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    新時期事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計現(xiàn)狀分析

    2022-12-18 21:06:08陳紅娜
    關(guān)鍵詞:領(lǐng)導(dǎo)人員審計工作事業(yè)單位

    陳紅娜

    中山大學(xué)孫逸仙紀念醫(yī)院 廣東 廣州

    2019年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳修訂印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),對2010年10月印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》進行了補充和完善,為審計實踐提供更加具體的指引,也將有力推動我國經(jīng)濟責(zé)任審計工作的完善和發(fā)展。與此同時,在《規(guī)定》執(zhí)行初期,內(nèi)部審計機構(gòu)經(jīng)濟責(zé)任審計工作的開展會面臨較大改變與挑戰(zhàn)。準確理解《規(guī)定》內(nèi)涵,全面把握其突出亮點和對審計實踐的影響,對內(nèi)部審計機構(gòu)審計人員而言,顯得尤為必要和迫切。本文基于《規(guī)定》亮點,結(jié)合事業(yè)單位兩年經(jīng)濟責(zé)任審計實踐情況,分析總結(jié)目前在執(zhí)行《規(guī)定》初期,審計工作中依然存在的問題和難點,探索提出優(yōu)化建議,以期有利于《規(guī)定》的貫徹執(zhí)行和我國事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計工作的進一步優(yōu)化。

    一、《規(guī)定》亮點和影響

    1.完善“經(jīng)濟責(zé)任”內(nèi)涵和相應(yīng)審計內(nèi)容

    《規(guī)定》重新對“經(jīng)濟責(zé)任”內(nèi)涵作出界定,從對財政、財務(wù)收支和經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責(zé)、義務(wù),補充完善為“對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署,推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展,管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源,防控重大經(jīng)濟風(fēng)險等有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責(zé)”。根據(jù)這一新內(nèi)涵,《規(guī)定》區(qū)分不同類型審計對象,分別就其審計內(nèi)容作出明確具體的規(guī)定。《規(guī)定》突出強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人員在黨和國家政策落實、推動發(fā)展、重大經(jīng)濟事項決策、資金資產(chǎn)資源管理、風(fēng)險防控、生態(tài)文明建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)和廉潔從政(業(yè))等方面的責(zé)任。具體化的審計內(nèi)容為經(jīng)濟責(zé)任審計工作開展提供清晰的范圍和重點,使《規(guī)定》更具可操作性。

    2.調(diào)整審計時點,強調(diào)任中審計

    關(guān)于審計時點,2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》中指出既可以進行任中審計,也可以進行離任審計,《規(guī)定》進一步強調(diào)“以任職期間審計為主”。實行任中審計,能使監(jiān)督關(guān)口前移,變事后、被動、完成任務(wù)式審計為事前或事中、主動、監(jiān)督式審計,不僅有助于推動審計整改結(jié)果的運用,還有助于被審計人員和其所在單位對審計工作的積極配合,便于審計人員溝通、取證,降低審計工作的開展難度,提高審計效率和效果。

    3.明確審計評價內(nèi)容和要求

    《規(guī)定》將2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》“審計評價與結(jié)果運用”一章拆分為兩章,凸顯了對審計評價和結(jié)果運用兩部分的重視。審計評價方面,方式上強調(diào)要綜合運用多種方法,堅持定性與定量評價相結(jié)合;原則上強調(diào)權(quán)責(zé)一致,責(zé)任界定要全面考慮領(lǐng)導(dǎo)人員職責(zé)分工和問題發(fā)生的歷史背景、決策過程、性質(zhì)、后果、領(lǐng)導(dǎo)人員實際所起的作用等因素。《規(guī)定》在方法和原則上的總體要求為審計評價實踐提供了方向。與此同時,《規(guī)定》還明確要求,審計評價要做到“三個區(qū)分開來”,強調(diào)把被審計人員因缺乏經(jīng)驗、先行先試、探索性試驗和推動發(fā)展而出現(xiàn)的失誤、錯誤和無意過失,同明知故犯、上級明令禁止后依然我行我素和謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。有利于推動建立激勵和容錯免責(zé)機制,容糾并舉,保護和鼓勵領(lǐng)導(dǎo)人員勇于創(chuàng)新、勇?lián)鳛椤?/p>

    4.調(diào)整責(zé)任類型

    《規(guī)定》的重大變化之一就是調(diào)整了責(zé)任類型,刪除“主管責(zé)任”,保留“直接責(zé)任”和“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”,充分考慮到被審計人員一般主持全面工作,不分管具體業(yè)務(wù)這一現(xiàn)實情況。減少責(zé)任類型,直接降低了審計人員責(zé)任界定的難度,使《規(guī)定》更具可操作性,同時有利于審計評價準確性和審計報告質(zhì)量的提高。

    5.加強審計結(jié)果運用

    (1)新增審計結(jié)果公告制度。《規(guī)定》在建立健全審計結(jié)果運用制度方面,除了包含已有的審計情況通報、責(zé)任追究和整改落實以外,還將結(jié)果公告納入其內(nèi),“以適當方式通報或公告經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果”是對舊版本“逐步探索和推行經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公示制度”的重大突破。公告制度的實施具有重大意義,不僅有利于充分發(fā)揮審計監(jiān)督的制約作用,還有利于提高經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性。

    (2)重視審計整改。《規(guī)定》在舊版本僅要求將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果作為對被審計人員考核、任免、獎懲的重要參考和將結(jié)果報告歸入被審計人員本人檔案兩條規(guī)定的基礎(chǔ)之上,進一步要求將整改情況和整改報告歸入其中,彰顯了對審計整改的重視。這一規(guī)定的實施有利于改善經(jīng)濟責(zé)任審計作為內(nèi)部審計,因權(quán)威性不高、約束力不足而出現(xiàn)的審計整改不力的普遍現(xiàn)實問題,從而充分發(fā)揮審計監(jiān)督制約作用。

    (3)細化并明確不同主體在結(jié)果運用中的職責(zé)?!兑?guī)定》在結(jié)果運用一章新增了三條內(nèi)容,分別針對聯(lián)席會議成員單位、有關(guān)主管部門和被審計人員及其所在單位,各自明確了在結(jié)果運用中應(yīng)當履行的職責(zé),為各主體實踐工作開展提供了行動指南。充分運用經(jīng)濟責(zé)任的審計結(jié)果,能進一步提高經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性和約束力。

    二、審計實踐中存在的問題與難點

    (1)審計時點方面,以先離后審的離任審計為主?!兑?guī)定》強調(diào)要以任中審計為主,但從事業(yè)單位執(zhí)行《規(guī)定》兩年的實踐情況來看,仍以離任審計為主。先離后審在實踐中存在問題諸多,“新官不管舊賬”“后任不管前任事”的現(xiàn)象普遍存在,一方面增加了審計人員溝通、取證的難度,影響審計的效率和質(zhì)量;另一方面也容易導(dǎo)致審計發(fā)現(xiàn)問題不被后任重視,整改不力,最終影響審計監(jiān)督制約作用的發(fā)揮。而且先離后審的做法,也不利于《規(guī)定》中關(guān)于整改報告歸入被審計人員本人檔案的要求。

    (2)審計內(nèi)容方面,對經(jīng)濟風(fēng)險防范情況的審計不充分?!兑?guī)定》在審計內(nèi)容中新增了對經(jīng)濟風(fēng)險防范情況進行審計的要求,但從事業(yè)單位執(zhí)行兩年的實踐情況來看,審計人員往往只關(guān)注被審計人員任職期間內(nèi)部控制制度的制訂情況,重點查看制度的完備性、內(nèi)容的全面性、合法性,及更新的及時性,并未對制度的執(zhí)行有效性進行充分了解和適當測試,審計證據(jù)不充分,不足以對被審計單位經(jīng)濟風(fēng)險的防范情況作出準確評價。

    (3)審計評價方面。①缺乏審計評價指標體系?!兑?guī)定》強調(diào)綜合運用多種方法,堅持定性與定量評價相結(jié)合。但審計實踐中尚未形成統(tǒng)一明確的評價體系,包括考核指標和評價標準,不利于審計評價精準性和審計報告質(zhì)量的提高。②未完全落實“三個區(qū)分開來”?!兑?guī)定》指出,在界定責(zé)任時需要做到“三個區(qū)分開來”,需要審計人員深入了解問題發(fā)生的歷史背景,特別是被審計人員的動機、初衷等因素,審慎研判,做好區(qū)分和定責(zé),這對審計人員提出了較高要求,在《規(guī)定》執(zhí)行初期尚未完全落實。③以往審計發(fā)現(xiàn)的問題未整改的,并未進行定責(zé)。《規(guī)定》明確將以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況列入審計內(nèi)容,但就事業(yè)單位兩年的審計實踐來看,并未對以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作出評價。對未整改事項查而不究,不僅會影響本次審計整改,也會對經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性造成負面影響,不利于內(nèi)部審計監(jiān)督制約作用的發(fā)揮。

    (4)審計結(jié)果運用方面。①未落實審計結(jié)果公告制度。從事業(yè)單位執(zhí)行《規(guī)定》兩年的實踐情況來看,主動公告審計結(jié)果的現(xiàn)象并不多見,且公告的方式、范圍、程序等方面并不統(tǒng)一。原因可能是相關(guān)人員和單位,對公告制度存在一定抵觸心理,使公告制度的推行面臨較大阻力。②未落實整改問責(zé)機制?!兑?guī)定》審計結(jié)果運用一章,對被審計人員本人及其所在單位應(yīng)當采取的整改措施作出總體要求,但實際執(zhí)行中并未對整改不力或整改報告延遲提交等情形問責(zé),對推動整改落實和整改報告的及時歸檔缺乏有效管理。

    三、優(yōu)化我國事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計的建議

    1.加快落實任中審計,調(diào)整離任審計時點

    一方面,事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當和審計委員會和聯(lián)席會議成員單位,協(xié)同制定經(jīng)濟責(zé)任審計年度計劃,加快推進任中審計;另一方面,考慮到短期內(nèi)無法杜絕離任審計現(xiàn)象,建議前移審計時點,由先離后審調(diào)整為先審計并提交審計整改報告后再離任。離任審計時點前移,一是有利于審計人員溝通、取證,提高審計效率和質(zhì)量;二是有利于審計結(jié)果在被審計人員后續(xù)任免等方面發(fā)揮參考作用,同時提交整改報告后再離任,也能使《規(guī)定》關(guān)于整改報告歸入被審計人員本人檔案的要求得以實現(xiàn);三是能達到任中審計保障整改落實,發(fā)揮審計監(jiān)督制約作用一樣的效果。

    2.加強風(fēng)險防范方面的審計

    在當前風(fēng)險導(dǎo)向型審計的背景下,事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當完善和加強對被審計人員任職期間經(jīng)濟風(fēng)險防范情況的審計。這要求審計人員在審計過程中,不僅應(yīng)當關(guān)注有關(guān)內(nèi)部控制制度的有效性,還應(yīng)當關(guān)注其執(zhí)行的有效性。建議審計人員充分運用觀察、檢查、詢問、穿行測試、重新執(zhí)行等方法,充分了解和測試被審計單位有關(guān)制度的運行情況,對經(jīng)濟風(fēng)險防范情況做出準確評價。

    3.建立經(jīng)濟責(zé)任評價體系,明確評價指標和標準

    鑒于當前我國在經(jīng)濟責(zé)任審計評價方面無統(tǒng)一評價體系的現(xiàn)實困境,建議在借鑒國外先進經(jīng)驗和理論成果的基礎(chǔ)上,制定科學(xué)合理的評價指標,量化評價標準,綜合運用定性和定量評價,并根據(jù)不同行業(yè)或單位的特殊情況,適當增加彈性空間和靈活性,探索建立適合我國國情的科學(xué)評價體系,提高經(jīng)濟責(zé)任審計評價的科學(xué)性、客觀性。

    4.完善審計結(jié)果公告制度

    一方面進一步明確審計結(jié)果公告的具體要求,包括:公告的方式、范圍、程序及與保密之間的權(quán)衡原則等,以便于實際操作;另一方面加大宣傳力度,消除有關(guān)人員的抵觸心理,引導(dǎo)其形成對審計結(jié)果公告的正確認知,推動公告制度有效落實。

    5.落實整改第一責(zé)任人和問責(zé)機制

    根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》(國發(fā)〔2014〕48號)和《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》(審計署令第11號)有關(guān)要求,建議落實被審計單位主要負責(zé)人為審計整改第一責(zé)任人的問責(zé)機制,切實保障審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和整改報告的及時歸檔,打通審計監(jiān)督的“最后一公里”,維護經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性。

    6.建立跟蹤審計制度

    考慮當前我國經(jīng)濟責(zé)任審計,一方面未能有效核實被審計單位整改措施的真實性和有效性,另一方面對未整改事項,再次審計時亦未追究有關(guān)人員責(zé)任,審計整改長期處于無人監(jiān)管的真空地帶,這兩大現(xiàn)實問題,迫使審計部門盡快建立跟蹤審計制度。通過跟蹤核查被審計單位整改措施的真實性和有效性,達到督促整改落實、發(fā)揮審計監(jiān)督制約作用、維護經(jīng)濟責(zé)任審計權(quán)威性等多重目的。

    7.提升審計人員的勝任能力

    《規(guī)定》對審計人員的專業(yè)勝任能力和綜合素養(yǎng)均提出較高的要求。在以任中審計為主的必然趨勢下,審計人員在溝通、取證、問題定性、審計評價、責(zé)任界定、審計建議等方面均需要更加審慎,溝通和取證要充分,相關(guān)問題定性要精準,責(zé)任界定要全面深入,了解問題發(fā)生的歷史背景、領(lǐng)導(dǎo)人員動機、初衷等因素,做好區(qū)分恰當界定責(zé)任類型,保障審計評價的準確性、客觀性,審計建議要明確具體可操作,以提高領(lǐng)導(dǎo)人員本人及其所在單位的審計整改力度。

    四、結(jié)語

    《規(guī)定》對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任審計制度做出重大改進和完善,將極大推動我國經(jīng)濟責(zé)任審計工作的優(yōu)化。然而各主體在短期內(nèi)暫未能完全貫徹落實《規(guī)定》的各項要求,在執(zhí)行初期仍然存在諸多問題,需要各主體的共同努力、協(xié)同配合和一段時間的調(diào)節(jié)適應(yīng),以及體制、機制的進一步完善和優(yōu)化,不斷提高事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任質(zhì)量。

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