稅務(wù)系統(tǒng)預(yù)算管理一體化建設(shè)研究

柴偉 李孟 （北京市稅務(wù)局 北京 100044）

為了建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，統(tǒng)一各級預(yù)算管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預(yù)算全過程管理一體化，財政部上線了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。2021年2月，北京市稅務(wù)局被財政部、稅務(wù)總局確定為全國稅務(wù)系統(tǒng)試點單位，如何精準(zhǔn)對接中央預(yù)算管理工作要求，結(jié)合稅務(wù)系統(tǒng)實際，深度參與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)，為全國稅務(wù)系統(tǒng)全面推行一體化貢獻北京力量、北京智慧，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

一、預(yù)算管理一體化的初相識

作為全國稅務(wù)系統(tǒng)試點單位，北京市稅務(wù)局積極探索“推改革、轉(zhuǎn)方式、強管理”的工作思路，立足高起點，著眼高質(zhì)效，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、確保試點工作有序銜接、平穩(wěn)推進、高效落實。一是組建工作專班統(tǒng)籌預(yù)算一體化推進。北京市稅務(wù)局成立了由主要負責(zé)人牽頭的預(yù)算管理一體化試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，集中稅務(wù)系統(tǒng)財務(wù)、信息化隊伍兩支專業(yè)力量，精挑細選業(yè)務(wù)骨干成立工作專班。同時，我們堅持黨建引領(lǐng)，通過聯(lián)合開展“四強鑄魂、四柱興財”黨建品牌建設(shè)，推動和保障試點工作見行見效、走深走實。二是夯實責(zé)任清單，推動預(yù)算一體化落實。對照各部門職責(zé)分工，落實工作主體責(zé)任。明確時間節(jié)點，明確工作標(biāo)準(zhǔn)，分解工作目標(biāo)，細化工作方案，抓好責(zé)任落實，為有序推動一體化試點工作提供保障。三是理清問題臺賬，打通預(yù)算一體化堵點。對一體化試點工作中遇到的問題及時進行梳理、歸納，建立問題臺賬，逐一登記。對于臺賬匯總的問題及時與稅務(wù)總局、財政部一體化專班進行協(xié)調(diào)溝通，做到發(fā)現(xiàn)一個問題、消除一個、解決一個，樹立一盤棋思想，做到組織有章法、推進有節(jié)奏、落實有成效。

預(yù)算管理一體化是新時代深化預(yù)算制度改革的新要求和有效途徑。北京市稅務(wù)局通過學(xué)習(xí)、應(yīng)用和思考，認為預(yù)算一體化系統(tǒng)有三個支撐點，即基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)支撐作用、項目庫的管理支撐作用、國庫集中支付管理的系統(tǒng)支撐作用。

（一）基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)支撐作用

預(yù)算管理一體化基礎(chǔ)信息包括單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)、政府收支分類科目、會計科目、政府采購基礎(chǔ)信息、賬戶信息、政府非稅收入項目信息、地方政府債務(wù)信息、財政區(qū)劃等12 項內(nèi)容（見下頁圖1）?；A(chǔ)信息管理是預(yù)算管理的初始環(huán)節(jié)，在推動預(yù)算編制更加科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督更加公開透明中能夠發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用；基礎(chǔ)信息是加強預(yù)算管理的“數(shù)據(jù)庫和標(biāo)準(zhǔn)包”，是一體化系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)檔案和數(shù)據(jù)（如預(yù)算編制需要單位的人員信息、定額標(biāo)準(zhǔn)等；財政資金支付需要零余額賬戶等信息）；基礎(chǔ)信息能夠?qū)㈩A(yù)算管理各環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理、共享共用，有利于進一步提高管理效率和信息質(zhì)量，也有助于集中開展各環(huán)節(jié)預(yù)算管理信息的組織、檢索和加工，開展大數(shù)據(jù)分析利用。

圖1 預(yù)算一體化基礎(chǔ)信息功能圖

（二）項目庫的管理支撐作用

項目庫管理，將全部預(yù)算支出以預(yù)算項目的形式納入項目庫，對預(yù)算項目全生命周期實施管理，貫穿預(yù)算管理的全過程。根據(jù)預(yù)算支出的性質(zhì)和用途將預(yù)算項目分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目、特定類項目；預(yù)算編制堅持“先有項目再安排預(yù)算”“資金跟著項目走”。項目庫是預(yù)算項目實行全生命周期管理的載體，預(yù)算項目前期謀劃、項目儲備、預(yù)算編制、項目實施、項目結(jié)束和終止等階段，都在項目庫中管理和反映。另外，要建立健全預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的銜接機制，將資產(chǎn)管理嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算和報告各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建立財政資金形成實物資產(chǎn)的全鏈條管理機制。預(yù)算一體化核心功能如下頁圖2所示。

圖2 預(yù)算一體化核心功能圖

（三）國庫集中支付管理的系統(tǒng)支撐作用

國庫集中支付模塊改變了以前預(yù)算管理各個模塊系統(tǒng)獨立、相互不制約的局面。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)優(yōu)化了資金支付業(yè)務(wù)流程，資金支付均由單位通過預(yù)算一體化系統(tǒng)提出申請，系統(tǒng)按照設(shè)定校驗規(guī)則對預(yù)算指標(biāo)進行通過后，自動發(fā)送代理銀行辦理支付。每筆資金支付嚴格按照項目預(yù)算進行校驗控制，加強了預(yù)算約束；同時加強了資金支付與采購管理、現(xiàn)金流量預(yù)測等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的銜接，提高了資金支付的規(guī)范性和運行效率（見下頁圖3）。

圖3 國庫集中支付模塊

二、預(yù)算執(zhí)行模塊的初應(yīng)用

預(yù)算執(zhí)行是現(xiàn)代預(yù)算制度收支管理框架的主體，是預(yù)算管理一體化成功運行的重要標(biāo)志。作為試點單位，2022年1月2日，北京市稅務(wù)局組織開展財政部預(yù)算一體化信息系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行模塊上線運行工作。這是繼2021年預(yù)算編制模塊上線成功后，中央財政資金日常支付業(yè)務(wù)又一次成功的實踐。

（一）預(yù)算執(zhí)行工作的變化

1.電子化全流程管理。預(yù)算管理一體化上線實現(xiàn)了財務(wù)工作足不出戶、一鍵即達、一網(wǎng)全通，即用款計劃編報、資金支付、資金審核、資金更正、資金退回、銀行對賬等業(yè)務(wù)全部都在一體化系統(tǒng)中運轉(zhuǎn)完成。提高了資金支付效率，減輕了出納人員的工作量。具體表現(xiàn)為：額度直達、回單直達、退回便捷。

2.強化預(yù)算約束。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線之后，建立了嚴格有效的監(jiān)督機制，每一筆資金支付受“預(yù)算指標(biāo)+用款計劃”雙控原則管控。這樣做，一是有利于落實預(yù)算法有關(guān)要求，督促預(yù)算部門和單位科學(xué)準(zhǔn)確編制預(yù)算，并嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的有效銜接，真正做到無預(yù)算不支出、超預(yù)算不支出的預(yù)算約束機制，有效約束執(zhí)行的隨意性。二是有利于完善項目全生命周期管理機制，按照項目預(yù)算指標(biāo)辦理和控制資金支付，杜絕混科目、混項目使用資金情況發(fā)生，使預(yù)算單位原原本本執(zhí)行項目，一體化系統(tǒng)直接按照項目記錄和核算支出信息并與各環(huán)節(jié)共享，實現(xiàn)項目全生命周期管理的要求。三是實現(xiàn)政府采購與資金支付的互聯(lián)互通。財政部門預(yù)算批復(fù)后，生成政府采購預(yù)算指標(biāo)傳送至政府采購模塊。政府采購合同簽訂后，通過政府采購模塊向一體化系統(tǒng)發(fā)送政府采購合同相關(guān)信息。支付申請時一體化系統(tǒng)對政府采購合同等信息進行校驗。

3.簡化資金支付。依托信息一體化系統(tǒng)打造完善的預(yù)警監(jiān)控及明細信息追溯機制，在確保財政資金安全的前提下，最大程度地提高了資金的支付效率。一是精確報送用款計劃，提高資金使用效益。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將預(yù)算指標(biāo)控制、用款計劃、資金支付全過程納入系統(tǒng)，形成閉環(huán)運行模式，打通系統(tǒng)間數(shù)據(jù)壁壘，推動預(yù)算全流程管理。例如實行預(yù)算一體化之后，每個月20 號前，基層預(yù)算單位可以根據(jù)下月實際支出測算出人員經(jīng)費支出、水電費、電話費、物業(yè)費、餐飲等公用經(jīng)費日常支出，并結(jié)合政府采購合同中規(guī)定的付款時間，精準(zhǔn)測算用款計劃、安排資金支出，保障各項工作經(jīng)費落實，為每月的預(yù)算執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)；同時減少了閑置資金的額度，提高財政資金使用效率。二是減少審批流程，提高了工作效率。一體化上線后，不再劃分直接支付和授權(quán)支付，500 萬元以上額度支付在預(yù)算一體化系統(tǒng)中完成，大大簡化了支付流程，提高了支付效率。

4.細化資金監(jiān)控。一是加強內(nèi)控監(jiān)管，合理設(shè)置崗位權(quán)限。預(yù)算一體化系統(tǒng)只認UKey，不認人，每個崗位都有一個UKey，讓支付過程每一步操作都落實到人，支付過程中各崗位間無縫街接、互相牽制，對支出實行全生命周期管理，使違規(guī)操作無機可乘，切實加強了支付內(nèi)控管理，形成了完善的支付內(nèi)部管理機制。二是強化資金監(jiān)控動態(tài)管理。預(yù)算一體化系統(tǒng)按照設(shè)定的校驗規(guī)則，否則會觸發(fā)人工審核。一體化系統(tǒng)對資金支付實時動態(tài)監(jiān)控財政資金預(yù)算執(zhí)行全過程，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正處理，建立了資金監(jiān)管的長效機制，確保資金支付的安全性。

（二）預(yù)算執(zhí)行上線的做法

1.明確崗責(zé)，守好“責(zé)任田”。要順利做好預(yù)算一體化上線工作，要根據(jù)實際工作配置滿足財務(wù)工作的崗位權(quán)限，明確崗位職責(zé)分工，按照一體化系統(tǒng)操作要求，構(gòu)建“經(jīng)辦-審核-復(fù)核-簽章”的全流程體系。各個崗位在一體化系統(tǒng)中操作流程清晰，責(zé)任明確，從資金申請、審核、支付、更正、退回全流程跟蹤，做到操作留痕、過程監(jiān)督、規(guī)范透明，降低支付風(fēng)險，確保資金支付更加準(zhǔn)確安全。

2.部門聯(lián)動，打好“組合拳”。預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算編制、政府采購、資產(chǎn)管理等模塊全部納入中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)后，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)與預(yù)算、政府采購等環(huán)節(jié)聯(lián)系更加緊密。與人事部門、資產(chǎn)部門緊密配合，協(xié)助人事部門做好人員工資信息和公務(wù)卡信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)維護工作，以免由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確影響后續(xù)資金支付工作；配合資產(chǎn)實物管理部門，確保導(dǎo)入一體化系統(tǒng)中的存量資產(chǎn)信息準(zhǔn)確無誤；和政府采購部門緊密配合，尤其是項目經(jīng)費支付，先由采購部門上報采購計劃，經(jīng)稅務(wù)總局采購中心批復(fù)計劃后，在一體化系統(tǒng)內(nèi)錄入合同方可正常支付。

3.加強溝通，用好“助推器”。在預(yù)算一體化試點中，要加強和財政部專班、銀行、軟件公司溝通，一是建立包括軟件公司和銀行工作人員在內(nèi)的工作交流群，各預(yù)算單位有問題在群里及時反饋，能解決的個性問題在群里解決，無法解決共性問題的由負責(zé)預(yù)算執(zhí)行模塊省局工作人員統(tǒng)一匯總反饋給相關(guān)人員解決；二是通過單、證表格形式定期向基層單位征求意見，累計征求意見約1 000 條，向財政部專辦反饋問題457 個。

三、預(yù)算執(zhí)行擴圍的再準(zhǔn)備

預(yù)算管理一體化是建立和完善現(xiàn)代預(yù)算制度的必由之路，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，為此，要進一步堅定“三個轉(zhuǎn)變”，實現(xiàn)“三全”，即：全員“動起來”、全線“管起來”、全程“連起來”，持續(xù)推進預(yù)算管理一體化向深處發(fā)展。

堅定“三個轉(zhuǎn)變”：一是轉(zhuǎn)變管理理念。預(yù)算管理一體化即全面強化預(yù)算剛性，通過預(yù)算指標(biāo)和國庫指標(biāo)對支付進行雙控。實現(xiàn)預(yù)算管理一體化建設(shè)目標(biāo)，核心是要統(tǒng)一各級預(yù)算管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。二是轉(zhuǎn)變工作模式。支付工作將不再依托目前的三個系統(tǒng)，即預(yù)算編制系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、資金監(jiān)控系統(tǒng)，將在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中實現(xiàn)預(yù)算編制、國庫計劃申請、資金支付的互通互聯(lián)。三是轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)流程。預(yù)算全過程管理一體化，是整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，強化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及形成資產(chǎn)情況作用于以后年度預(yù)算編制，預(yù)算績效管理與預(yù)算管理全流程深度融合，形成預(yù)算全過程的管理閉環(huán)。

實現(xiàn)“三全”：一是全員“動起來”。從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，從資產(chǎn)、政府采購、人事信息等模塊業(yè)務(wù)管理，到項目單位和部門人員要早動起來，盡早熟悉系統(tǒng)，做到無縫連接。二是全線“管起來”。從崗位設(shè)置到Ukey 管理，從業(yè)務(wù)流程到人員權(quán)限，要根據(jù)本地區(qū)、本單位的業(yè)務(wù)特點制定工作規(guī)則，強化內(nèi)控，防范風(fēng)險。三是全程“連起來”。以預(yù)算編制為龍頭，全面整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)，真正實現(xiàn)項目全生命周期管理，形成順向銜接、逆向反饋的閉環(huán)。

經(jīng)過試點過程積累的經(jīng)驗，加快推進了預(yù)算管理一體化建設(shè)，以信息化驅(qū)動預(yù)算管理現(xiàn)代化，為深化預(yù)算制度改革打下了堅實基礎(chǔ)。