新時代市縣巡察的價值定位、基本內(nèi)涵與優(yōu)化路徑

戴偉安，陶周穎

(中共中央黨校[國家行政學(xué)院] 黨的建設(shè)教研部，北京 100091)

作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的一項戰(zhàn)略性制度安排，市縣巡察是中國共產(chǎn)黨在管黨治黨的實踐中不斷推動黨內(nèi)巡視工作向基層延伸的創(chuàng)新性成果。深刻理解市縣巡察的價值定位、準(zhǔn)確把握市縣巡察的基本內(nèi)涵、科學(xué)構(gòu)建市縣巡察的優(yōu)化路徑，對新征程上繼續(xù)推動黨的建設(shè)新的偉大工程、把黨的自我革命推向深入，具有重要且深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。

一、市縣巡察的出場邏輯與發(fā)展歷程

從問題的產(chǎn)生到實踐的探索，再到制度的轉(zhuǎn)化，市縣巡察作為黨的巡視工作重要組成部分，其發(fā)展歷程呈現(xiàn)出循序漸進的演進路徑。這是充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的共同作用結(jié)果。

(一)問題產(chǎn)生的現(xiàn)實背景

堅持自我革命是中國共產(chǎn)黨有別于其他政黨的突出標(biāo)志。步入新時代，中國共產(chǎn)黨以刀刃向內(nèi)的勇氣，自覺開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，深入推進反腐敗斗爭。作為管黨治黨的制度利器和有效抓手，“巡視制度”自黨成立起便一以貫之，并在改革開放后不斷得到重視。黨的十八大以來，中央和各省區(qū)市的巡視工作取得了顯著成效，將監(jiān)督面有效覆蓋到省區(qū)市黨委所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織，打掉了一批“大老虎”，充分彰顯了巡視利劍的威懾作用。然而，相較“大老虎”，隱藏在群眾身邊、侵蝕群眾利益的“蒼蠅式”腐敗同樣也是黨長期執(zhí)政面臨的最大威脅。以中紀(jì)委2017年12月在官網(wǎng)上公布的35起扶貧領(lǐng)域違紀(jì)典型案例為例，涉事官員的身份無一例外皆為基層黨員，涉案總額竟高達(dá)4272.4459萬元。官方數(shù)據(jù)顯示，“中央巡視組受理的干部群眾信訪舉報中90%以上是反映基層問題”[1]?？梢?，巡視監(jiān)督雖然能取得管黨治黨的重大成效，但從監(jiān)督范圍來看，尚未能覆蓋和觸及市縣級以下的基層黨組織，使縣以下基本成為監(jiān)督“盲區(qū)”，造成了所謂的“上面九級風(fēng)浪，下面紋絲不動”的局面。這勢必會削弱基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，威脅黨長期執(zhí)政的堅實根基。

(二)巡察實踐的積極探索

面對管黨治黨的新形勢新任務(wù)新要求，以習(xí)近平同志為核心的黨中央決定將巡視的成功經(jīng)驗引入基層黨組織的監(jiān)督和管理之中，深化巡視制度的治理效能，彌補黨內(nèi)監(jiān)督下沉的空白。2014年10月，習(xí)近平在中央政治局常委會聽取中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于第二輪巡視情況匯報會上，率先提出要將巡視制度向市縣一級延伸的構(gòu)想，明確指出：“抓早抓小，基礎(chǔ)在下面，要上下聯(lián)動，把問題化解在地市和縣一級，有效防止‘帶病提拔’?！盵2]同年11月，時任中央紀(jì)委書記王岐山在安徽安慶市召開部分省區(qū)市巡視工作座談會時，進一步深化了巡視制度的實踐要求，提出“市縣可以參考巡視的監(jiān)督方式，但不要叫‘巡視’，可稱之為‘巡察’”。按照黨中央關(guān)于加強市縣黨組織監(jiān)督管理的工作部署，河南、江蘇、江西、甘肅等地結(jié)合省市的具體情況，先行展開了積極探索和鮮活實踐。例如，2015年5月，河南省在全國第一個創(chuàng)建并實施市縣黨委巡察制度。同年，江蘇省在所有設(shè)區(qū)市全面開展巡察工作，確保巡視巡察全覆蓋。

(三)巡察制度的正式確立

地方活躍的實踐推動了黨對市縣巡察的認(rèn)識深化，使得巡察工作由實踐探索逐步轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范性制度。2016年，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次把市縣巡察寫進黨內(nèi)法規(guī)，提出要把巡察對象擴大到縣鄉(xiāng)一級，確保從嚴(yán)治黨向基層延伸。這標(biāo)志著巡察監(jiān)督正式成為黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要組成部分。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》進一步明確了巡察工作的頂層設(shè)計，規(guī)定“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”。截至2017年7月，31個省(自治區(qū)、直轄市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和15個副省級城市全部建立了巡察制度，336個地市、2483個縣區(qū)開展巡察，工作成效明顯[3]。為此，黨的十九大修訂的新黨章專門增加了“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度”的內(nèi)容，以黨內(nèi)最高法的形式將“市縣巡察制度”正式確立下來。此后，中央出臺《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》等一系列強化巡察工作的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為形成“橫向全覆蓋、縱向全鏈接”的巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)提供了有力的制度支撐和行動保障。

(四)市縣巡察工作的縱向延伸

從黨探索巡視巡察這套制度規(guī)范的過程中可以發(fā)現(xiàn)，這套制度體系的總體設(shè)計方向是將巡視巡察逐步向基層延伸，確?！包h組織建立到哪里，巡視巡察就要跟進到哪里”。為進一步打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”，《中央巡視工作規(guī)劃(2018-2022年)》明確要求市縣巡察全覆蓋，向村居和基層站(所)延伸，做到“橫向到邊、縱向到底”；《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》第31條規(guī)定，村、社區(qū)黨支部工作納入縣級黨委巡察監(jiān)督工作內(nèi)容；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》同樣將農(nóng)村基層黨建情況列為巡視巡察的重點內(nèi)容。所以，從巡察的范圍來看，巡察工作并未停留在“市縣”一級，而是“一竿子插到底”，將巡察的觸角覆蓋到廣泛分布于村(社區(qū))的基層黨組織，全面消除黨內(nèi)監(jiān)督的“死角”和“盲區(qū)”。

具體實踐中，部分省市先行推進村(社區(qū))黨組織巡察全覆蓋的試點工作。在省級層面，廣東頒布了《關(guān)于全省村級黨組織巡察全覆蓋的指導(dǎo)意見》，湖北頒布了《關(guān)于推進全省村(社區(qū))黨組織巡察全覆蓋的指導(dǎo)意見(試行)》；在市級層面，江蘇張家港、河南林州、云南文山等地結(jié)合村級黨組織特點，進一步明確延伸巡察的體制機制、監(jiān)督內(nèi)容、工作流程，形成一整套相對成熟的制度規(guī)定，長沙市、揚州市、成都市等地也出臺了相關(guān)巡察全覆蓋的方案。截至目前，全國市縣一級黨委均建立了巡察制度，各地把延伸巡察村(社區(qū))納入整體規(guī)劃，探索形成了“省統(tǒng)籌，市推進，縣主責(zé)，鄉(xiāng)、村和縣級相關(guān)職能部門參與”的工作格局。因此，在日后市縣巡察工作的開展過程中，對于村(社區(qū))的巡察勢必會成為一個重點，旨在通過查問題、補短板、堵漏洞、強能力，不斷夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

二、市縣巡察的價值定位

新時代黨的市縣巡察承擔(dān)著重大職責(zé)和光榮使命，是新征程上不斷推進黨的建設(shè)新的偉大工程的具體抓手，對實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、夯實黨執(zhí)政根基等具有重大且深遠(yuǎn)的意義。

(一)推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要環(huán)節(jié)

步入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以強烈的使命意識和巨大的政治勇氣，將全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，一以貫之推進黨的建設(shè)新的偉大工程，成功化解和消除了黨內(nèi)長期存在的政治隱患和政治風(fēng)險，使黨風(fēng)政風(fēng)明顯改善，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。但我們也必須清醒地認(rèn)識到：在全面從嚴(yán)治黨實踐中，黨內(nèi)仍然存在一些同政治問題相關(guān)聯(lián)的突出問題，管黨治黨形勢依然十分嚴(yán)峻，決不能有“松口氣”“歇歇腳”的思想，而是要始終保持“永遠(yuǎn)在路上”的心態(tài)，不斷推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

基層是黨的力量之源，但也是矛盾問題的聚集之地。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016—2017年市縣巡察發(fā)現(xiàn)基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化方面問題4.3萬個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居黨組織1.8萬個，占總數(shù)的41.9%[4]。作為“從嚴(yán)治黨向基層延伸”的重要戰(zhàn)略性制度安排，市縣巡察承擔(dān)著實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、確保黨的大政方針正確貫徹落實等重大政治使命。加強黨的基層巡察工作，能真正把“全”的要求、“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)和“治”的理念貫徹到基層，形成巡視巡察上下聯(lián)動的工作格局。在縱向上，織密扎牢監(jiān)督網(wǎng)，將黨內(nèi)監(jiān)督延伸到村(社區(qū))一級，“集中火力”深入檢視和發(fā)現(xiàn)問題，著力推動解決問題；在橫向上，將巡察覆蓋面擴大到市縣以下的街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村等，“普遍撒網(wǎng)”而不遺漏，確?；鶎狱h組織找出在政治、思想、作風(fēng)、紀(jì)律等不同領(lǐng)域問題的癥結(jié)表現(xiàn)及誘發(fā)根源，進而既有效消除黨內(nèi)監(jiān)督的盲區(qū)和死角，提高黨內(nèi)監(jiān)督的質(zhì)量和效果，又把管黨治黨的責(zé)任和壓力層層傳導(dǎo)到基層，徹底打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”，確保全面從嚴(yán)治黨取得更大戰(zhàn)略性成果。

(二)夯實黨長期執(zhí)政根基的重要路徑

“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！秉h長期執(zhí)政要求直面各種損害人民利益、破壞黨群干群關(guān)系的難點問題，增強人民群眾獲得感、幸福感，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。相對于“遠(yuǎn)在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”的“蒼蠅”感受更為真切。這些“蒼蠅”中，既有以權(quán)謀私、虛報冒領(lǐng)等腐敗問題，也有推諉扯皮、冷硬橫推等作風(fēng)問題。相關(guān)調(diào)研顯示，部分行政村在扶貧領(lǐng)域的“微腐敗”頻發(fā)，一些支農(nóng)惠農(nóng)資金、扶貧資金未能精準(zhǔn)到達(dá)需要群體；基層黨組織軟弱渙散，黨支部存在“家族化”“派系化”現(xiàn)象；一些黑惡勢力把持、操控基層政權(quán)，侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)、實施敲詐勒索；等等[5]。從中紀(jì)委公布的違紀(jì)案例中也可以看出，基層“蒼蠅”亂飛、小官巨貪等腐敗案件比例不低，這些不良現(xiàn)象必然影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，嚴(yán)重侵蝕黨長期執(zhí)政的根基。

步入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)，把“如何永遠(yuǎn)得到人民擁護和支持，如何實現(xiàn)長期執(zhí)政”[6]529視為中國共產(chǎn)黨必須回答好、解決好的根本性問題。為此，黨中央從頂層設(shè)計上創(chuàng)建市縣巡察制度，將黨內(nèi)監(jiān)督的觸角延伸到基層末梢，目標(biāo)指向于“著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，認(rèn)真解決損害群眾利益的各類問題，切實維護人民群眾合法權(quán)益”[7]；而地方因地制宜、因勢利導(dǎo)，在貫徹中央決策部署的基礎(chǔ)上積極探索、創(chuàng)新市縣巡察模式，及時揪出群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，切實提出有效整改的系列措施，把整治不正之風(fēng)同強化基層黨組織政治功能、提升基層黨組織組織力結(jié)合起來，把懲治基層腐敗同保障弱勢群體的切身利益結(jié)合起來，進而在基層社會營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。這是中國共產(chǎn)黨回答好、解決好“建設(shè)什么樣的長期執(zhí)政的馬克思主義政黨、怎樣建設(shè)長期執(zhí)政的馬克思主義政黨”這一重大戰(zhàn)略課題的有效路徑。

(三)提升基層治理水平的重要舉措

“基礎(chǔ)不牢、地動山搖。”基層治理水平關(guān)乎國家治理長遠(yuǎn)發(fā)展的和諧與穩(wěn)定。囿于大規(guī)模治理結(jié)構(gòu)、科層組織垂直化以及黨員干部隊伍龐大等客觀因素，黨中央無法精準(zhǔn)掌握每一項政策的推進和執(zhí)行情況，僅能依托于信息上報、抽查督查等形式了解、推動中央政令和決策部署在基層的落實。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為貫徹中央決策部署的“最后一公里”，有可能出于自身政績的考慮，以及應(yīng)付上級檢查考核的需要，扭曲、變通中央政策，甚至出現(xiàn)“基層共謀”的現(xiàn)象[8]。例如，隨意執(zhí)行民生政策，敷衍了事、走走過場；在工作中不遵循客觀實際和群眾需求，欺上瞞下、弄虛作假；上下級之間共謀策劃、暗度陳倉，致使政策執(zhí)行大大偏離初衷。這些行為和現(xiàn)象必然造成黨中央的權(quán)威流失、黨群干群關(guān)系疏離，不利于推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八大以來，按照黨中央的決策部署，市縣黨委建立巡察制度，并將巡察工作向縱深推進，延伸至對村(社區(qū))黨組織的監(jiān)督，切實解決了基層一些積重難返的頑瘴痼疾，使基層黨組織建設(shè)弱化、虛化、邊緣化等突出問題從根本上得以扭轉(zhuǎn)。譬如，北京市順義區(qū)委巡察組在 2019 年5月的巡察中發(fā)現(xiàn)，望泉寺村開展征地拆遷工作的歷史遺留問題一直久拖未決，在巡察組的督促推動下則圓滿解決了586戶、2556人的回遷安置問題[9]；再如，河南安陽針對“官職小影響壞、金額小性質(zhì)惡劣、事情小群眾反映強烈”等問題，“短平快”解決各類事項4256個，問題線索快辦快結(jié)，黨紀(jì)政務(wù)處分村(社區(qū))干部650人、移送司法機關(guān)19人[10]。黨的十八大以來，通過將市縣巡察延伸到村(社區(qū))一級，發(fā)現(xiàn)和推動解決了一系列民生難題，解決了一批惠民惠農(nóng)領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題，確保了中央相關(guān)利農(nóng)好政策在基層落地生根[4]。這是黨在長期執(zhí)政條件下，應(yīng)對規(guī)模治理“失察難題”的長效機制[11]，有效破解了信息溝通不暢、部門協(xié)調(diào)不足、中央權(quán)威遞減流失以及中央政令執(zhí)行走樣等現(xiàn)實困境，全面提升了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力和水平。

三、市縣巡察的基本內(nèi)涵

關(guān)于新時代市縣巡察，既要以極高的政治站位深刻理解為什么要推動市縣巡察，還要準(zhǔn)確把握市縣巡察的基本內(nèi)涵，以更好地明確巡察的行動方向和實施目標(biāo)，提高巡察制度的執(zhí)行效力。

(一)主要目的：堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢?！盵6]181必須清醒地認(rèn)識到，在世情國情黨情深刻變化下，黨長期執(zhí)政所面臨的考驗是長期、復(fù)雜的、尖銳的、嚴(yán)峻的。只有堅定不移推進巡視巡察，不斷破解黨內(nèi)監(jiān)督難題，解決黨內(nèi)存在的頑瘴痼疾，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)始終堅強有力。作為貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，基層黨組織建設(shè)水平關(guān)乎黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和領(lǐng)導(dǎo)力。實施市縣巡察就是樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓緊補齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村、街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的各種漏洞和短板，最終目標(biāo)歸宿在于堅持好、鞏固好、維護好黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民不可逆轉(zhuǎn)地走向中華民族偉大復(fù)興。這就決定了巡察工作在開展和實施過程中，必須落實堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求，重點聚焦“鄉(xiāng)村振興”以及有關(guān)惠農(nóng)利民政策等黨中央重大戰(zhàn)略部署、決策安排的落實情況，堅決查處基層黨組織“違背黨的路線方針政策、破壞黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)問題”；重點聚焦基層黨組織及其黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的實際行動，強化對落實黨的領(lǐng)導(dǎo)要求、壓實職權(quán)責(zé)任的監(jiān)督檢查，確保黨中央決策部署到哪里，巡察監(jiān)督就跟進到哪里。

(二)本質(zhì)特征：突出政治巡察

旗幟鮮明講政治是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的本質(zhì)要求。從性質(zhì)構(gòu)成看，市縣巡察在政治方向和政治原則上與巡視工作的總體要求是一致的，是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任、貫徹落實黨的路線方針政策的監(jiān)督。2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》明確規(guī)定，市縣巡察要“堅持政治方向，準(zhǔn)確定位”。這就決定了巡察定位是政治監(jiān)督，本質(zhì)是政治巡察，而不是簡單的業(yè)務(wù)檢查或黨務(wù)檢查；巡察重點在于巡察基層黨組織對中央各項精神是否貫徹到底、上級政策部署是否落實到位。必須圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、不斷健全全面從嚴(yán)治黨體系、推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭等方面開展巡察監(jiān)督，這是各個層級巡察工作的共性部分，體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨的政策執(zhí)行力和貫徹力。當(dāng)然，基層組織結(jié)構(gòu)多樣、基層問題紛繁復(fù)雜，市縣巡察在政治巡察方面的具體內(nèi)容并非“一般粗”。深化政治巡察還在于要結(jié)合基層特點，重點了解基層黨組織發(fā)揮政治功能情況、基層組織生活開展情況以及基層黨組織換屆選舉情況；著力發(fā)現(xiàn)侵吞挪用、克扣強占惠民資金等損害群眾切身利益問題，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村(社區(qū))干部不作為、胡作為、妄作為等脫離群眾問題，以及“雁過拔毛”“以權(quán)謀私”等不正之風(fēng)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)干部從政治上觀察、分析、歸納問題的能力，充分發(fā)揮巡察“顯微鏡”和“探照燈”作用。

(三)根本任務(wù)：做到“兩個維護”

性質(zhì)決定任務(wù)。黨的十九屆中央紀(jì)委第四次全體會議公報明確指出：“新時代強化政治監(jiān)督的根本任務(wù)就是‘兩個維護’?！盵12]而“兩個維護”是黨的最高政治原則和根本政治規(guī)矩，不是抽象的，而是具體的。正如習(xí)近平所指出的：“體現(xiàn)在堅決貫徹黨中央決策部署的行動上，體現(xiàn)在履職盡責(zé)、做好本職工作的實效上，體現(xiàn)在黨員、干部的日常言行上?！盵6]100這就決定了市縣巡察作為一種政治監(jiān)督向基層不斷延伸的表現(xiàn)形式，其根本任務(wù)是做到“兩個維護”，也即是必須將代表黨中央的權(quán)威性監(jiān)督滲透到廣大農(nóng)村和城市社區(qū)，覆蓋至不同領(lǐng)域和各個角落，進而鞏固和提升黨中央在基層社會的權(quán)威和影響力，使中央政令精準(zhǔn)有效傳導(dǎo)到“最后一公里”。所以，在開展和實施市縣巡察的過程中，要貫徹落實“兩個維護”這一根本任務(wù)，就要聚焦監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村(社區(qū))黨組織踐行“兩個維護”的實際行動，通過深入基層，重點發(fā)現(xiàn)在落實中央惠民政策、服務(wù)群眾生產(chǎn)生活過程中以權(quán)謀私的各種問題，查找和糾治對黨中央決策部署扭曲執(zhí)行的錯誤行為；就要為群眾主持公道、履行好自身的職責(zé)，重點發(fā)現(xiàn)損害黨群干群關(guān)系的作風(fēng)問題以及民生領(lǐng)域和聯(lián)系群眾的突出問題，全力整治基層黨組織中存在的不正之風(fēng)、貪污腐敗等違規(guī)違紀(jì)問題；就要督促基層黨組織和黨員干部不斷增強做到“兩個維護”的政治定力和政治能力，將黨中央的權(quán)威“一竿子插到底”。

(四)價值取向：堅守人民立場

中國共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的使命型政黨，“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用、權(quán)為民所謀”構(gòu)成了黨中央治國理政的邏輯主線。市縣巡察實質(zhì)上是關(guān)乎黨心民心的政治工作，彰顯的是以解決群眾關(guān)切的“小問題”，贏得民心的“大政治”的政黨自覺。從工作出發(fā)點來看，市縣巡察必須堅持一切為了人民。通過巡察，著力發(fā)現(xiàn)并解決基層群眾急難愁盼、反映強烈的各種突出問題，切實把對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，把黨中央重大決策部署落實到每一位老百姓身上，真正贏得人民群眾的擁護和支持。從工作著力點來看，市縣巡察必須充分發(fā)動人民群眾。市縣巡察是直接面向人民群眾的巡察監(jiān)督，具有鮮明的基層特征，要充分發(fā)動群眾，讓群眾知曉巡察、接受巡察、參與巡察，才能真正摸清基層群眾所思所想所盼，才能真正做到為人民群眾發(fā)聲。從工作落腳點來看，巡察成效必須由人民群眾來評判。巡察中所發(fā)現(xiàn)的問題能否及時得到整改、是否整改到位，以及效果怎么樣，直接反映著巡察的工作成效。只有切實做好巡察“后半篇文章”，確保人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題和事情個個都整改、件件有著落，才能不斷提升市縣巡察的權(quán)威和公信力。

四、市縣巡察的優(yōu)化路徑

新的征程上，推動全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠(yuǎn)。作為全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的關(guān)鍵舉措，市縣巡察的路徑優(yōu)化具有極其重要的現(xiàn)實意義。為進一步提升巡察制度的治理效能，破解深化市縣巡察的現(xiàn)實梗阻，亟待從目標(biāo)、方式、人員、機制等四個向度同步發(fā)力，科學(xué)構(gòu)建基層巡察工作高質(zhì)量覆蓋的有效路徑，將黨內(nèi)監(jiān)督不斷延伸到基層，打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”。

(一)堅持巡察目標(biāo)導(dǎo)向，完善黨內(nèi)聯(lián)動監(jiān)督格局

明確的目標(biāo)導(dǎo)向，是抓工作的首要要素。黨的十九屆四中全會對紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡視四項監(jiān)督的貫通融合作出專門部署。但在實際運作過程中，往往面臨巡察重點不突出、巡察定位不明確的實踐困境，將巡察視為一般的業(yè)務(wù)檢查、工作督查，將巡察監(jiān)督與其他黨內(nèi)監(jiān)督形式等同起來。為推動市縣巡察高質(zhì)量覆蓋，首要的是進一步明確自身定位、重點和標(biāo)準(zhǔn)，也即是知道該“察”什么以及如何有效“察”，避免監(jiān)督形式重復(fù)化以及巡察結(jié)果無效化。

一是明確巡察的定位。縱向上，巡視巡察是一個聯(lián)動系統(tǒng)，開展巡察工作需要有系統(tǒng)思維，注重發(fā)揮巡視巡察的組織優(yōu)勢，整合不同層級巡視巡察監(jiān)督力量，提升整體監(jiān)督質(zhì)效。但同時要注意巡視巡察不可“上下一般粗”，必須鼓勵巡察因地制宜、創(chuàng)造性開展工作，更加聚焦上級決策的執(zhí)行落地以及群眾路線的貫徹執(zhí)行，確保巡視巡察工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和功能互補。橫向上，黨和國家監(jiān)督機構(gòu)是一個整體，必須厘清巡察的工作權(quán)限和職責(zé)邊界。深化市縣巡察，既要嚴(yán)格按照規(guī)則、程序、權(quán)限等開展巡察工作，確保巡察與紀(jì)檢監(jiān)察派駐等有效貫通、與村(社區(qū))監(jiān)委有效聯(lián)動；又要建立健全巡察機構(gòu)與相關(guān)部門的會商會辦、整改反饋、定期評估等銜接協(xié)作機制，確保巡察機構(gòu)同信訪、審計、民政、組織等機關(guān)部門有效配合，真正發(fā)揮好巡察監(jiān)督工作的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。

二是明確巡察的重點。巡察本質(zhì)上是政治巡察，不能“把巡察當(dāng)作筐，什么都往里裝”。不同于巡視的監(jiān)督對象，巡察主要面向基層黨組織，因而巡察重點內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)聚焦于黨利民惠民政策在基層的落實情況，聚焦于群眾反映最強烈的民生問題，聚焦于基層黨組織建設(shè)的弱化、虛化問題，確保巡察工作的方向不偏、效果不減。譬如在農(nóng)村，巡察工作的重心即為農(nóng)村黨組織鞏固脫貧成果、銜接鄉(xiāng)村振興，以及改善人民生活品質(zhì)、增進民生福祉等關(guān)乎執(zhí)政根基的重大決策部署情況，看黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興、醫(yī)療教育、共同富裕等一系列政策是否落實到群眾身上，看好政策有沒有取得好效果、好舉措有沒有帶來好日子。

三是明確巡察的標(biāo)準(zhǔn)。巡察工作作為政治監(jiān)督的重要手段，既要講政治方向，也要講政策標(biāo)尺。從巡察情況看，部分市縣工作人員由于能力素質(zhì)有限，對中央政令不了解、不清楚，在貫徹黨中央決策部署和上級黨組織決定時，容易作選擇、搞變通、打折扣，搞“包裝式”“一刀切式”落實。因此，開展巡察工作必須以習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”、基層治理等重要指示要求為標(biāo)尺，對照查找基層黨組織存在的突出問題；以黨章黨規(guī)為標(biāo)尺，根據(jù)《農(nóng)村基層組織工作條例》《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》等對照檢視基層黨員干部存在的行為偏差；以黨中央決策部署和省區(qū)市黨委的落實舉措為標(biāo)尺，對照檢查基層黨組織和黨員干部的落實情況；以各領(lǐng)域基層黨組織的職責(zé)要求和規(guī)定為標(biāo)尺，對照檢查被巡察單位有沒有結(jié)合實際貫徹落實的具體舉措。

(二)創(chuàng)新巡察方式方法，破解基層社會行動困境

科學(xué)的工作機制和方式方法，是抓工作的核心要素。市縣巡察代表了黨和國家的政治權(quán)威，但在實施過程中往往會因為受到基層自我運行邏輯的干擾，使巡察制度的執(zhí)行效力大打折扣：一是“熟人社會”困境。中國基層社會是一個典型的熟人社會，巡察和被巡察單位及人員存在一定的“人際往來”，導(dǎo)致巡察工作難過“人情關(guān)”。二是“差序信任”困境。與美國學(xué)者弗雷德里克森提出的“距離悖論”不同，中國民眾對于近距離的基層干部的政治信任度偏低，因而對于基層巡察工作持懷疑態(tài)度，同時也擔(dān)心舉報后可能遭受打擊報復(fù)，很難支持、參與巡察工作的開展。因此，必須通過創(chuàng)新符合基層實際的巡察方式，做到基層巡察工作的“有形覆蓋”與“有效覆蓋”相統(tǒng)一。

一是針對“熟人社會”問題，應(yīng)與時俱進創(chuàng)新巡察組織形式和工作方式，有效破解長期存在的巡不深、察不透、監(jiān)督難等行動困境。一方面，堅持分類施策、精準(zhǔn)發(fā)力。充分運用相關(guān)部門已有監(jiān)督成果，摸清底數(shù)、區(qū)別對待，分清先進、一般、落后三種不同性質(zhì)的村(社區(qū))，有針對性地研究提出覆蓋方案。對人口多、經(jīng)濟體量大、工程項目多、信訪反映強烈、黨組織軟弱渙散的重點村(社區(qū))直接巡，對存在共性問題的村(社區(qū))開展專項巡，對整體情況較好的村(社區(qū))進行巡鄉(xiāng)帶村、巡街道帶社區(qū)，確保巡察全覆蓋。同時，將“機動巡察”和“回頭看”貫通起來，將“交叉巡察”“提級巡察”“巡審聯(lián)動”“背包式巡察”等創(chuàng)新形式穿插使用，確保巡察工作的純潔性和相對獨立性。另一方面，重視科技手段的應(yīng)用。伴隨現(xiàn)代科技的進步，大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等也逐步被引入廉政建設(shè)中。因此，可以通過技術(shù)手段來替代經(jīng)驗判斷，利用數(shù)字科技區(qū)隔人情干擾，深化新型技術(shù)在巡察監(jiān)督中的運用，實行巡察整改工作業(yè)務(wù)流程閉環(huán)管理，確保巡察整改工作全程留痕可追溯，提高市縣巡察的公開性、公正性、權(quán)威性。

二是針對“差序信任”問題，應(yīng)當(dāng)積極探索群眾容易接受的工作方法，主動引導(dǎo)群眾參與巡察過程，打消群眾對“巡察只是走走過場”的消極看法。一方面，提高群眾對巡察的知曉率和參與意識。除擴大巡察公告張貼范圍等傳統(tǒng)宣傳方式外，要積極利用公共媒體空間，運用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等技術(shù)，加大輿論宣傳力度，為群眾廣泛參與巡察打造溝通交流平臺。譬如，一些巡察組專門制定“巡察民情日記”，有效解決了群眾所需，大大增進了黨群干群聯(lián)系。另一方面，擴大群眾談話范圍，廣泛傾聽群眾呼聲。充分發(fā)揮市縣巡察密切聯(lián)系群眾的紐帶作用，提升巡察干部密切聯(lián)系群眾工作能力，依靠群眾、發(fā)動群眾，重心下移、力量下沉，不打招呼、不定路線，直接深入窗口單位、田間地頭，與群眾面對面問實情、聽民聲、汲民意。此外，巡察過程中應(yīng)當(dāng)充分運用信息數(shù)據(jù)手段，拓寬問題線索來源，確保巡察形式更加靈活、方式更加多元、成效更加凸顯，以此獲取群眾政治信任，增強群眾政治認(rèn)同，積極營造人人參與、主動參與巡察監(jiān)督的濃厚氛圍。

(三)規(guī)范巡察隊伍建設(shè)，配齊配強巡察工作力量

過硬的干部隊伍，是抓工作的關(guān)鍵要素。從客觀上分析，作為巡視工作向基層延伸的重要手段，市縣巡察全覆蓋，尤其是延伸到村(社區(qū))一級任務(wù)重、范圍廣，但與之相匹配的巡察隊伍不論是體制機制設(shè)計還是實踐操作，都無法實現(xiàn)人員專職化、能力標(biāo)準(zhǔn)化，甚至面臨被圍獵、被腐蝕的風(fēng)險，造成“燈下黑”監(jiān)督困境，嚴(yán)重影響巡察工作的效力、損害黨在基層社會的形象。針對這些問題，必須從選育管用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)重視和加強巡察干部隊伍建設(shè)，推動巡察工作高質(zhì)量發(fā)展。

一是加強政治建設(shè)。巡察本質(zhì)上是政治巡察，是重要政治工作。這就決定了過硬的政治素質(zhì)和政治能力是巡察工作人員必備的核心素質(zhì)。加強巡察隊伍建設(shè)，必須堅持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，引導(dǎo)巡察工作人員學(xué)懂弄通做實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，積極貫徹落實習(xí)近平關(guān)于巡視巡察工作的重要論述。同時，要教育引導(dǎo)巡察人員牢固樹立“該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)了問題不報告就是瀆職”的工作理念，使巡察干部善于從政治上研究、謀劃、推進巡察工作，提高自身政治敏銳性和政治鑒別力，自覺擔(dān)當(dāng)起政治巡察的時代重任。

二是加強人才隊伍建設(shè)。鍛造一支高素質(zhì)專業(yè)化的巡察隊伍，是巡察工作健康有序發(fā)展的重要保障。考慮到市縣巡察覆蓋面廣，全員專職需耗費巨大成本，因而需要堅持“專兼結(jié)合、盤活存量”基本原則，因地制宜打造巡察監(jiān)督人才庫。在“入口”上，不斷優(yōu)化隊伍年齡、專業(yè)、經(jīng)歷等結(jié)構(gòu)，把新提拔干部、優(yōu)秀年輕干部放在巡察崗位經(jīng)受歷練，防止照顧性安排；在“出口”上，將巡察干部納入本地區(qū)干部使用視野統(tǒng)籌考慮，切實把巡察崗位作為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、鍛煉干部的重要平臺。在此基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有監(jiān)督力量，從縣鄉(xiāng)兩級紀(jì)檢監(jiān)察、組織、財審、民政、農(nóng)經(jīng)等部門抽調(diào)人員組建人才庫、建立“講師團”，以講促學(xué)、以學(xué)促干、以老帶新，持續(xù)盤活監(jiān)督資源存量。

三是加強紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)。打鐵必須自身硬。巡察隊伍承擔(dān)著中國共產(chǎn)黨強化自身監(jiān)督的重大政治責(zé)任，倘若隊伍自身在紀(jì)律作風(fēng)方面出了問題，則會對巡察制度甚至是黨和國家監(jiān)督體系造成嚴(yán)重破壞。為此，一方面要嚴(yán)格監(jiān)督管理，扎緊制度的籠子。建立健全內(nèi)控機制，督促巡察干部嚴(yán)守黨的各項紀(jì)律，對巡察隊伍中的違紀(jì)違法行為嚴(yán)肅查處、決不護短，堅決維護巡察隊伍的良好形象。另一方面要堅持問題導(dǎo)向，保持良好作風(fēng)。正人先正己，巡察干部自身要樹立正確權(quán)力觀，自覺增強黨的意識，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律，公正廉潔、克己奉公，力戒形式主義、官僚主義等不正之風(fēng)，在開展巡察工作時講求實效，防止增加基層負(fù)擔(dān)。

(四)強化巡察靶向治療，有效提升基層治理水平

巡察的關(guān)鍵不僅在于發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是巡察結(jié)果的運用，做好巡察“后半篇文章”?；鶎友膊斓姆较蛟诨鶎?、重點在基層，目標(biāo)指向在于將巡察制度轉(zhuǎn)化為治理效能，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)民權(quán)、民生、民心三者的統(tǒng)一。其中，“民權(quán)”事關(guān)群眾利益表達(dá)、基層政治生態(tài)等問題；“民生”事關(guān)民生資源分配、民生政策落實等問題；“民心”事關(guān)干部作風(fēng)如何、是否有所作為等問題。做好市縣巡察“后半篇文章”應(yīng)當(dāng)圍繞這三個核心問題，把整改落實和成果運用結(jié)合起來，切實做到以巡促改、以巡促建、以巡促治。

一是積極拓寬群眾利益表達(dá)的合理渠道，提高群眾“參與感”。一方面，要做好常態(tài)化工作，對照群眾訴求和意愿，積極推動整改落實。在組織動員上，通過新媒體宣傳、實地走訪、召開居民代表座談會等多種形式，面對面傾聽群眾呼聲，把群眾關(guān)切的突出問題兜上來、摸清楚，作為后期巡察整改和“回頭看”的行動指南。另一方面，要加大對巡察整改工作的監(jiān)督管理力度，借助群眾力量提升巡察治理效能。被巡察單位應(yīng)將整改情況和結(jié)果向黨員、群眾公示公開，自覺接受公眾監(jiān)督，確保廣大基層群眾深刻認(rèn)識到巡察不是“辦案”，而是“治病”，最大限度激發(fā)群眾“主人翁”意識，充分保障民眾民主監(jiān)督權(quán)。

二是及時解決群眾關(guān)心關(guān)切的利益問題，提高群眾“幸福感”。群眾利益無小事。要及時解決群眾合理正當(dāng)?shù)脑V求，正確引導(dǎo)群眾錯誤不當(dāng)?shù)目捶?，用巡察效果促進民生并取信于民。具體來說，針對群眾反映的鄰里糾紛或家?，嵤?，要以柔性關(guān)懷和理性教育相結(jié)合的方式，耐心細(xì)致地做思想工作；針對反映具體且可查性較強的問題線索，以及事件雖小卻直接涉及群眾切身利益的問題，堅持邊巡邊改，迅速移交相關(guān)部門辦理，突出“短平快”解決的巡察優(yōu)勢；針對群眾反映強烈但村(社區(qū))又難以解決的民生問題，應(yīng)當(dāng)秉持“下去一把抓、回來再分家”的干事原則，呈報市縣黨委全面研究、分類處置，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道職能部門牽頭整改和反饋，凝聚整改合力。

三是構(gòu)建推動干部擔(dān)當(dāng)作為的有效機制，提高群眾“信任感”。當(dāng)前，基層存在的一個突出問題是黨員干部不擔(dān)當(dāng)、不作為，精氣神不足，存在等靠思想，嚴(yán)重影響黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力水平。為此，必須以巡察工作為抓手，推動基層干部強化責(zé)任意識，自覺擔(dān)起新時代賦予的新使命。一方面，要建立健全巡察整改的日常監(jiān)督機制。把基層黨組織整改落實情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核的制度規(guī)定，將巡察監(jiān)督同黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制及黨建工作目標(biāo)考核制結(jié)合起來，將督促巡察整改同統(tǒng)籌推進干部隊伍建設(shè)、黨員隊伍建設(shè)結(jié)合起來。另一方面，要科學(xué)構(gòu)建巡察成果綜合運用機制。對照《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，把健全黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度、提高基層政權(quán)治理能力等作為干部日常工作和巡察整改的實踐目標(biāo)，對基層治理中多次出現(xiàn)的問題，著力從制度上分析原因、制定對策，切實將解決共性問題、突出問題同彌補制度漏洞、優(yōu)化治理體系結(jié)合起來，不斷推動基層治理現(xiàn)代化水平。