面向空間管控的村莊分類方法與實(shí)踐
—— 以天津市武清區(qū)為例

戴林琳 余璇 呂晉美

1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系, 北京100871; 2.浙江省自然資源廳, 杭州310020; 3.易景環(huán)境科技(天津)股份有限公司自然資源中心, 天津 200031; ? E-mail: linlindai@pku.edu.cn

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn), 村莊建設(shè)成績斐然, 但不同村莊發(fā)展路徑的異質(zhì)性也日益顯著, 以往大而全、較為粗放和模式化的村莊規(guī)劃難以匹配村莊間迥異的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展?fàn)顩r, 也難以滿足其差異化的發(fā)展訴求。為避免“千村一面”, 同時又能兼顧規(guī)劃管理實(shí)踐的可操作性, 合理地劃分村莊類型并開展村莊分類引導(dǎo)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落地的重要工作。《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(簡稱《規(guī)劃》)中明確提出將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類 4個類型, 以便指導(dǎo)各地的鄉(xiāng)村工作。

伴隨著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”的形成, 國土空間規(guī)劃及用途管制成為實(shí)現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工具。國土空間用途管制的關(guān)鍵在于管控項(xiàng)目是否“落地”實(shí)施[1], 需將空間要素作為“國家意志”的體現(xiàn), 自上而下地縱向有效傳導(dǎo), 通過上對下的管控、下對上的落實(shí), 體現(xiàn)上位規(guī)劃引導(dǎo)的“整體性”與地方規(guī)劃實(shí)踐的“局部性”相輔相成[2]。市縣空間規(guī)劃以結(jié)構(gòu)引導(dǎo)、底線管控為編制重點(diǎn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃參與基層社會治理[3], 村莊規(guī)劃則直接承擔(dān)鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間的開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及各項(xiàng)建設(shè)活動的空間落實(shí)等任務(wù)。在這一傳導(dǎo)過程中, 村莊分類的首要目的是滿足村莊布局規(guī)劃以及村莊規(guī)劃的編制管理需求, 有效地銜接市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃, 輔助上位國土空間規(guī)劃在村級層面落地, 特別是規(guī)劃管控底線的傳導(dǎo)落實(shí)。因此,如何銜接底線管控等上位要求, 指導(dǎo)制定面向鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)施性規(guī)劃, 促進(jìn)空間落地、規(guī)劃落實(shí)、項(xiàng)目落子, 是各地在具體實(shí)踐中落實(shí)《規(guī)劃》村莊分類應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。

1 村莊分類的相關(guān)研究與實(shí)踐進(jìn)展

針對村莊分類這一議題, 目前均已開展大量研究和實(shí)踐工作, 大致以《規(guī)劃》的提出為界, 可分為兩個階段?！兑?guī)劃》發(fā)布以前, 一方面, 隨著新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等目標(biāo)先后提出, 村莊發(fā)展主要圍繞促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)展開, 因而村莊劃分更多地體現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異, 村莊分類結(jié)果主要服務(wù)于優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、引導(dǎo)差異化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向[4–6]。起初多基于單要素, 從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等角度進(jìn)行類型劃分[7–10]。隨著對村莊的復(fù)雜性形成普遍共識, 研究者開始結(jié)合多元要素構(gòu)建基礎(chǔ)指標(biāo)體系, 選取區(qū)位條件、村莊規(guī)模和經(jīng)濟(jì)狀況等因子, 通過評價, 將村莊分為中心村、保留村和撤并村等[11–12]。

《規(guī)劃》發(fā)布以來, 為分類地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 不搞一刀切, 集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)和搬遷撤并四大村莊分類成為共識。在實(shí)踐中, 從地方政府自然資源部門或發(fā)展改革部門發(fā)布的村莊分類標(biāo)準(zhǔn)來看, 各省市自治區(qū)均直接采用《規(guī)劃》規(guī)定的四大分類, 或在此基礎(chǔ)上根據(jù)地方情況略微調(diào)整(表1)。其中, 北京和天津等 11個省市基本上沿用四大分類; 吉林和遼寧等 8個省市專門針對暫時看不準(zhǔn)、發(fā)展不明確的村莊, 增設(shè)暫不分類/其他類;位于國家邊境的黑龍江、廣西和云南等省份, 在四類基礎(chǔ)上增設(shè)固邊興邊類村莊, 作為實(shí)施安邊、固邊和興邊政策的載體, 重點(diǎn)改造提升村莊沿邊基礎(chǔ)設(shè)施、保障國土安全和促進(jìn)邊境貿(mào)易發(fā)展; 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相對緩慢的河北、河南、海南、青海和寧夏等省份, 在四類基礎(chǔ)上增設(shè)整治改善類, 重點(diǎn)針對現(xiàn)狀規(guī)模較小和建設(shè)需求不大的村莊, 統(tǒng)籌安排節(jié)約集約用地、村莊危房改造、人居環(huán)境整治和村莊設(shè)施提升等工作, 以改善村莊環(huán)境和生產(chǎn)、生活條件為首要目的。

表1 31個省市自治區(qū)村莊分類要求Table 1 Requirements for village classification in 31 provinces, municipalities and autonomous regions

與此同時, 學(xué)界對村莊分類方法開展廣泛的探討, 主要包括 3種方式: 一是定性篩選[13–14], 建立村莊分類模型, 設(shè)置不同類型村莊篩選條件, 過濾式地逐步劃分符合條件的村莊類型; 二是基于村莊發(fā)展?jié)摿υu價, 疊加部分空間要素信息進(jìn)行類型劃分[15–17], 首先通過自然生態(tài)、區(qū)位交通、村莊規(guī)模和經(jīng)濟(jì)狀況等指標(biāo)對村莊發(fā)展?jié)摿M(jìn)行判定, 一般將潛力值高的村莊劃為城郊融合類或集聚提升類,潛力值低的劃為搬遷撤并類, 對評價結(jié)果中對接開發(fā)邊界和空間區(qū)位的部分空間要素信息進(jìn)行修正;三是先分區(qū)后分類, 以相對穩(wěn)定的大格局指導(dǎo)村莊分類, 主要基于 3種思考角度, 對地域進(jìn)行主導(dǎo)功能分區(qū), 進(jìn)而確定不同分區(qū)內(nèi)的村莊類型[18], 或通過“三生”(生產(chǎn)、生活和生態(tài))空間演化模擬確定未來發(fā)展格局, 疊加空間要素信息, 逐步篩選村莊類型[19], 或在三區(qū)三線①指生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)3類功能空間以及分別對應(yīng)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線?；A(chǔ)條件上進(jìn)行村莊潛力評價, 將村莊自身發(fā)展條件與部分外部管控要求結(jié)合起來加以考量[20]。與既往研究相比, 這一階段的村莊分類方法研究呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化和實(shí)踐導(dǎo)向的趨勢。通過定量研究, 使分類標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一, 分類結(jié)果更加可視化。同時, 不局限于經(jīng)濟(jì)要素, 系統(tǒng)地考慮鄉(xiāng)村發(fā)展涉及的社會、空間和人文等多元要素, 對村莊分類及其發(fā)展路徑進(jìn)行科學(xué)研判和引導(dǎo)。此外, 部分空間要素信息作為重要參考依據(jù)疊加至分類過程中, 以便使村莊分類能更好地服務(wù)于相關(guān)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

總體來看, 當(dāng)前學(xué)界對村莊分類研究的目的具有一定程度的共識, 即建立村莊發(fā)展與政策落地之間的有效連接, 尤其是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及國土空間體系改革。但是, 從實(shí)踐管理需求來看, 現(xiàn)有的村莊分類方法仍然存在一定的現(xiàn)實(shí)問題。例如先分區(qū)后分類的研究方法中, 規(guī)劃分區(qū)與國土空間規(guī)劃分區(qū)缺乏有效的銜接, 難以緊密對接市縣規(guī)劃,且分區(qū)所代表的主導(dǎo)功能過于寬泛, 對微觀尺度的村莊分類指導(dǎo)性不強(qiáng); 村莊潛力評價僅考慮部分空間要素信息, 未充分銜接規(guī)劃用途管制要求和空間管控需求, 對國土空間規(guī)劃的上傳下達(dá)和編制管理的支持不夠; 此外, 對地方發(fā)展意愿的考量往往停留在管理部門層面, 對自下而上的村民主體訴求考慮不足。

要解決這些實(shí)踐中的問題, 首先要明確村莊分類研究的兩個關(guān)鍵科學(xué)問題。一是制定村莊分類的依據(jù)是基于現(xiàn)狀還是未來發(fā)展[21]。村莊分類是市縣級國土空間規(guī)劃村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容之一, 也是后續(xù)分配空間資源、配置公共服務(wù)、引導(dǎo)資金投入等規(guī)劃建設(shè)行為的重要依據(jù)。因此, 在確定村莊分類依據(jù)時, 不能只看現(xiàn)狀特征或僅考慮發(fā)展目標(biāo), 而應(yīng)二者兼顧, 充分考慮村莊的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色和上位規(guī)劃等因素。二是村莊分類如何協(xié)調(diào)國土空間用途管制的國家意志與地方發(fā)展訴求及利益主體意愿之間的關(guān)系。村莊分類是編制村莊規(guī)劃、建立鄉(xiāng)村地區(qū)用途管制制度的基礎(chǔ), 編制實(shí)用、管用、好用的村莊規(guī)劃的基本前提是必須充分地了解上位規(guī)劃要求和現(xiàn)實(shí)需求。因此, 在村莊分類中首先要考慮五級國土空間規(guī)劃自上而下逐級傳導(dǎo)的約束性條款, 確保國家糧食安全、生態(tài)安全和文化安全。在此基礎(chǔ)上, 協(xié)調(diào)多元主體利益訴求, 使得村莊分類能更貼近實(shí)際需求。

本文圍繞村莊分類的兩個科學(xué)問題, 重點(diǎn)探討如何分步對接上位空間管控與用途管制要求。在此基礎(chǔ)上, 結(jié)合村莊發(fā)展?jié)摿υu價以及多輪上下聯(lián)動的工作組織方式, 形成兼顧實(shí)際管控需求和村民發(fā)展訴求的村莊類型譜系與分類路徑。

2 面向空間管控需求的村莊分類方法

2.1 村莊分類思路

為保障國土空間用途管制制度在鄉(xiāng)村地區(qū)這一微觀尺度上的落實(shí), 構(gòu)建“三生”融合的國土空間開發(fā)保護(hù)格局, 尊重地方發(fā)展與村民主體的合理訴求,同時反映村莊發(fā)展的時空特征與科學(xué)規(guī)律, 挖掘村莊本體的比較優(yōu)勢與發(fā)展?jié)摿? 本文借鑒周游等[21]和榮玥芳等[22]的研究方法, 采用“定性研判+定量評價”、“現(xiàn)狀分析+潛力評估”、“上位管控傳導(dǎo)+主體訴求融合”相結(jié)合的“串聯(lián)式”村莊分類總體思路(圖1), 以行政村為單元, 對村莊各類要素進(jìn)行綜合分析, 在《規(guī)劃》提出的四大村莊分類基礎(chǔ)之上,結(jié)合具體管控要求進(jìn)行細(xì)化, 構(gòu)建相對科學(xué)和客觀的村莊分類譜系。

圖1 村莊分類實(shí)現(xiàn)路徑Fig.1 Village classification and implementation path

2.1.1 管控先行, 落實(shí)規(guī)劃上下傳導(dǎo)

近年來, 隨著《規(guī)劃》的發(fā)布與實(shí)踐工作的推進(jìn), 上位規(guī)劃尤其是剛性管控要求在村莊分類方法中的重要性顯著提升。目前, 與村莊分類聯(lián)系最為緊密的是國土空間總體規(guī)劃的管控要求。盡管五級國土空間總體規(guī)劃尚未完成, 但雙評價和三線劃定等工作模塊已形成階段性成果。因此, 在村莊分類工作流程中, 首先考慮空間管控因素, 從歷史文化、生態(tài)和安全視角, 充分銜接雙評價和各類管控線的劃定成果, 同時對接地方發(fā)展的近期項(xiàng)目, 率先篩選出特色保護(hù)類村莊和生存惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)以及重大、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施等條件下亟待搬遷撤并的村莊。

依據(jù)各級各類管理名錄遴選特色保護(hù)類村莊,并根據(jù)管理要求區(qū)分子類, 如歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨以及特色景觀旅游名村等。拆遷撤并類村莊的確定主要涉及生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、蓄滯洪區(qū)、重要河流及自然保護(hù)區(qū)管控區(qū)等生態(tài)管控因素以及地面沉降、地震斷裂帶和蓄滯洪區(qū)等安全管控因素。將相關(guān)管理文件中明確規(guī)定必須搬遷的村莊列入拆遷撤并類, 對其余涉及區(qū)域內(nèi)的村莊, 結(jié)合村莊發(fā)展?jié)摿υu價和村民發(fā)展訴求進(jìn)行反復(fù)論證。對于管控需求交叉的情況, 則根據(jù)管控條件的優(yōu)先級進(jìn)行一事一議。此外, 為保障重大、重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施, 涉及重大項(xiàng)目建設(shè)占用和納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)等發(fā)展引導(dǎo)因素的村莊也列入搬遷撤并類。根據(jù)項(xiàng)目資金落實(shí)與村民意愿的具體情況, 將上述搬遷撤并類村莊進(jìn)一步分為近期和遠(yuǎn)期搬遷撤并亞類。

2.1.2 內(nèi)外有別, 引導(dǎo)未來空間治理

基于用途管制的要求, 區(qū)分城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的差異化發(fā)展。作為促進(jìn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)發(fā)展的空間治理工具, 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的內(nèi)外分別對應(yīng)一系列復(fù)雜、綜合的城市和鄉(xiāng)村空間政策[23], 對應(yīng)不同的管制要求和發(fā)展路徑。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè), 完善城鎮(zhèn)功能, 因此, 針對未來以就地城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)方向的邊界內(nèi)村莊, 可直接劃定為城郊融合類村, 統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可進(jìn)一步細(xì)分為集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。其中, 集中建設(shè)區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)部涉及村莊建設(shè), 二者對所處其中的村莊有不同的管控要求: 位于集中建設(shè)區(qū)的城中村、園中村近期實(shí)施城鎮(zhèn)化管理, 不再編制村莊規(guī)劃; 位于彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)的村莊, 隨城鎮(zhèn)發(fā)展, 適時統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或提升改造, 需依據(jù)城鎮(zhèn)化條件采取彈性引導(dǎo)。因此, 針對城郊融合類村莊, 依據(jù)開發(fā)邊界內(nèi)部的細(xì)分管控要求, 進(jìn)一步劃分為集中建設(shè)區(qū)覆蓋型和彈性發(fā)展區(qū)覆蓋型兩個亞類。對集中建設(shè)區(qū)覆蓋亞類村莊, 采取納入城市更新全盤考慮, 實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。對彈性發(fā)展區(qū)覆蓋亞類村莊, 采取近遠(yuǎn)期分階段管控, 近期嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo), 重點(diǎn)進(jìn)行人居環(huán)境整治提升, 遠(yuǎn)期統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或提升改造。

針對開發(fā)邊界外的村莊, 作為集聚提升類, 結(jié)合鎮(zhèn)村體系中對中心村和一般村的設(shè)定, 初步將其劃分為中心集聚和改善提升兩個亞類, 并根據(jù)發(fā)展?jié)摿υu估結(jié)果做進(jìn)一步的校核。對中心集聚亞類村莊, 除全面地提升設(shè)施水平和環(huán)境條件之外, 優(yōu)先安排一、二、三產(chǎn)融合的項(xiàng)目用地。對改善提升亞類村莊, 則以現(xiàn)狀保留為主, 嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)。

2.1.3 定量評價, 體現(xiàn)發(fā)展?jié)摿Σ町?/p>

根據(jù)村莊分類、因類施策的國家戰(zhàn)略要求和地方工作需求, 構(gòu)建村莊發(fā)展?jié)摿υu價指標(biāo)體系, 對全域范圍內(nèi)村莊的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展情況進(jìn)行綜合客觀的研判, 評價結(jié)果主要用于篩選發(fā)展基礎(chǔ)較好、潛力較大的集聚提升類村莊。作為鄉(xiāng)村振興中能聚力發(fā)展的村莊以及發(fā)展條件特別惡劣、人口流失特別嚴(yán)重的村莊, 在資金可保障和農(nóng)民有意愿的前提下, 逐步引導(dǎo)村民有序退出。通過差異化的引導(dǎo)措施, 加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實(shí)施。

對既往村莊發(fā)展?jié)摿υu價指標(biāo)體系[21,24–26]進(jìn)行優(yōu)化。一是在發(fā)展基礎(chǔ)評價的維度, 對既往研究的評價要素及因子進(jìn)行整合調(diào)整, 選取適合平原地區(qū)的區(qū)位、人口、經(jīng)濟(jì)、設(shè)施和特色五大類要素。二是補(bǔ)充村莊發(fā)展?jié)摿臻g評價維度, 選取人均宅基地、低效空間、可擴(kuò)展空間和土地流轉(zhuǎn)率等因子,主要反映存量挖潛和發(fā)展規(guī)模化集體經(jīng)濟(jì)的可能性, 衡量長遠(yuǎn)視角下村莊未來整體發(fā)展?jié)摿? 使得評價體系得以兼顧靜態(tài)基礎(chǔ)條件與動態(tài)拓展?jié)撃?。這部分評價因子要求在“三調(diào)”(第三次全國國土調(diào)查)的基礎(chǔ)上, 對村莊用地現(xiàn)狀進(jìn)行精準(zhǔn)的調(diào)查。三是優(yōu)化部分評價因子, 如人口要素除計算總?cè)丝谝?guī)模外, 增設(shè)與村莊吸引力密切相關(guān)的就業(yè)人口和流出人口等條件, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展除人均收入外, 增設(shè)與村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的村鎮(zhèn)企業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)情況等, 使評價指標(biāo)能夠全面客觀地反映村莊的真實(shí)特征。在區(qū)位要素中, 除考慮道路交通相關(guān)的因子外, 還將村莊與城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)的距離作為評價因子, 此類目的地與村民就業(yè)密切相關(guān)。然后, 通過專家咨詢打分法確定評價因子權(quán)重, 并借助自然斷點(diǎn)法, 將總分值進(jìn)行分級(表2)。

表2 村莊發(fā)展?jié)摿υu價指標(biāo)體系Table 2 Evaluation index system of village development potential

由于空間管控約束對特色保護(hù)類、城郊融合類和部分拆遷撤并類村莊具有明確的限定, 因此本研究將發(fā)展?jié)摿υu價結(jié)果的應(yīng)用范圍限定在分類標(biāo)準(zhǔn)相對模糊的集聚提升類村莊和“人口流失特別嚴(yán)重”的其他搬遷拆并類村莊, 分別對應(yīng)潛力值“高”/“較高”和潛力值“低”的村莊。在鎮(zhèn)村體系對中心村的界定基礎(chǔ)上, 疊加潛力值“高”/“較高”, 將二者的交集作為中心集聚亞類, 剩余村莊與潛力值“中”的村莊一起作為改善提升亞類。潛力值“低”的村莊,通過村民意愿反饋, 校核是否存在人口流失嚴(yán)重、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重萎縮的緩慢消亡趨勢, 經(jīng)過反復(fù)論證后再決定是否進(jìn)行村莊搬遷撤并, 并作為遠(yuǎn)期搬遷亞類。

2.1.4 多輪聯(lián)動, 反映主體發(fā)展訴求

在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動中, 充分征求民意、廣泛匯聚民智、尊重農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán), 是讓農(nóng)民在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中有獲得感、在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中有幸福感的重要途徑。因此, 村莊分類實(shí)踐中應(yīng)充分開展與村民這一鄉(xiāng)村主體的循環(huán)反饋, 通過幾上幾下的多輪聯(lián)動工作方法, 增強(qiáng)不同層級主體之間的有效溝通。一方面, 充分了解村民對村莊未來發(fā)展方向的訴求; 另一方面, 更是在交流過程中統(tǒng)一思想, 打破對過去大拆大建、集中“上樓”的路徑依賴, 并對下一步管控策略的操作執(zhí)行進(jìn)行說明引導(dǎo), 從而推進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略在基層層面的有效落實(shí)。

作為村莊規(guī)劃編制的基礎(chǔ), 村莊分類直接關(guān)系村民的根本利益, 傳統(tǒng)的公眾參與方式主要停留在前期踏勘階段, 在村莊分類實(shí)踐中應(yīng)強(qiáng)調(diào)村民參與的深度、廣度和高度, 嚴(yán)禁違背村民意愿的強(qiáng)行撤并。因此, 在上述空間管控需求銜接和村莊發(fā)展?jié)摿υu價結(jié)果的基礎(chǔ)上, 充分尊重村民意志, 從不同維度和不同階段收集不同角色村民的意見, 廣泛聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會和村民等多元利益主體的意愿, 邀請專家學(xué)者和村民共同探討分類方案, 并鼓勵村民全過程參與資料收集、現(xiàn)狀梳理、村莊潛力研判、初步分類和分類成果反饋等活動, 通過全流程多層級的反饋溝通與多輪修改, 形成自下而上與自上而下相結(jié)合的各界對村莊分類方案的共識。

2.2 天津市武清區(qū)村莊分類案例

基于上述村莊分類方法, 以天津市武清區(qū)為例開展實(shí)證研究。研究數(shù)據(jù)包括武清區(qū)村莊社會經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù), 來源于 2019年村莊調(diào)查和統(tǒng)計部門數(shù)據(jù); 土地利用數(shù)據(jù)、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等各類管控數(shù)據(jù), 來自地方自然資源部門數(shù)據(jù)庫。

2.2.1 武清區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)基本概況

武清區(qū)位于天津市西北部的京津交界處, 地處京津發(fā)展主軸, 距離北京中心城區(qū) 65 km, 天津中心城區(qū) 15 km。2019年全域共有 622個行政村。十余年前, 武清鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了政府推動的快速城鎮(zhèn)化, 因示范鎮(zhèn)建設(shè)、撤村并居和棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目,對部分村莊進(jìn)行了拆遷安置。近年來, 武清區(qū)處于城鎮(zhèn)化的中期階段, 村莊規(guī)模較為穩(wěn)定, 但農(nóng)村人口總量逐步減少, 并呈波動式變化, 人口老齡化現(xiàn)象顯現(xiàn)。目前, 武清區(qū)常住人口為 115 萬, 城鎮(zhèn)化率約為 62%, 遠(yuǎn)低于天津市平均水平。農(nóng)村戶籍人口 61.2 萬, 65 歲及以上人口占 12.8%左右, 農(nóng)民就業(yè)以本地務(wù)農(nóng)和工廠打工為主。

新中國成立以來, 武清因農(nóng)業(yè)而興, 有津沽糧倉和京津鮮菜籃之稱。目前, 第一產(chǎn)業(yè)仍是武清鄉(xiāng)村地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè), 以糧食、蔬菜和牛奶為主要農(nóng)產(chǎn)品, 規(guī)模和產(chǎn)量位居天津各區(qū)之首。2019年, 全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為 85.6 億元, 并初步形成農(nóng)產(chǎn)品加工交易產(chǎn)業(yè)鏈。武清轄區(qū)內(nèi)有 11 條河流縱橫交錯, 其中京杭大運(yùn)河穿城而過, 在鄉(xiāng)村地區(qū)保留了一定數(shù)量的歷史文化資源, 但總體上鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)貌有待提升, 公共服務(wù)設(shè)施方面存在較大的城鄉(xiāng)差距。

2.2.2 分步銜接各類規(guī)劃管控要求

首先, 根據(jù)各類管理名錄及備選目錄, 識別 15個特色保護(hù)類村莊, 包括筐兒港、東西倉、南倉、土城和孝力等村。這些村莊主要沿北運(yùn)河一線分布, 是京杭大運(yùn)河文化的重要載體。對此類村莊而言, 重點(diǎn)是落實(shí)相關(guān)保護(hù)規(guī)劃, 管控其遺產(chǎn)和風(fēng)貌,保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性, 避免對傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的建設(shè)性破壞, 開展遺產(chǎn)的保護(hù)性利用和村莊整體風(fēng)貌的建設(shè)引導(dǎo), 要求將核心保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶等納入村莊規(guī)劃。此外, 在保護(hù)的基礎(chǔ)上提出適度發(fā)展的策略, 一方面完善基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境, 提高村民生活水平, 另一方面適當(dāng)安排新增建設(shè)用地, 鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)。

然后, 根據(jù)武清轄區(qū)內(nèi)涉及的有關(guān)生態(tài)控制線(區(qū))的劃定結(jié)果(包括生態(tài)保護(hù)紅線、天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域、西北防風(fēng)阻沙帶和自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)等), 識別位于管控范圍內(nèi)的村莊。根據(jù)“雙評價”(資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價)成果中的地面沉降、地震斷裂帶和蓄滯洪區(qū)等單項(xiàng)要素分析結(jié)果, 識別其影響范圍內(nèi)的村莊。根據(jù)上述生態(tài)控制線(區(qū))的最新管理規(guī)則(如《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》和《天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》等), 對這些村莊進(jìn)行搬遷必要性研判。值得注意的是, 由于大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)的要求, 還需對大運(yùn)河天津段武清轄區(qū)內(nèi)核心監(jiān)控區(qū)的村莊進(jìn)行識別。綜合上述管控要求, 除大黃堡自然保護(hù)地核心區(qū)管控要求位于核心區(qū)的村莊須搬遷外, 其他生態(tài)及安全管控要求并未明確規(guī)定村莊必須搬遷。結(jié)合當(dāng)前重大項(xiàng)目推進(jìn)狀況, 將東絲窩、四高莊、務(wù)滋店和西絲窩等 4個村莊列入遠(yuǎn)期搬遷撤并亞類,將大良鎮(zhèn)的 6個村莊直接列入近期搬遷撤并亞類。

第三, 結(jié)合武清區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的階段性結(jié)果, 識別出位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的 74個城郊融合型村莊。其中, 集中建設(shè)區(qū)覆蓋亞類的村莊有 45個, 彈性發(fā)展區(qū)覆蓋亞類的村莊有 29個。位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的 523個村莊, 初步將其列入集聚提升類, 根據(jù)村莊發(fā)展綜合潛力評價結(jié)果, 進(jìn)行進(jìn)一步的校核和細(xì)分。

2.2.3 開展村莊發(fā)展綜合潛力評價

根據(jù)本研究構(gòu)建的村莊發(fā)展?jié)摿υu價指標(biāo)體系, 對各項(xiàng)因子的指標(biāo)進(jìn)行賦值和標(biāo)準(zhǔn)化處理, 使指標(biāo)值在 0~1 之間, 最優(yōu)值為 1, 最劣值為 0。通過各評價要素的因子指數(shù)累計求和, 得到村莊發(fā)展?jié)摿C合指數(shù), 運(yùn)用自然斷點(diǎn)法, 將村莊發(fā)展?jié)摿澏?4 類(圖2)。其中, 綜合指數(shù)<0.35 為低發(fā)展?jié)摿? 有 26個村莊; 0.35≤綜合指數(shù)<0.45 為中發(fā)展?jié)摿? 有 105個村莊; 0.45≤綜合指數(shù)<0.55 為較高發(fā)展?jié)摿? 有 369個村莊; 綜合指數(shù)≥0.55 為高發(fā)展?jié)摿? 有 122個村莊。

圖2 武清村莊發(fā)展?jié)摿υu價Fig.2 Comprehensive evaluation of village development potential in Wuqing

總體來看, 武清區(qū)大部分村莊具有較大的發(fā)展?jié)摿? 并且在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布較為均勻, 與武清區(qū)的平原地貌特征有一定的關(guān)聯(lián)。同時, 武清區(qū)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都分布一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū), 55%以上的村莊在 4 km半徑內(nèi)能到達(dá)最近的工業(yè)園區(qū), 對于村民就業(yè)具有顯著的優(yōu)勢。此外, 武清轄區(qū)內(nèi)交通路網(wǎng)便利, 村莊距離高速路口的平均距離在 8 km 以內(nèi),87%的村莊距主要道路在 2 km 以內(nèi), 為未來村莊發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。

2.2.4 結(jié)合主體意愿確定分類名錄

在村莊發(fā)展?jié)摿υu價的初步結(jié)果基礎(chǔ)上, 結(jié)合鎮(zhèn)村訪談、座談等主體意愿調(diào)查結(jié)果, 對低、高發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f做進(jìn)一步的分析。

低發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f主要圍繞武清中心城區(qū)環(huán)狀分布, 其中河西務(wù)、大良及王慶坨等鎮(zhèn)分布較多。經(jīng)過對上述村莊近年來人口變化趨勢的分析, 同時與鎮(zhèn)政府、村委會和村民等多利益主體開展多次商討, 在資金可保障以及農(nóng)民有意愿的前提下, 將崔黃口的兩個村莊納入遠(yuǎn)期搬遷撤并類。結(jié)合規(guī)劃管控要求的分析結(jié)果, 確定搬遷撤并類村莊共計 12個, 其中近期和遠(yuǎn)期各 6個。對于搬遷撤并類的村莊, 針對所在區(qū)位的差異, 提出差異化的發(fā)展策略。對位于自然保護(hù)地和北運(yùn)河影響范圍的村莊, 采取“人走復(fù)綠”、土地綜合整治的方式, 對其他區(qū)域的村莊采用“人走村留”以及發(fā)展鄉(xiāng)村民宿和農(nóng)產(chǎn)品加工等新業(yè)態(tài)的路徑。

對于高發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f, 我們在疊加鎮(zhèn)村體系的中心村名錄之后, 發(fā)現(xiàn)有 3個村莊在名錄中, 但屬于較高發(fā)展?jié)摿?。?jīng)過與鎮(zhèn)村主體的商討, 將其加入中心集聚亞類, 使得這一亞類的村莊數(shù)量達(dá)到37個。此類村莊具有一定的人口規(guī)模以及設(shè)施服務(wù)基礎(chǔ), 將承擔(dān)周邊一定區(qū)域內(nèi)村莊的基本公共服務(wù)職能, 因此在后續(xù)的村莊規(guī)劃中, 將結(jié)合全域土地綜合整治, 在不突破上位規(guī)劃的前提下, 給予村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持和建設(shè)用地指標(biāo)支持, 以便全面提升基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施水平, 改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境, 增強(qiáng)人口集聚能力。其余村莊均為改善提升亞類, 以滿足村民基本生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求為目標(biāo), 重點(diǎn)開展人居環(huán)境綜合整治。

綜合規(guī)劃管控、潛力評價和主體意愿調(diào)查等工作流程, 得到武清區(qū)村莊分類結(jié)果(圖3), 分為 15個特色保護(hù)類, 12個搬遷撤并類(6個近期和 6個遠(yuǎn)期), 74個城郊融合類以及 521個集聚提升類(484個改善提升亞類和 37個中心集聚亞類)。

圖3 武清村莊分類方案Fig.3 Village classification scheme in Wuqing

3 結(jié)論與討論

為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的實(shí)施以及國土空間規(guī)劃改革在村莊層面的落實(shí), 本研究以武清區(qū)為例, 開展“串聯(lián)式”村莊分類方法的實(shí)踐探索, 以落實(shí)空間管控需求為目標(biāo), 運(yùn)用定性研判與定量評價相結(jié)合的工作方法, 充分考慮村莊發(fā)展基礎(chǔ)與未來潛力, 在方案編制過程中與鎮(zhèn)村主體積極互動、多輪聯(lián)動, 建構(gòu)了面向空間管控實(shí)際需求的村莊類型譜系與分類方法, 同時也形成不同利益主體對村莊分類方案的共識。分類結(jié)果與武清鄉(xiāng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況及發(fā)展方向較為契合, 具有較高的接受度,同時對村莊布局規(guī)劃、涉農(nóng)資金與項(xiàng)目分配、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引以及村莊建設(shè)活動等都有一定的引導(dǎo)作用。

與前人的研究相比, 本研究以主流的《規(guī)劃》四大分類為基礎(chǔ), 對如何在村莊分類流程中落實(shí)國土空間規(guī)劃的“三線”管控要求進(jìn)行完善和細(xì)化, 一方面引入永久性生態(tài)保護(hù)區(qū)域等地方特有的生態(tài)管控區(qū)劃, 另一方面結(jié)合集中建設(shè)區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)的劃定, 對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊分類進(jìn)行細(xì)分, 并提出對應(yīng)的規(guī)劃管理策略。此外, 本研究建立的村莊發(fā)展?jié)摿υu價指標(biāo)體系對北方平原地區(qū)較為適用, 其他區(qū)域可以因地制宜地補(bǔ)充地形地貌等方面的因子。

村莊分類僅僅是后續(xù)村莊規(guī)劃編制與實(shí)施管理等各項(xiàng)工作的前期研究。在此基礎(chǔ)上, 應(yīng)進(jìn)一步探索不同類型村莊的建設(shè)用地流量管理機(jī)制、存量土地盤活方式、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式及人居環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等核心問題, 從而在實(shí)施層面推進(jìn)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)差異化的全面振興。此外, 我們在武清村莊分類實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn), 無論是各級各類管控要求, 還是村莊綜合潛力評價的理想結(jié)果, 都與村民發(fā)展訴求之間存在一定的現(xiàn)實(shí)差距。鄉(xiāng)村工作的“草根”特性決定了, 在上下聯(lián)動的過程中, 常常充斥著大量的博弈與權(quán)衡。規(guī)劃方案共識的形成往往是科學(xué)性、政策性與實(shí)操性在一定程度上的平衡。這一過程對規(guī)劃設(shè)計人員提出了技術(shù)理論和方法層面之外的要求。鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度將是應(yīng)對這一要求的重要解決路徑, 通過發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)和溝通紐帶的雙重職能,實(shí)現(xiàn)各級政府和多元主體在鄉(xiāng)村地區(qū)的共同治理。