預(yù)算管理一體化下主管部門代編項目核算探討

宋選兵

黃岡市教育局 湖北 黃岡

一、預(yù)算管理一體化的相關(guān)要求

1.預(yù)算管理一體化對預(yù)算單位的要求

（1）積極開展項目謀劃。圍繞地方政府部門的戰(zhàn)略決策部署和工作重點，結(jié)合本單位的職責(zé)和發(fā)展規(guī)劃，落實上級文件精神和當(dāng)?shù)卣呐疽?，按照輕重緩急，開展重大決策部署項目、基本民生保障項目、重點建設(shè)項目和其他項目。

（2）認(rèn)真做好項目測算。對項目支出需求進(jìn)行充分的調(diào)研、評估和測算，根據(jù)相關(guān)政策和地方政府部門的決策意見，對項目的必要性、績效性、可行性和合理性進(jìn)行分析，并形成項目評估報告，科學(xué)測算項目總支出和資金需求，按程序申請納入部門項目庫和財政預(yù)算項目庫管理。

（3）按規(guī)定進(jìn)行會計核算。首先，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定和預(yù)算管理一體化的要求，建立會計賬簿并保證真實性、完整性。其次，預(yù)算會計賬簿的設(shè)置，應(yīng)該滿足項目全周期管理要求，設(shè)立預(yù)算項目明細(xì)賬，反映預(yù)算項目的資金變動情況。最后，加強(qiáng)會計核算，為會計信息使用者提供預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)狀況等會計信息。

2.預(yù)算管理一體化中主管部門的職責(zé)

各主管部門將承擔(dān)部門預(yù)算的審核工作職責(zé)，完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上報工作，加強(qiáng)對預(yù)算管理一體化工作的指導(dǎo)。各單位的項目支出經(jīng)過管理層專題研究后，匯總形成年度項目支出預(yù)算草案，提交主管部門審議。

二、主管部門代編項目概述

1.主管部門代編項目的原因

（1）實施的預(yù)算單位在預(yù)算編制和執(zhí)行的過程中并未成立。以教育項目為例，如新建一所學(xué)校，教育部門提出建校申請，經(jīng)政府決策以后，建校的主體是教育部門，或者教育部門指定由某所學(xué)校建設(shè)。無論是教育部門，還是參與建設(shè)的學(xué)校，都代替新學(xué)校作為一個預(yù)算單位。

（2）部分財政資金需要撥付至民辦學(xué)校，而民辦學(xué)校又不是預(yù)算單位，因此，預(yù)算項目掛在教育部門名下。

（3）主管部門出于資金管理的需要，將一些代編項目的預(yù)算掛在教育部門名下，便于撥付和使用。

2.主管部門代編項目產(chǎn)生的問題

（1）預(yù)算審核與預(yù)算編制是同一人，影響了審核的公正性。在預(yù)算管理一體化下，主管部門需要根據(jù)工作職能，結(jié)合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和工作重點，對預(yù)算單位新增項目和項目調(diào)整的合理性、可行性、必要性、完整性進(jìn)行審核。

（2）預(yù)算執(zhí)行主體不清晰。預(yù)算法相關(guān)規(guī)定明確了誰編制預(yù)算，誰就是預(yù)算執(zhí)行的主體。實際的資金使用主體是二級單位，而預(yù)算方案是由主管部門編制的，導(dǎo)致主管部門變成預(yù)算執(zhí)行的主體，承擔(dān)項目預(yù)算管理的主體責(zé)任。

（3）項目會計核算困難。主管部門代編二級單位的預(yù)算，財政部門將預(yù)算指標(biāo)批復(fù)下發(fā)到主管部門，名義上是主管部門形成預(yù)算支出；而實際上資金是撥付給二級單位使用的，由二級單位形成實際支出。預(yù)算管理一體化要求預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算支出的主體一致，項目支出掛在主管部門名下，顯然不符合相關(guān)要求。

三、主管部門代編項目的會計核算分析

1.預(yù)算收入核算的內(nèi)容

對于行政事業(yè)單位來說，預(yù)算收入就是行政事業(yè)單位在預(yù)算年度內(nèi)依法取得的，并納入單位預(yù)算管理的現(xiàn)金收入。從預(yù)算收入核算的內(nèi)容來看，由于主管部門是預(yù)算編制的主體，當(dāng)年也取得了財政預(yù)算的貨幣資金，應(yīng)該在收到該項資金時作為預(yù)算收入入賬。

2.預(yù)算執(zhí)行時的會計核算

例如，主管部門代編了某學(xué)校的維修支出500萬元，學(xué)校經(jīng)驗收后確認(rèn)維修支出400萬元。預(yù)算執(zhí)行時的會計核算，主要有以下兩種方案。

（1）主管部門將500萬元預(yù)算資金全部轉(zhuǎn)撥給學(xué)校。主管部門代編二級單位預(yù)算項目，應(yīng)該屬預(yù)算收入確認(rèn)的特殊情況，主管部門在收到該財政撥款時確認(rèn)預(yù)算收入；在向二級單位轉(zhuǎn)撥財政撥款時，主管部門應(yīng)該對原登記的預(yù)算收入進(jìn)行沖減，二級單位將收到的財政撥款確認(rèn)為預(yù)算收入。因此，相關(guān)會計核算內(nèi)容如下。

主管部門收到財政撥款資金時，借記“資金結(jié)存――零余額賬戶用款額”500萬元；貸記“財政撥款預(yù)算收入”500萬元。

主管部門轉(zhuǎn)撥500萬元到學(xué)校時，主管部門的賬務(wù)處理：借記“資金結(jié)存――零余額賬戶用款額度” 500萬元；貸記“財政撥款預(yù)算收入” 500萬元；學(xué)校賬務(wù)核算：借記“資金結(jié)存――零余額賬戶用款額度”500萬元；貸記“財政撥款預(yù)算收入”500萬元。

學(xué)校支出400萬元時，由于主管部門已將資金全部撥付至學(xué)校，因此主管部門不再需要會計核算，全部由學(xué)校進(jìn)行會計核算。學(xué)校進(jìn)行如下會計處理：如果該項維修是校舍維修，維修已全部完工，財務(wù)會計處理為：借記“固定資產(chǎn)（或在建工程）”400萬元；貸記“零余額用款額度”400萬元；同時，預(yù)算會計為：借記“事業(yè)支出――資本性支出――房屋維修”400萬元；貸記“資金結(jié)存――零余額賬戶用款額度”400萬元。

該項方案處理的優(yōu)點：首先，壓實了預(yù)決算資金主體責(zé)任。主管部門只是代編預(yù)算，在資金撥付給學(xué)校后，主管部門還負(fù)有資金監(jiān)管責(zé)任，學(xué)校是預(yù)算執(zhí)行的主體，對預(yù)算執(zhí)行負(fù)主體責(zé)任。其次，會計核算清晰。學(xué)校是預(yù)算執(zhí)行及會計核算的主體，對支出的資金負(fù)責(zé)，也是編制決算報表的主體。

該項方案處理的缺點：沒有落實預(yù)算管理一體化的要求，根據(jù)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行一致的原則，主管部門編制了預(yù)算就應(yīng)該形成支出；同時，也應(yīng)在報表上反映該項資金的支出，上面的處理沒有做到這一點。

（2）主管部門代編的預(yù)算項目資金不撥付給二級單位，而是在主管部門支出400萬元。在這種情形下，主管部門不僅代編預(yù)算，還成為預(yù)算執(zhí)行的主體，相關(guān)會計核算內(nèi)容如下。

主管部門收到財政撥款資金時，借記“資金結(jié)存――零余額賬戶用款額度”500萬元，貸記“財政撥款預(yù)算收入”500萬元。

學(xué)校將維修合同、發(fā)票、驗收證明等附件，按主管部門的報賬流程簽批后，在主管部門報賬形成支出。主管部門在會計核算時，預(yù)算會計：借記“行政支出――財政撥款支出――項目支出――×項目支出”400萬元；貸記“資金結(jié)存――零余額賬戶用款額度”400萬元。

但問題是，是否需要進(jìn)行財務(wù)會計處理？如果進(jìn)行財務(wù)會計處理，借記“固定資產(chǎn)（或在建工程）”400萬元，貸記“零余額用款額度”400萬元，這樣顯然不行。因為主管部門的支出并沒有形成主管部門的資產(chǎn)，只能借記“業(yè)務(wù)活動費(fèi)用――其他”400萬元，貸記“零余額用款額度”400萬元。學(xué)校也需要進(jìn)行會計核算，因為學(xué)校的維修增加了學(xué)校的資產(chǎn)。因此，學(xué)校應(yīng)該進(jìn)行如下會計處理：借記“固定資產(chǎn)（或在建工程）”400萬元；貸記“累計盈余”400萬元。

該項方案處理的優(yōu)點：符合預(yù)算管理一體化的要求，在預(yù)算管理一體化的要求下，誰編制預(yù)算、誰形成支出。主管部門支付400萬元維修款后，就形成了主管部門的支出，而且會計核算憑證自動生成，不能人為修改。

該項方案處理的缺點：首先，學(xué)校漏記資產(chǎn)支出。因為學(xué)校的支付憑證作了主管部門的附件，學(xué)校財務(wù)人員往往認(rèn)為不需要進(jìn)行會計處理，該項重要的資產(chǎn)就會漏記，形成嚴(yán)重的資產(chǎn)賬實不符。其次，加大了主管部門的責(zé)任。主管部門原來負(fù)責(zé)審核工作，現(xiàn)在需要承擔(dān)支出的主體責(zé)任，同時也弱化了學(xué)校的支出主體責(zé)任。

從以上兩種方案可以看出，無論哪種處理方式，都無法滿足預(yù)算管理一體化的要求，無法做到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算報表的完全一致。

四、相關(guān)優(yōu)化建議

預(yù)算管理一體化分別對預(yù)算單位和主管部門的職責(zé)提出了明確的要求，主管部門不得代編二級單位的預(yù)算，因此，要從根本上解決主管部門代編項目預(yù)算時會計核算和報表處理中存在的問題，需要盡可能減少主管部門代編的預(yù)算項目，主管部門與預(yù)算單位各司其職、各盡其責(zé)，實現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算審核的職責(zé)分離。

第一，主管部門要加強(qiáng)對二級單位預(yù)算編制的指導(dǎo)，幫助二級單位精準(zhǔn)地編制項目預(yù)算；同時，加強(qiáng)對二級單位項目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與檢查，提升預(yù)算管理質(zhì)量。

第二，主管部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，克服困難，不把二級單位的項目預(yù)算掛在主管部門名下。

第三，二級單位需要落實預(yù)算編制和預(yù)算支出的主體責(zé)任。項目支出測算應(yīng)由二級單位進(jìn)行，并編制項目預(yù)算，主管部門按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審核、匯總。

第四，提高二級單位財務(wù)人員的項目預(yù)算管理水平?；鶎訂挝煌狈I(yè)素養(yǎng)較高的財務(wù)人員，造成預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)很多問題。因此，二級單位需要加強(qiáng)人員培訓(xùn)，努力提高財務(wù)人員的預(yù)算管理水平、會計核算水平和財務(wù)管理水平，確保預(yù)算管理一體化落實到位。