鐵路PPP項目數(shù)字化監(jiān)管的浙江實踐

靳麗芳

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院

鐵路PPP項目全壽命周期內(nèi)，涉及省市政府方、社會資本方以及各類建設(shè)管理運營主體，主體之間形成少則3、4年，多則30 余年的合作關(guān)系，亟需探索形成適應(yīng)鐵路PPP 項目特點的管理體系。數(shù)字化管理手段能夠大大提高建設(shè)項目管理效率，使各種管理節(jié)點可視化、直觀化、即時化，已成為項目管理的主流手段。浙江鐵路PPP項目的數(shù)字化管理正在持續(xù)探索推進，未來將朝著管理流程數(shù)字化、管理方法系統(tǒng)化、管理工作制度化的方向不斷更新迭代，更好地服務(wù)鐵路建設(shè)項目全過程管理要求。

一、數(shù)字化管理的必要性

(一)數(shù)字化管理是國家對PPP項目規(guī)范化發(fā)展的要求

對社會資本方以及項目本身的雙重監(jiān)管，是PPP 項目實施機構(gòu)管理的重要職責(zé)?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強PPP 項目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)展改革投資規(guī)〔2019〕1098 號)明確要求加強對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管；《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金〔2019〕10號)，也提出要加強對項目全生命周期的跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，建立健全政策落實和項目實施督查機制。站在PPP 項目規(guī)范化發(fā)展的角度，有必要從項目全生命周期管理入手，應(yīng)用數(shù)字化管理手段實施全過程動態(tài)監(jiān)管。

(二)數(shù)字化管理是加強PPP項目風(fēng)險防控、提高管理效率的需要

PPP項目的實施推進納入地方政府債務(wù)管理范疇，根據(jù)政府方與社會資本方簽署的項目合同，PPP項目必須提高風(fēng)險識別、防范、化解意識，并落實相關(guān)防控要求。數(shù)字化管理為實施機構(gòu)建立項目長效管理機制提供了信息技術(shù)手段，將PPP項目的過程管理、政府支出責(zé)任、項目績效評估等全方位納入管控，嚴(yán)格控制政府支出責(zé)任，建立風(fēng)險預(yù)防與預(yù)警機制，提高管理效率，推進PPP項目高質(zhì)量實施。

(三)數(shù)字化管理是解決PPP項目管理效率低的必要手段

PPP項目管理既涉及鐵路項目基本建設(shè)程序，如項目前期審批、政策處理、施工、采購等環(huán)節(jié)，又涉及PPP項目的特有程序，如項目履約及監(jiān)管、績效監(jiān)控及考核、政府支付責(zé)任的調(diào)整與控制、預(yù)算安排與支出等。PPP項目管理既包括地方政府各項目建設(shè)主體，也包括省級各部門、國家鐵路管理部門、實施機構(gòu)、社會資本方/聯(lián)合體、政府方出資代表、項目公司、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、績效考核機構(gòu)等，主體多、環(huán)節(jié)長，風(fēng)險因素多，風(fēng)險控制難。傳統(tǒng)的線下管理模式，無法適應(yīng)復(fù)雜的管理程序，管理效率低，亟需數(shù)字化方式提供必要的管理工作支撐。

(四)數(shù)字化管理是提升PPP項目管理水平的重要工具

實施機構(gòu)對鐵路PPP 項目的管理內(nèi)容，除工程建設(shè)本身進度、質(zhì)量等重點以外，還需要關(guān)注建設(shè)資金的動態(tài)，特別是社會資本方資本金及對應(yīng)融資的到位情況。項目建設(shè)過程中，政府方、社會資本方的責(zé)任劃定與處置均需在合同框架內(nèi)妥善解決。實施機構(gòu)的工作開展，既要聯(lián)系多個省級部門、各沿線地方政府，也要向法律、審計、財務(wù)等中介服務(wù)機構(gòu)借力，發(fā)揮好政府方與社會投資人之間的橋梁紐帶作用，對于實施機構(gòu)的管理能力提出了很高的要求，亟需采用數(shù)字化手段管理工作流程、盯控重點事項，形成推動項目順利實施的良性互動機制。

二、鐵路PPP項目數(shù)字化平臺情況

(一)數(shù)字化征遷管理平臺建設(shè)

為加快推進鐵路沿線土地征遷工作，2020 年5 月，“浙江省數(shù)字征遷平臺”正式上線運行。該平臺的總體框架內(nèi)容圍繞征遷工作的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開，包括工作模式和管理模式。其中，工作模式立足于流程環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人員工作需求，提供節(jié)點工作留痕、重點事項盯控、實時管理需要等服務(wù)功能；管理模式立足于各級管理者決策需求，提供各類管理決策支持服務(wù)功能，通過數(shù)字化管理，實現(xiàn)“圖上征遷”、“掌上監(jiān)管”?？傮w框架圖如下圖1。

圖1 浙江省數(shù)字征遷總體框架圖

(二)數(shù)字化征遷平臺應(yīng)用效果

浙江省杭衢鐵路PPP項目、杭溫鐵路二期、衢麗鐵路一期等項目均啟用了數(shù)字化征遷管理系統(tǒng)，取得了一定成果，主要表現(xiàn)在：

(1)從“模糊”到“直觀”。常規(guī)征遷，采用紙質(zhì)表單和圖紙開展現(xiàn)場調(diào)查工作，確定鐵路征遷范圍時十分困難。數(shù)字征遷，在導(dǎo)航定位、地圖影像調(diào)閱、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)支撐下，可以實現(xiàn)征遷對象精準(zhǔn)可視，相關(guān)情況實時可查，關(guān)注數(shù)據(jù)圖表展示。

(2)從“隨意”到“規(guī)范”。常規(guī)征遷由地方政府為實施主體，委托第三方機構(gòu)協(xié)助，不同機構(gòu)對征遷政策的理解、征遷工作的執(zhí)行尺度不一。數(shù)字征遷平臺通過事先確定征遷范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)，按照計算規(guī)則合理測算補償支出責(zé)任，實現(xiàn)“范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則”的統(tǒng)一，做到全線征遷“一碗水端平”。

(3)從“繁雜”到“便捷”。常規(guī)數(shù)字征遷通過“數(shù)據(jù)跑路”讓工作更加便捷，通過各類影像信息線上調(diào)閱減少現(xiàn)場核對工作；配置自動計算補償費用減少人工測算校對工作；通過與銀行結(jié)算互通，實現(xiàn)征遷資金的即時撥付；征收信息線上存證、便于查詢，亦可直接導(dǎo)出，便于紙質(zhì)歸檔。

(4)從“質(zhì)疑”到“滿意”。常規(guī)征遷中，被征收群眾對征遷政策、征收范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等信息的公開和透明存在質(zhì)疑，一定程度影響征遷工作順利推進。數(shù)字征遷通過數(shù)字征遷平臺打通信息公開渠道，相關(guān)政策規(guī)定便捷查詢，征收過程“公開透明、陽光操作”，通過“在線簽約、實時傳送”讓補償資金第一時間發(fā)放到位，提升被征收群眾滿意度。

(5)從“粗放”到“精細”。數(shù)字化征遷可實現(xiàn)對征收工作人員實行行為監(jiān)督，做到人員全覆蓋、行為全記錄、軌跡可檢索，全面、真實、準(zhǔn)確地掌握征收工作推進情況，同步開發(fā)項目建設(shè)卡控點線上辦理模塊，可支撐各級征遷實施單位強化征遷工作管理，有效助力各級開展征遷工作比學(xué)趕超活動。

2021 年起，為進一步加快推進鐵路建設(shè)數(shù)字化征遷探索實踐，提升鐵路建設(shè)征遷工作管理水平，助力全省鐵路建設(shè)，在試點項目實踐基礎(chǔ)上，浙江省發(fā)展改革委印發(fā)《浙江省鐵路建設(shè)數(shù)字化征遷實施指導(dǎo)意見》(浙發(fā)改基綜〔2021〕117號)，在常規(guī)征遷工作基礎(chǔ)上，堅持依法合規(guī)、守正創(chuàng)新，就應(yīng)用數(shù)字化手段開展征遷工作，明確各級發(fā)展改革部門(鐵路建設(shè)主管部門)為工作推進主體，提出針對性的實施要求和保障機制，以期能夠進一步明確責(zé)任、統(tǒng)一思想，凝聚更大合力推進鐵路建設(shè)數(shù)字化征遷探索實踐。

(三)鐵路PPP項目數(shù)字化管理平臺建設(shè)

1.平臺架構(gòu)

鐵路PPP項目數(shù)字化管理平臺是覆蓋鐵路PPP項目建設(shè)、運營全生命周期，面向多主體、多終端、多任務(wù)，打造的“移動互聯(lián)、即時互動”數(shù)字化管理平臺。其中，“多主體”包括實施機構(gòu)、項目公司、參建單位、第三方機構(gòu)等。“多終端”包括電腦端、移動終端?！岸嗳蝿?wù)”包括綜合管理、過程控制、現(xiàn)場管理、資料查詢等工作。鐵路PPP 項目數(shù)字化管理系統(tǒng)，包括信息管理、風(fēng)險預(yù)警、投資控制、進度管理、績效評價、項目監(jiān)管等功能模塊，具有查詢統(tǒng)計、信息報送、流程審批、數(shù)據(jù)查驗、協(xié)作互動、用戶管理、信息通訊、文件資料庫等管理功能。系統(tǒng)后臺定期收集PPP項目相關(guān)數(shù)據(jù)，提供各類報表工具，為管理人員提供全面的工程建設(shè)進度、投資完成情況等PPP 項目綜合信息。同時，通過整合和分析，開展PPP項目趨勢分析和風(fēng)險分析等，用數(shù)據(jù)輔助決策研判，解決決策和管理的重難點問題，提高決策和管理的科學(xué)性，實現(xiàn)PPP項目規(guī)范管理及高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

在建設(shè)項目過程管理的基礎(chǔ)上，鐵路PPP 項目數(shù)字化管理平臺更突出實施機構(gòu)職責(zé)范圍的監(jiān)管內(nèi)容。鐵路PPP項目綜合管理系統(tǒng)場景分為數(shù)字大屏、綜合管理、項目監(jiān)管、過程管理、現(xiàn)場管理和資料管理六大模塊。數(shù)字大屏自動匯總分析其他模塊數(shù)據(jù)、直觀展示項目管理信息，其他模塊完成日常項目管理，實現(xiàn)管理協(xié)同增效、留痕追溯和項目信息資產(chǎn)積累。各模塊結(jié)構(gòu)見圖2所示。

圖2 實施機構(gòu)鐵路PPP項目管理平臺模塊結(jié)構(gòu)圖

2.系統(tǒng)模塊組成

(1)數(shù)字大屏。根據(jù)全面推進數(shù)字化改革政策要求，結(jié)合可視化技術(shù)，搭建鐵路PPP項目綜合管理數(shù)字大屏，大屏分為項目群級和項目級，項目群級大屏，主要展示鐵路PPP項目概況，通過該模塊可了解各項目的具體進展情況。項目級大屏，主要展示在建項目里程碑、項目資金的來源和使用、各項目開工累計進度排名、周報進度情況、工程安全質(zhì)量動態(tài)，多維角度分析鐵路項目情況，為實施機構(gòu)監(jiān)督管理提供更加直觀科學(xué)的管控工具。

(2)綜合管理。綜合管理主要是文件管理模塊，包括收文管理和發(fā)文管理，主要體現(xiàn)實施機構(gòu)與項目各方參與主體之間的公文往來、信息溝通等工作管理留痕。項目級首頁綜合展示統(tǒng)計項目的基本情況、項目進度情況、資金到位情況、項目工作計劃、項目人員通訊錄、項目資料、項目實景照片滾動區(qū)、項目動態(tài)等重要指標(biāo)。數(shù)據(jù)來源于系統(tǒng)中過程管理、現(xiàn)場管理、項目監(jiān)管、資料管理等模塊抓取的重點信息，實現(xiàn)項目情況和資源的有效合理化管控。

(3)管理清單。支持多主體參與項目監(jiān)管進行年計劃、月計劃安排，記錄相關(guān)責(zé)任主體發(fā)起任務(wù)清單匯報完成的工作情況。包含工作計劃、任務(wù)清單、問題清單、反饋功能等模塊，用于反映年度重要任務(wù)以及相關(guān)的推進工作完成情況。

(4)過程管理。包括標(biāo)段進度、重點工程進度和征地拆遷進度、項目預(yù)警、項目形象施工進度計劃圖等內(nèi)容。其中標(biāo)段進度、重難點工程進度主要反映施工組織管理、標(biāo)段工程進度和重難點工程進度等內(nèi)容的實施對照，并進行進度預(yù)警和數(shù)據(jù)管理；征地拆遷進度主要反映正式用地、大臨用地和其他征遷的進展情況，以周、月進度進行實時監(jiān)測管理。

(5)現(xiàn)場管理。包括質(zhì)量控制和安全管理。主要依托鐵路建設(shè)監(jiān)督管理單位提供的監(jiān)測檢查圖文資料，形成鐵路項目建設(shè)過程數(shù)據(jù)庫。

(6)資料管理。包括項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等，支持全文檢索功能，包含附件文檔內(nèi)容的關(guān)鍵字搜索。

系統(tǒng)開發(fā)充分考慮實施機構(gòu)現(xiàn)有系統(tǒng)建設(shè)情況，通過SaaS 多租戶模式可實現(xiàn)多項目應(yīng)用方案，并通過采用Shiro 實現(xiàn)多級權(quán)限控制和數(shù)據(jù)隔離，解決多項目之間認(rèn)證、授權(quán)、密碼加密、會話管理等數(shù)據(jù)安全性問題。

三、鐵路項目數(shù)字化管理的優(yōu)化方向建議

(一)實現(xiàn)管理流程數(shù)字化

按照浙江省政府?dāng)?shù)字化改革部署，圍繞重大需求、多跨場景、重大改革“三張清單”指引要求，繼續(xù)加強鐵路項目管理各層級、各主體的數(shù)字需求挖掘，深化梳理鐵路項目管理核心業(yè)務(wù)，不斷更新迭代，實現(xiàn)鐵路項目管理“對象數(shù)字化、過程數(shù)字化和規(guī)則數(shù)字化”，以及管理對象全要素、業(yè)務(wù)活動全過程、業(yè)務(wù)協(xié)同全方位的閉環(huán)。

(二)實現(xiàn)管理方法系統(tǒng)化

按照“問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向、未來導(dǎo)向”原則，明確管理需求，構(gòu)建系統(tǒng)化管理方法。特別是針對項目管理中的重難點問題，對經(jīng)常出現(xiàn)的問題要從規(guī)律上找原因，反復(fù)出現(xiàn)的問題要從制度設(shè)計上找原因，普遍存在的問題要從方針政策上找原因，跳出原來的思維定勢和路徑依賴，以新的視角、新的高度來審視各項工作，推動工作效率、工作質(zhì)量、工作能力再提升。

(三)實現(xiàn)管理工作制度化

在完善鐵路項目管理工作機制基礎(chǔ)上，實現(xiàn)管理工作制度化，建立起包括工作例會制度、重難點問題攻關(guān)機制、一體化推進機制、技術(shù)支撐保障機制、交流互促機制在內(nèi)的一攬子工作制度，以數(shù)字化手段推進鐵路項目管理工作效能大幅提升。