科研經費全面實施預算績效管理存在的問題及對策

郭秀妹 （正高級會計師）（閩江學院海洋研究院 福建福州 350108）

一、引言

加強科技創(chuàng)新，實現(xiàn)科技自立自強，是應對百年未有之大變局、贏得國際競爭的決定性因素，許多年來，我國一直非常重視科研創(chuàng)新，對科研經費的投入持續(xù)增加。據統(tǒng)計，2020年我國R&D 經費投入達24 393.1 億元，占國內生產總值的2.40%，相較于上年增加了0.17%。在國家高度重視科技創(chuàng)新、持續(xù)加大科研經費投入、深入推進科技體制改革的背景下，科研經費仍然存在“管”不到位的問題，科研經費預算編制不合理、使用不合規(guī)等長期存在的問題仍然沒有得到很好解決。新形勢下，進一步加強科研經費預算績效管理，嚴格規(guī)范經費預算編制、預算調整、預算執(zhí)行、績效考核全過程，讓有限的科研經費發(fā)揮最佳效益，已刻不容緩。

為加強全面實施預算績效管理，2021年國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，提出要改進科研績效管理和監(jiān)督檢查，健全科研績效管理機制，強化科研經費監(jiān)督檢查。科研經費實施全面預算績效管理，將績效理念和管理方式滲透到預算制定、預算實施和監(jiān)督的全過程，重視成本效益分析，重視支出成果和政策的目標完成程度，這對于有效實現(xiàn)資源合理分配、提升科研經費使用效益、切實提高我國科技創(chuàng)新能力具有重要的意義。

二、科研經費預算績效管理存在的問題

（一）預算編制缺乏科學性。通常情況下，科研單位科研經費預算編制工作是由科研項目組人員編制的，由于大多數(shù)科研人員缺乏財務知識，對國家有關科研經費的使用規(guī)定不太清楚，不太了解經費預算編制的重點，對預算的使用方向規(guī)劃不清晰，容易導致預算編制隨意，將不符合規(guī)定的支出列入預算，需要列入的又沒有列入，這就造成預算編制不夠規(guī)范合理，項目經費的實際支出與預算之間往往存在較大的差異。同時，在科研項目預算編制過程中，項目負責人忽視了績效目標的重要性和可操作性，沒有很好地制定合理的績效目標，致使預算編制和績效評價指標相脫節(jié)。

（二）項目預算與實際支出經常出現(xiàn)偏差。由于項目預算編制較為隨意等原因，科研項目組在組織實施項目過程中，常常沒有按照預算內容進行開支，導致項目在執(zhí)行過程中經常出現(xiàn)部分預算項目資金不足，需要頻繁調整預算的情況，造成了不必要的人員與時間浪費，減緩了項目實施進度。如在科研項目驗收過程中，有的課題組將臨時聘用人員中應該由聘用單位繳納的工會費列入項目開支，有的課題組隨意編制項目聘用的非工資性收入人員勞務費等等。此外，項目申報與經費下達間隔時間較長，往往存在市場物價的波動導致的實際費用支出和預算不符，造成項目經費不足或者盈余，從而使項目實際執(zhí)行與合同所列的經費預算不一致，導致項目驗收結題困難。如下頁表1所示，某國家級公益性科研經費分3年到賬，有些項目預算與實際支出差異較大，差異最大的會議費竟達94%，差異30%—40%的預算項目達4 項。

表1 某國家級公益性科研經費預算與實際支出差異情況 單位：萬元

（三）存在隨意調整預算現(xiàn)象。近年來，為進一步營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，各級財政和科技主管部門陸續(xù)出臺了一系列推進科研經費改革的政策措施，如福建省于2019年出臺了《福建省級科技計劃項目經費管理辦法的補充通知》，進一步擴大了法人單位的預算調劑自主權，但即便在這樣寬松的制度下，預算調整流程也有明確的制度規(guī)定，而一些科研單位并沒有按照規(guī)定嚴格執(zhí)行，仍然存在隨意調整預算的現(xiàn)象，不注意收支平衡，從而降低預算的操作性和減弱全面預算的公信力，使預算沒有真正發(fā)揮剛性約束作用。

（四）撥給項目合作單位的經費監(jiān)管難度大。許多科研項目往往需要項目牽頭單位聯(lián)合合作單位共同完成，如某科研單位科研人員承擔的國家級、省級公益性水產科研項目合作單位有17 個，合作單位多且地點分散。在對項目合作單位的下?lián)苜Y金到位情況和財務開支情況進行核實檢查中發(fā)現(xiàn)：（1）由于項目工作經費資金分批下?lián)?，在項目實施期間存在著用自身事業(yè)費墊支專項經費開支的情況，由于項目實際開支與資金到位存在錯位，而項目實施合作單位未能及時將自身事業(yè)費墊支開支調回，造成部分單位專項資金結余。（2）部分項目支出（如外業(yè)補貼、加班等）未詳細說明工作內容、實施時間、開支標準等。（3）部分涉及對外委托的開支，未能提供委托合同或協(xié)議。（4）由于項目實施涉及基層漁民或個體戶，開支憑證中存在白條現(xiàn)象。（5）雖然設立專賬，但會計項目使用不當，如使用了“其他應付款”項目，但并未對該賬戶的開支進行細化。

（五）項目預算績效考核機制不夠完善?？茖W評估科研經費使用的實際成效，是提升科研經費使用績效的關鍵手段，但許多科研單位缺乏完善的預算考核與激勵體系，導致科研經費存在投入產出效率并不高、經費過度集中、經費浪費等問題。此外，現(xiàn)有的預算執(zhí)行計劃通常較為籠統(tǒng)，通常只編制一個總體的預算執(zhí)行任務，對于重大科研項目，往往沒有對總體目標進行合理劃分，沒有清晣界定各子項目預算績效管理職責，使得各實施部分職責出現(xiàn)模糊化的情況，極易導致因權責不明產生互相推諉現(xiàn)象，進而影響整個項目的績效考核真實性。

（六）預算管理意識不強。健全預算績效管理機制，要對相關人員與管理人員進行預算績效培訓，強化相關意識，做到全員參與，由傳統(tǒng)的“重安排、輕監(jiān)督，重爭取、輕管理，重使用、輕績效”轉變?yōu)樾屡d的“重績效、講績效、用績效”理念?？冃Ч芾硇枰霞壪蛳聦賯鲗Ч餐砟睿枰獑挝桓鱾€部門之間相互協(xié)助與配合，但許多科研單位沒有對相關科研人員與管理人員進行預算績效培訓，員工對績效管理的內涵了解不夠完整與系統(tǒng)，對績效管理的重要程度認識不夠，使績效管理流于形式。

三、加強科研經費全面實施預算管理的對策建議

（一）建立健全預算管理體系?？蒲袉挝活I導要把全面預算管理作為一項重要工作來抓，要成立本單位全面預算管理委員會或者領導小組，負責抓好全面預算管理的制度設計、日常管理并進行指導監(jiān)督，委員會或領導小組下設辦公室，辦公室主任由財務科科長擔任，負責指導和督促各管理部門開展預算績效管理工作，配合財政部門實施預算績效管理。要通過預算管理體系建設，將績效理念和方式滲透到預算制定、實施和監(jiān)督的全過程，形成事前、事中、事后績效管理閉環(huán)體系，使績效目標、監(jiān)控、評價、成果運用等管理過程更加完善。

（二）加強預算源頭管控。預算編制是實施全面預算績效管理的第一步，其科學合理與否直接影響到計劃實施成效。為此，在編制科研經費預算中，要嚴格按照有關規(guī)定，合理編制科研儀器設備的購置開支，凡單價超過10 萬元的儀器設備應單獨列示，對儀器設備和原物料采購計劃要開展市場咨詢與調查研究，使項目支出的標準符合要求，以避免“小支出、大預算”狀況的產生；勞務費應根據科研實際情況以及有關技術人員參加項目的工作時長等因素合理制定，對項目聘任的非工資性收入人員，可在勞務費中列支勞務性支出和社會保險補貼。

要大力推行科研財務助理制度，采取項目科研人員和科研財務助理與單位財務人員共同編制預算的做法，即在編制預算計劃時，由項目科研人員和科研財務助理及單位財務人員一起配合，使預算編制既滿足科研的現(xiàn)實需要，又符合科研經費管理要求，使編制的預算更加科學合理，更具有可操作性。

（三）抓好預算執(zhí)行管理。要加強科研經費使用的監(jiān)管，采用事前、事中、事后全過程監(jiān)控，做到每筆經費開支都要做到既有負責人審批，又有經辦人、證明人簽章，并辦好進出庫手續(xù)。要綜合利用信息化技術，進一步提高科研經費投入管理效能，針對費用支出，逐項比對年度預算，防止無計劃、超預算等情況出現(xiàn)，構建起一個即時監(jiān)測監(jiān)控經費系統(tǒng)，以保證項目經費使用嚴格遵照計劃進行并真正用于科研。同時，要把使用項目經費購買的固定資產，列入單位固定資產統(tǒng)籌管理范圍，防止項目經費使用出現(xiàn)紕漏，確?？蒲薪涃M規(guī)范使用和項目順利實施。

對于外撥給合作單位的科研經費，要按照相關規(guī)定實行“長臂管理”，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，要明確要求合作單位設置項目資金專賬，保障?？顚Ｓ?，定期上報經費開支情況，同時提交明細賬、原始憑證以及其他相關票據復印件，以確保報銷真實性與可靠性，防治出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

對于合作開展研究但沒有外撥項目經費的科研項目，則實行“報賬制”進行管理，嚴格實行“統(tǒng)一領導、歸口負責、分級管理、相互制約”的經費管理機制，每筆經費開支都要做到既有負責人審批，又有經辦人、證明人簽章，并辦好進出庫手續(xù)，開支款項直接支付到供應商單位，以確保經費使用嚴格按照預算執(zhí)行并真正用在科研上，要將以項目經費購買的固定資產，列入國有資產管理范疇。

（四）規(guī)范預算調整步驟。近年來，為推進“放管服”改革，科技行政主管部門已將科研項目直接費用及其他項目預算調劑權下放項目承接單位，賦予項目承接單位更多的管理自主權。因此，項目承接單位應切實承擔起“管”的責任，建立健全內部控制與財務管理制度，優(yōu)化完善預算調整流程，項目負責人和承擔單位在清晰界定預算調整范圍的基礎上，在審批預算調整時應認真審核把關，嚴格執(zhí)行預算調整審批程序，從機制上約束預算調節(jié)隨意行為，避免出現(xiàn)不符合規(guī)范的情況，使預算調整更加科學、合理。

（五）完善科研經費管理評價體系。要以促進科研項目產生預期成效為出發(fā)點，采用適當、科學的績效評價指標、標準和方式，建立健全完善科研經費管理評價體系，對科研經費支出實施客觀、公允的測量、分析和評判。以某省級公益類科研經費全過程管理評價體系為例，在項目立項評審時，財務人員重點從項目選題方向、項目經費預算、項目組研究基礎、項目組人員科研誠信等進行評價；在項目驗收時，財務人員重點從經費使用及時性、經費使用合理性、合作經費使用的規(guī)范性，項目產出、經費使用效果等方面進行評價，力求通過對科研經費全過程管理評價，有效提高公益性專項的科研水平和產出效益。具體如表2所示。

表2 某省級公益類科研經費全過程管理評價體系

（六）開展預算績效考核考評。首先，要建立科研經費全面預算管理績效評價體系?？冃繕说闹贫軌蚪o績效管理與評價活動的開展明確清晰的方向，它是績效評價的根本依據?？冃繕耸欠駥崿F(xiàn)、績效計劃是否得到有效執(zhí)行，要通過績效考核來衡量和總結，績效考核的最終目的是通過對指標的評價來審查績效目標是否實現(xiàn)，因此應根據科研單位實際狀況，遵循科學性與可行性原則設定項目績效目標，除共性指標外，還要設定個性指標，并注重以定量指標為基礎，合理設立定性指標，統(tǒng)籌兼顧設定產出指標、效益指標等。其次，要注重項目實施事中監(jiān)控。事中監(jiān)控旨在追蹤已制定的績效目標執(zhí)行狀況，通過糾正執(zhí)行偏差以及查找資金運用與管理等工作中的薄弱環(huán)節(jié)，來有效填補管理中的“漏洞”。在科研項目實施過程中，有關責任人要對項目的預算執(zhí)行情況進行實時動態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正并對相關人員進行批評教育，對于效益較差的項目要進行清理退出，確?？冃繕说膶崿F(xiàn)；同時，還要注意對經費進行統(tǒng)籌安排盤活存量資金，減少資金浪費與低效支出等情況。最后，要引入績效審計機制，評估績效考核實際效果，推動績效考核不斷完善和客觀公正、公開透明，并自覺接受來自社會各界的監(jiān)督。建立健全績效獎懲機制，落實績效考核與員工的獎懲相互掛鉤。要合理運用績效考核結果，可以將預算安排與考核結果掛鉤，根據考核結果對業(yè)績較差的員工實施問責，對業(yè)績優(yōu)良的給予獎勵，建立起績效評價結果與預算問責一體的績效問責機制。發(fā)揮結果導向作用，進一步加強績效評價結果的使用，以此作為完善預算管理制度和編制以后年度預算的關鍵依據，提高預算統(tǒng)籌能力，優(yōu)化預算管理過程，充分調動各部門、各項目執(zhí)行人員的積極性和主動性，以實現(xiàn)全面預算績效管理工作的全維度推進。