用”是地方政府采取的涉及私家車污染排放的有效行動(dòng)之一。另一方面，農(nóng)作物(以秸稈為代表)焚燒不規(guī)范。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，秸稈可用于牲畜飼料或農(nóng)民家用燃料及土地肥料。隨著農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民生活水平不斷提高，秸稈的利用率降低，農(nóng)民為了減少處理成本往往就地焚燒，焚燒帶來的污染對生產(chǎn)、生活帶來了一定的影響。早在2008年我國就推出了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》，但就全國總體情況來看，我國因秸稈焚燒而產(chǎn)生的污染防治問題仍處于艱難前行階段。在南潯區(qū)、嘉善縣、臨平區(qū)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)秸稈露天焚燒現(xiàn)象依然存在，并且秸稈焚燒利用技術(shù)更新速度慢，秸稈焚燒造成的大氣污染難以在短期消失。

3.來自社會(huì)公眾(社會(huì)組織)的困境

(1)參與渠道有限。地方政府在深入推進(jìn)污染防治時(shí)，不僅要加大環(huán)境投資和立法、執(zhí)法力度，而且還需要協(xié)調(diào)公眾參與[19]1-21。地方政府因具有“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，其對環(huán)境信息的公開不全面，有時(shí)會(huì)選擇性公開環(huán)境信息；而且，政府環(huán)境責(zé)任中的職責(zé)同構(gòu)、信息溝通途徑單一，導(dǎo)致政府與社會(huì)公眾之間信息不對稱[20]13-14。社會(huì)公眾參與社會(huì)事務(wù)管理的最主要途徑是地方人大，一般的渠道是信訪信息系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)信箱等，而事實(shí)上，社會(huì)公眾僅在政府出臺(tái)的某項(xiàng)政策對其利益造成重大損害，或地方部門在行政過程中出現(xiàn)嚴(yán)重偏差時(shí)，才會(huì)利用各種途徑向政府提出訴求。

在南潯區(qū)LS鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，居民反映存在“機(jī)動(dòng)車尾氣污染嚴(yán)重”“村莊里隨意填埋垃圾，影響生活”等問題。但由于地方政府公布信息不及時(shí)，社會(huì)公眾很難在政策出臺(tái)前參與政策制定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的地方政府一般未開設(shè)官方網(wǎng)站，社會(huì)公眾需要去政府或相關(guān)單位獲取資料，以了解政策或治理動(dòng)態(tài)。社會(huì)公眾因?yàn)槿鄙賲⑴c渠道而降低了參與治理熱情。在數(shù)字時(shí)代，基層部門可以通過多種途徑讓社會(huì)公眾隨時(shí)了解環(huán)境動(dòng)態(tài)，比如掌上APP、公眾號、實(shí)時(shí)監(jiān)測網(wǎng)站等，但目前大部分基層政府部門還未能推出(或沒人維護(hù))此類網(wǎng)上服務(wù)。

(2)第三方運(yùn)營發(fā)展緩慢。在實(shí)踐中，地方政府一般采用“第三方運(yùn)營”的方式來解決餐飲行業(yè)油煙污染問題，即餐飲行業(yè)各商戶按照自愿原則與第三方運(yùn)營公司簽訂合同，由第三方運(yùn)營公司采用高科技技術(shù)設(shè)備監(jiān)督油煙排放，并負(fù)責(zé)油煙處理[21]127-129。在南潯區(qū)LS鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，聚集了該鎮(zhèn)65%以上的外來務(wù)工人口，油煙污染問題在秋冬季節(jié)尤其嚴(yán)重，若能引入“第三方運(yùn)營”模式，或能緩解突出的污染問題。但這樣的模式與商戶自主購買油煙處理設(shè)備有著同樣的困境：該模式需要商戶個(gè)人有較強(qiáng)的環(huán)保意識，以投入大量資金購買設(shè)備；即使是“第三方運(yùn)營”也不能避免出現(xiàn)監(jiān)督漏洞，故在具體實(shí)踐過程中，地方政府難以操控。

三、多元協(xié)同共治視角下浙北地區(qū)大氣污染治理破解路徑

為有效治理大氣污染，首要的是明確治理主體問題。調(diào)查結(jié)果表明(見表6)，63.26%的受訪者認(rèn)為應(yīng)由“政府—企業(yè)—社會(huì)”協(xié)同治理，這也體現(xiàn)了環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，即樹立多元協(xié)同治理理念，由“政府—企業(yè)—社會(huì)”協(xié)同治理大氣污染。

表6 污染治理主體

浙江是“綠水青山就是金山銀山”理念的發(fā)源地，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“既要金山銀山，又要綠水青山”，“綠水青山就是金山銀山”。浙北地區(qū)大氣污染治理困境的破解路徑是：堅(jiān)持以“綠水青山就是金山銀山”理念為指導(dǎo)，根據(jù)多元協(xié)同共治的“結(jié)構(gòu)—過程”模型，構(gòu)建公共部門、私人部門和社會(huì)公眾共建共治共享的環(huán)境治理體系，體現(xiàn)地方大氣污染多元主體協(xié)同共治的結(jié)構(gòu)性機(jī)制、過程性機(jī)制和行為性機(jī)制，以推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從表7可以看出，40.42%的受訪者認(rèn)為公共部門應(yīng)加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和執(zhí)法力度，31.44%的受訪者認(rèn)為私人部門應(yīng)增強(qiáng)綠色生產(chǎn)能力，28.14%的受訪者認(rèn)為應(yīng)提升社會(huì)公眾的環(huán)保意識和參與精神。公共部門、私人部門與社會(huì)公眾，各主體應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢、攜手共治。

表7 大氣污染協(xié)同治理的有效路徑

(一)加大公共部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和執(zhí)法力度

首先，作為大氣污染治理的掌舵者，公共部門在制定大氣污染治理決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮社會(huì)公眾的意見與建議，讓私人部門、社會(huì)公眾協(xié)同參與決策制定過程，有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)私人部門、社會(huì)公眾之間的關(guān)系，制定正確的決策，把握好航向。其次，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系，制訂大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。再次，以污染源頭監(jiān)控、實(shí)地考察等為主要形式，加強(qiáng)對污染排放的監(jiān)督和執(zhí)法力度。公共部門要加強(qiáng)自身環(huán)境能力建設(shè)，以應(yīng)對各類污染，在監(jiān)督過程中努力克服信息不對稱、技術(shù)手段不到位等帶來的低效監(jiān)督，加大對超標(biāo)排放工廠的監(jiān)督和處罰力度。對第三部門的監(jiān)督，公共部門可以采取LBO模式、BTO模式。此外，公共部門還要加強(qiáng)對自身的監(jiān)督，包括有關(guān)政策(或決策)是否合適、工作人員是否合法合理執(zhí)行政策等[22]3-23。最后，積極鼓勵(lì)私人部門、第三部門、社會(huì)公眾參與監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督的協(xié)同作用，為經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障。

(二)增強(qiáng)私人部門的綠色生產(chǎn)能力

私人部門是控制污染排放最直接的渠道，因此，要減少污染排放或控制污染合理排放，必須從私人部門入手。首先，應(yīng)考慮到公共部門環(huán)境獎(jiǎng)罰政策與企業(yè)利潤及環(huán)境行為的關(guān)聯(lián)性[23]69-74，政府在減少自身負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也應(yīng)照顧到企業(yè)的合理需求[24]31-58，對企業(yè)承擔(dān)環(huán)境主體責(zé)任、履行環(huán)境主體義務(wù)進(jìn)行正向引導(dǎo)，減少環(huán)境績效給私人部門帶來的消極影響。其次，私人部門應(yīng)拋棄經(jīng)濟(jì)利益至上的傳統(tǒng)觀念，提倡綠色發(fā)展為先，以公共部門出臺(tái)的相關(guān)政策為導(dǎo)向進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，合法合理排放污染物，積極配合公共部門的日常執(zhí)法、監(jiān)督等，并加強(qiáng)對社會(huì)公眾的信息公開，在全社會(huì)的共同監(jiān)督之下創(chuàng)造綠色經(jīng)濟(jì)效益。最后，私人部門要充分認(rèn)識高耗能、低效能的產(chǎn)業(yè)終將會(huì)被市場淘汰，要堅(jiān)持高新技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，通過與高校、科研院所或第三方機(jī)構(gòu)的合作，建立具有企業(yè)特色的研究平臺(tái)；在公共部門的政策扶持下，利用第三方資源，不斷完善自身，在激烈的市場競爭上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)提升社會(huì)公眾的環(huán)保意識和參與精神

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾的環(huán)保意識和參與精神受自身素質(zhì)、文化環(huán)境、公共部門推行力度等因素的影響。事實(shí)證明，文化教育活動(dòng)對提高社會(huì)公眾環(huán)保意識、環(huán)保文化修養(yǎng)起著重要作用[25]611-634。首先，公共部門應(yīng)注重培育社會(huì)公眾理性行使參與權(quán)的良好習(xí)慣，引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺通過合法渠道表達(dá)意愿；保障社會(huì)公眾所享有的監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)社會(huì)公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督企業(yè)環(huán)境違法行為[1]79-92，并對公眾的監(jiān)督行為予以保密、反饋和獎(jiǎng)勵(lì)，以提升社會(huì)公眾的環(huán)保責(zé)任感；還應(yīng)改變生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的制度安排，保障環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的平等地位。其次，私人部門應(yīng)為社會(huì)公眾提供更綠色低碳的產(chǎn)品，提高綠色低碳產(chǎn)品在市場中的識別度和占有率，引導(dǎo)社會(huì)公眾形成綠色消費(fèi)時(shí)尚。最后，社會(huì)公眾應(yīng)培養(yǎng)自身獲取信息、了解政策走向的意識，通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子刊物、大數(shù)據(jù)平臺(tái)等途徑及時(shí)主動(dòng)獲取信息，為參與環(huán)境治理提供知識儲(chǔ)備。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。本文基于OECD“結(jié)構(gòu)—過程”模型，構(gòu)建地方大氣污染多元協(xié)同共治的綜合性分析框架，提出優(yōu)化相關(guān)制度安排，構(gòu)建公共部門、私人部門和社會(huì)公眾共建共治共享的環(huán)境治理體系。同時(shí)，還要依托先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，采用多樣化的評估工具，對各方執(zhí)行力和協(xié)同事項(xiàng)進(jìn)行事后評估(或績效考核)，以促進(jìn)大氣污染治理從“經(jīng)驗(yàn)式治理”向“數(shù)字治理”模式轉(zhuǎn)變，積極打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。