政府審計介入對高校管理的影響*――基于扎根理論質(zhì)性研究

李 梅

鄂爾多斯職業(yè)學院 內(nèi)蒙古 鄂爾多斯

一、引言

隨著高等教育改革的不斷深化，政府加大簡政放權的力度，逐步擴大高校辦學自主權。然而政府在簡政放權、擴大高校辦學自主權的同時，也要改變管理高校的方式，防范貪污腐敗行為。過往學者們研究了政府管理高校的方式，例如林佩云分析干部任免的模式是政府管理高校的一種方式，黃彬等發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費劃撥制度也是政府管理高校的重要方式。此外，魏文洋發(fā)現(xiàn)政府審計利用高校內(nèi)部審計資源，可以更好地發(fā)揮政府審計免疫系統(tǒng)功能，提升政府對高校的管理水平。近來，有學者開始關注大學的政府審計，如王旭彤發(fā)現(xiàn)政府審計的威懾作用可以預防腐敗，通過政府審計可以促進高校腐敗治理、完善國家治理高校體系。然而，政府審計的單一力量往往是有限的，政府審計面臨復合型高端審計人才匱乏、審計信息資源不足等方面的局限，監(jiān)督全覆蓋的要求與政府審計資源有限之間的矛盾日益突出。一些學者認為，政府審計應充分利用各種資源,構建協(xié)同機制,獲取政府審計治理協(xié)同效應,從而不斷提升政府審計能力,促進政府審計功能發(fā)揮。

盡管政府審計介入高校管理受到了學者們關注，但回顧現(xiàn)有文獻可以發(fā)現(xiàn)，政府以何種形式介入高校管理，如何構建高效的介入機制，這些問題還沒有得到很好的回答。隨著高等教育改革的不斷深化，政府完善管理方式，構建外部監(jiān)督機制，采取有效的手段介入高校管理，對提升高校的治理水平，實現(xiàn)對高校權力的合理制約，有著非常重要的現(xiàn)實意義。因此，研究高校政府審計介入機制不僅可以完善政府的管理方式，而且有助于提升高校風險管理、內(nèi)部控制和內(nèi)部治理水平。

探究高校政府審計介入機制可以豐富審計領域的研究成果。推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進高校治理現(xiàn)代化。探討政府審計介入機制有助于構建審計監(jiān)督體系，提高審計“免疫系統(tǒng)”功能。扎根理論作為一種質(zhì)性研究方法，可以從過程導向的視角提供豐富的數(shù)據(jù)，更好地捕捉政府審計介入機制的特征和規(guī)律?；诖耍疚倪\用扎根理論方法構建政府審計介入機制的模型，深入剖析政府審計介入機制，以期擴展和深化政府審計監(jiān)督領域的研究，同時為指導政府審計提供相應的實踐啟示。

二、文獻綜述

1.政府管理高校方式

研究者多從去行政化視角和治理視角來探討政府管理高校的方式。去行政化視角包括：評判標準、經(jīng)濟調(diào)控、校長任命方式。治理視角包括：外部評價、財政撥款方式、行政指導與法律監(jiān)督。對于政府管理高校的研究已經(jīng)取得一些有價值的研究成果，但是大多數(shù)研究均聚焦在行政化視角和治理視角。政府管理高校的關鍵視角及視角之間的作用機理尚不明確。

2.政府審計

（1）政府審計的介入方式。金田認為政府通過對高校進行專項審計實現(xiàn)對高校的管理，這種審計針對性強。王亞廣和師澤萸等發(fā)現(xiàn)政府審計機關可以通過購買服務或?qū)㈦y度較大的審計項目以立項的方式交給民間審計機構,同時提供指導和協(xié)助，政府審計外包已成為世界各國審計機關的通行做法。汪宗亮和李娜研究表明政府審計機構通過對高校內(nèi)部審計工作的監(jiān)督指導實現(xiàn)對高校的管理，高校建立黨委統(tǒng)一領導下的審計委員會，審計委員會一方面要協(xié)調(diào)高校內(nèi)部的審計資源,負責理順審計對象和審計主體之間的關系,正確授權、監(jiān)督內(nèi)部審計工作,還要接受政府審計機構對高校內(nèi)部審計工作的監(jiān)督指導。此外，政府審計部門介入對高校預算、國有資產(chǎn)、重大項目等經(jīng)濟領域的審計與問責也很有必要。

（2）政府審計的內(nèi)容。一些研究者探討了政府審計部門對高校財務的監(jiān)督，例如，政府會計制度要求開展財務報告審計工作。梁怡爽和張睿等認為政府審計主要關注財政收支、財務收支以及重大政策貫徹落實方面。王妍發(fā)現(xiàn)高校經(jīng)濟責任審計大多屬于政府審計，其流程基本與政府審計流程趨于一致。

3.對現(xiàn)有文獻的評價

現(xiàn)有文獻對政府通過審計介入高校管理進行了深入探討，并已經(jīng)取得了一些有價值的研究成果。但是，相關研究也存在著些許不足之處：一是現(xiàn)有研究關于審計協(xié)同機制的研究較少，多數(shù)聚焦在政府審計和內(nèi)部審計協(xié)同上，探討政府審計、社會審計及內(nèi)部審計之間兩兩協(xié)同或者三者協(xié)同，探討政府審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同的研究相對較少。二是缺乏對政府審計協(xié)同機制的探討。尤其是深入探索大學政府審計協(xié)同運行機制、信息共享機制、保障機制的較少。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，盡管研究者對政府通過審計方式介入高校管理開展了很多研究，但是政府審計的單一力量往往是有限的，政府審計面臨復合型高端審計人才匱乏、審計信息資源不足等方面的局限，監(jiān)督全覆蓋的要求與政府審計資源有限之間的矛盾日益突出，政府審計協(xié)同監(jiān)督的方式研究不夠深入。

三、研究設計

1.研究方法

當前政府審計協(xié)同機制的研究尚處于探索階段，尚未形成成熟的變量范疇、測量表和理論假設。因此本研究擬采用扎根理論方法探索建立政府審計協(xié)同機制模型?；谠摲椒?，本研究主要試圖探索以下問題：政府審計如何影響高校管理？政府審計協(xié)同方式？高校內(nèi)部控制對高校管理的影響？政府審計對高校內(nèi)部控制的影響？

2.研究對象與數(shù)據(jù)分析

在具體的方法應用上，我們主要采用了參與式觀察、半結構式訪談以及文獻研究，在參與式觀察上主要是針對政府審計、紀檢工作情況和協(xié)同工作情況進行實地考察，在半結構式訪談中，訪談對象一部分是政府審計局、紀委等行政單位的領導；另一部分是高校的審計、紀委、財務、資產(chǎn)、科研等部門的領導和部分職工。另外，我們還搜集了相關行政單位的涉及高職院校的文件、資料和相關中外文獻。

訪談的主要內(nèi)容包括：“您認為政府審計如何影響高校管理”“您對政府審計工作的理解”“您對高校內(nèi)控機制的理解”“您對協(xié)同運行機制的理解”，最終本研究確定了29位訪談對象，形成轉(zhuǎn)錄文稿34萬余次。

3.研究的信度與效度保證

為保證信度和效度，本研究遵循典型性和代表性原則，選擇不同的政府管理部門、大學不同崗位、性別、年齡的受訪者參加訪談。訪談過程中，確保訪談對象以同樣的方式來理解所提問題的含義，同時，對同一問題采取直板和隱晦兩種不同問法，并記錄簡略觀察筆記，訪談結束之后，將錄音資料轉(zhuǎn)成錄音文本，并在訪談結束一個半月后對訪談對象進行電話回訪，以降低單次訪談造成的隨機誤差。

四、概念及作用機理解釋

1.概念解釋

（1）政府審計。政府審計：政府審計機關對會計賬目進行獨立檢查，監(jiān)督財政、財務收支是否真實、合法的行為，其實質(zhì)是對受托經(jīng)濟責任履行結果進行獨立的監(jiān)督。根據(jù)編碼分析，本文認為政府審計包括預防功能、揭示功能、抵御功能，三個維度。①預防功能：也叫預警功能，是政府審計的基本功能，指政府審計憑借威懾作用，能夠起到預防和預警高校健康運行中的風險隱患的功能，增強高校治理系統(tǒng)的免疫力。②揭示功能：也叫揭露功能、監(jiān)督功能，是基本前提。政府審計機關依法履行職權，通過審計監(jiān)督檢查高校的經(jīng)營活動情況，揭示風險，有效揭露各種違法違規(guī)、貪污受賄、決策失誤和危害國家安全等行為，從而維護宏觀政策和法紀、規(guī)章的嚴肅性。③抵御功能：也叫懲處功能。政府審計機關在全面揭示、各種違法違規(guī)、貪污受賄、損害人民群眾利益、決策失誤等行為后，應明確責任，嚴肅法紀，利用法律賦予的職權，通過行政處罰或提出審計建議等方式，對上述行為進行依法處理。

（2）高校內(nèi)部控制。高校內(nèi)部控制：為學校實現(xiàn)辦學目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。①健全性：是指高校內(nèi)部控制制度具有全面性、制度體系具有系統(tǒng)性。②有效性：是指高校內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行。

（3）協(xié)同效應。①外部協(xié)同：政府審計與社會審計協(xié)同。②內(nèi)部協(xié)同：政府審計與內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察協(xié)同。綜合訪談調(diào)查結論和上述學者們的前期研究，本文認為政府審計的預防功能、揭示功能、抵御功能會影響高校內(nèi)部控制健全性和有效性。

（4）高校管理。本文將高校管理定義為：高校管理是指在特定的環(huán)境中，為了科學有效地發(fā)揮高校的基本職能，實現(xiàn)高校的發(fā)展目標，高校通過計劃、組織、領導、協(xié)調(diào)以及控制等職能來協(xié)調(diào)高校人員的行為，處理高校的相關事務。

2.作用機理解釋

基于上文的分析，政府審計與高校內(nèi)部控制作為影響高校管理的兩個重要手段，有著相異的影響路徑，政府審計直接影響高校內(nèi)部控制，同時政府審計通過影響高校內(nèi)部控制而影響高校管理。高校內(nèi)部控制影響高校管理的過程還受協(xié)同因素的調(diào)節(jié)影響。

（1）政府審計對高校內(nèi)部控制的直接作用。分析原始訪談資料的內(nèi)容，在一定程度上證明了政府審計的預防功能對高校內(nèi)部控制的影響作用。有17名受訪者同時提到了政府審計的預防功能對高校內(nèi)部控制健全性的作用，如“……政府審計事前介入高校，了解高校的經(jīng)濟活動和業(yè)務活動，調(diào)查制度建設情況和各部門聯(lián)動機制等，會促使高校健全完善內(nèi)部控制制度”。同時，有22名受訪者提到政府審計的預防功能對高校內(nèi)部控制有效性的作用，如“......政府審計對發(fā)現(xiàn)的高校的普遍性、傾向性和苗頭性問題提前發(fā)出預警，會促使高校有效執(zhí)行內(nèi)控制度，健全對有效性的監(jiān)督評價機制”。以上觀點在相關研究中得到了證實，政府審計機關的直接目標就是查找政府綜合財務報告中的財務信息失真和內(nèi)部控制缺陷, 政府審計的介入會對治理的各個方面產(chǎn)生影響，其中影響最大的主要是內(nèi)部控制體系。綜合訪談調(diào)查結論和上述學者們的前期研究，本文認為政府審計的預防功能、揭示功能、抵御功能會影響高校內(nèi)部控制健全性和有效性。

（2）高校內(nèi)部控制對高校管理的直接作用分析。在原始訪談資料中，有超過23名訪談者提到高校內(nèi)部控制健全性對高校管理的影響作用，如“……高校健全的制度和制度體系直接決定著高校管理水平”。有些學者研究了內(nèi)部控制健全性對高校管理的影響，大量研究表明建立完善的內(nèi)部控制標準體系，能夠有效提升高校管理效率，提高資源利用效率，增強高校綜合競爭實力，促進高校持續(xù)健康發(fā)展，有超過半數(shù)受訪者提到高校內(nèi)部控制有效性對高校管理的影響作用，如“......高校有效執(zhí)行內(nèi)部控制是高校管理的核心”。還有些學者指出內(nèi)控有效性對高校管理起決定性作用，分析結果顯示高校內(nèi)部控制健全性和有效性會影響高校管理。

五、結論與討論

本文基于扎根理論構建了政府審計、高校內(nèi)部控制、協(xié)同因素及高校管理的相關概念，得出政府審計影響高校管理的概念模型?；谡畬徲嫷膮f(xié)同效應，明確政府審計、高校內(nèi)部控制和高校管理的概念，并對其功能進行了劃分；構建了政府審計介入對高校管理影響作用機理的理論模型，揭示政府審計對高校管理的內(nèi)在作用路徑；證明了政府審計對高校內(nèi)部控制的直接作用；證實了協(xié)同因素在政府審計影響高校管理過程中的中介作用；證明了協(xié)同因素在高校內(nèi)部控制管理中的調(diào)節(jié)作用。