論超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的法律規(guī)制

付 新 華

(北京交通大學(xué) 法學(xué)院,北京 100044)

歐盟委員會(huì)預(yù)言，數(shù)據(jù)將是未來幾十年各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的核心[1]。 2020年4月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》也在國(guó)家層面明確了數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素地位。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，只有流動(dòng)與共享才能創(chuàng)造更多的價(jià)值。而實(shí)踐中少數(shù)超級(jí)平臺(tái)(1)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2021年10月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南(征求意見稿)》將“超級(jí)平臺(tái)”定義為具備超大用戶規(guī)模、超廣業(yè)務(wù)種類、超高經(jīng)濟(jì)體量、超強(qiáng)限制能力的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。本文也在相同的意義上使用“超級(jí)平臺(tái)”的概念。利用其“守門人”的市場(chǎng)地位，壟斷著大量的數(shù)據(jù)資源，以“上帝視角”(God’s Eye View)獲取“近乎完美的市場(chǎng)情報(bào)”[2]，不斷將其業(yè)務(wù)滲透到其他領(lǐng)域，進(jìn)而獲取更多數(shù)據(jù)，形成平臺(tái)的生態(tài)系統(tǒng)閉環(huán)，對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)造成了極大破壞，亟須對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。

超級(jí)平臺(tái)壟斷數(shù)據(jù)資源不僅破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而且打破了數(shù)據(jù)共享的整體格局，阻礙了數(shù)據(jù)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這在一定程度上決定了“數(shù)據(jù)壟斷”是數(shù)字時(shí)代無(wú)法回避的真命題[3]?！皵?shù)據(jù)壟斷”是指超級(jí)平臺(tái)排除他人訪問、使用數(shù)據(jù)的行為或狀態(tài)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界主要將數(shù)據(jù)壟斷寓于平臺(tái)反壟斷法規(guī)制的相關(guān)研究之中[4]，缺乏對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的專門研究。應(yīng)當(dāng)看到，數(shù)據(jù)壟斷雖然與平臺(tái)壟斷存在一定的關(guān)系，但數(shù)據(jù)壟斷不同于平臺(tái)壟斷。平臺(tái)壟斷的法律規(guī)制主要是基于經(jīng)濟(jì)因素的考量，旨在恢復(fù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；數(shù)據(jù)壟斷的法律規(guī)制則超越了單一經(jīng)濟(jì)因素的考量，旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)開放與共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公共價(jià)值。

一般而言，數(shù)據(jù)壟斷是平臺(tái)壟斷的自然結(jié)果，構(gòu)成平臺(tái)壟斷的企業(yè)，也構(gòu)成數(shù)據(jù)壟斷；但數(shù)據(jù)壟斷不以達(dá)到平臺(tái)反壟斷條件為前提，構(gòu)成數(shù)據(jù)壟斷的企業(yè)，未必構(gòu)成平臺(tái)壟斷。只要符合一定條件(規(guī)模等)的企業(yè)從客觀上排除他人訪問、使用數(shù)據(jù)即構(gòu)成數(shù)據(jù)壟斷，不需要通過反壟斷法認(rèn)定該企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)處于壟斷地位。數(shù)字時(shí)代，我們應(yīng)當(dāng)把對(duì)數(shù)據(jù)壟斷的研究從平臺(tái)的反壟斷法研究中相對(duì)獨(dú)立出來，把數(shù)據(jù)壟斷的法律規(guī)制問題放到更廣闊的空間來討論，以促進(jìn)數(shù)據(jù)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。本文將對(duì)此作出努力。首先，觀察提煉超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所造成的結(jié)構(gòu)性破壞；其次，分別探討數(shù)據(jù)壟斷的反壟斷法規(guī)制與公共事業(yè)規(guī)制，闡明公共事業(yè)規(guī)制路徑對(duì)反壟斷法規(guī)制路徑的有效補(bǔ)強(qiáng)功能；最后，提出貫穿“事前—事中—事后”的超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的動(dòng)態(tài)監(jiān)管問責(zé)制，包括事前的結(jié)構(gòu)性規(guī)制與公共義務(wù)設(shè)定，事中的義務(wù)合規(guī)審查與替代性懲罰，以及事后的反壟斷法規(guī)制等。

一、超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)性破壞

超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷比傳統(tǒng)壟斷更為危險(xiǎn)[5]，超級(jí)平臺(tái)濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)獲取市場(chǎng)洞察力，維持并擴(kuò)大市場(chǎng)力量，排除限制競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成了結(jié)構(gòu)性破壞。

(一)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)現(xiàn)任主席莉娜·可汗(Lina Khan)在其著名的《亞馬遜的反托拉斯悖論》中深刻地指出，正是對(duì)數(shù)據(jù)的控制，增強(qiáng)了超級(jí)平臺(tái)的反競(jìng)爭(zhēng)潛力[6]。美國(guó)眾議院關(guān)于超級(jí)平臺(tái)的反托拉斯報(bào)告發(fā)現(xiàn)，超級(jí)平臺(tái)利用其收集的有關(guān)消費(fèi)者和其他企業(yè)的大量數(shù)據(jù)向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手施加數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，維持并強(qiáng)化其市場(chǎng)地位[7]。超級(jí)平臺(tái)利用其壟斷的數(shù)據(jù)資源可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)新商業(yè)模式，相當(dāng)于“即時(shí)預(yù)報(bào)雷達(dá)”，迅速識(shí)別新的競(jìng)爭(zhēng)威脅，進(jìn)而通過收購(gòu)或其他手段阻礙其發(fā)展[8]327-328。例如，亞馬遜公司將其平臺(tái)市場(chǎng)數(shù)據(jù)“作為一個(gè)巨大的實(shí)驗(yàn)室”來發(fā)現(xiàn)“誰(shuí)在買什么”，以決定要銷售的新產(chǎn)品，并進(jìn)一步通過掠奪性定價(jià)擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手[6]。面對(duì)濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的指控，科技巨頭臉書的首席執(zhí)行官馬克·扎克伯格(Mark Zuckerberg)辯解道，“這不過是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)研究而已”。技術(shù)倡導(dǎo)組織Net Choice的副總裁卡爾·薩博(Carl Szabo)認(rèn)為，技術(shù)公司從事的數(shù)據(jù)分析是競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)志，而不是競(jìng)爭(zhēng)受到損害的證據(jù)[2]。但是，正如哥倫比亞大學(xué)法學(xué)教授蒂姆·吳(Tim Wu)所指出的，平臺(tái)擁有的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)使其了解競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的一切，稱這是公平競(jìng)爭(zhēng)是對(duì)這句話的侮辱[2]。

(二)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的數(shù)據(jù)壁壘

超級(jí)平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)資源的壟斷控制構(gòu)成了其他企業(yè)進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的數(shù)據(jù)壁壘。以搜索引擎市場(chǎng)為例，谷歌對(duì)用戶搜索數(shù)據(jù)的壟斷，使其獲得了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手無(wú)法企及的洞察力，源源不斷的大規(guī)模用戶搜索數(shù)據(jù)是搜索引擎為用戶持續(xù)提供高質(zhì)量搜索結(jié)果的有效保證[9]。谷歌通過服務(wù)器上的數(shù)百萬(wàn)條每日搜索來學(xué)習(xí)人們真正想要的搜索內(nèi)容，持續(xù)更新的數(shù)據(jù)使谷歌可以進(jìn)行更加動(dòng)態(tài)地創(chuàng)新，將所學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化為更好的搜索結(jié)果，以此訓(xùn)練提供高質(zhì)量搜索結(jié)果的最佳算法，更好地滿足個(gè)性化需求，從而不斷增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[10]。微軟(Bing)曾經(jīng)試圖進(jìn)軍搜索引擎市場(chǎng)的失敗，充分說明了即使是實(shí)力雄厚、擁有先進(jìn)算法的企業(yè)，如果沒有足夠的用戶搜索數(shù)據(jù)，也無(wú)法在搜索市場(chǎng)與谷歌展開真正的競(jìng)爭(zhēng)[10]。

美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)專員特雷爾·麥克斯維尼(Terrell McSweeny)曾明確指出，數(shù)據(jù)可以成為企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法人員可以而且應(yīng)該評(píng)估數(shù)據(jù)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響[6]。超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷所造成的數(shù)據(jù)壁壘問題不僅存在于搜索引擎行業(yè)，同樣存在于電商平臺(tái)、社交媒體等其他互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)。不僅存在于美國(guó)，也同樣存在于我國(guó)。例如，在百度雄踞搜索引擎市場(chǎng)之后，360搜索以及搜狗搜索等搜索服務(wù)均無(wú)法與其展開有效競(jìng)爭(zhēng)。

(三)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷遏制了市場(chǎng)創(chuàng)新的活力

從理論上講，超級(jí)平臺(tái)坐擁海量數(shù)據(jù)，理應(yīng)成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的先鋒力量，然而，實(shí)踐中由于缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，超級(jí)平臺(tái)往往缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。超級(jí)平臺(tái)往往利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，識(shí)別并預(yù)測(cè)消費(fèi)者趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)具有創(chuàng)新力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，進(jìn)而收購(gòu)或擊敗創(chuàng)新企業(yè)，以排除有效競(jìng)爭(zhēng)。谷歌自成立以來已收購(gòu)了200多家初創(chuàng)公司，其中包括YouTube、Android、DoubleClick、DeepMind等主要產(chǎn)品。臉書自成立以來也收購(gòu)了Instagram、WhatsApp等50多家公司。與前兩家超級(jí)平臺(tái)相比，電商平臺(tái)亞馬遜的收購(gòu)策略更為分散和激進(jìn)。例如，亞馬遜曾將一項(xiàng)接近小型出版商的策略命名為“瞪羚項(xiàng)目”，就像獵豹接近生病的羚羊一樣，亞馬遜迅速搶占了圖書出版業(yè)務(wù)的相關(guān)市場(chǎng)[11]。亞馬遜還利用其從云計(jì)算服務(wù)中收集到的見解來制定投資策略，其已經(jīng)利用這一“進(jìn)入技術(shù)初創(chuàng)企業(yè)世界的獨(dú)特窗口”投資了幾家初創(chuàng)企業(yè)，這些企業(yè)也是其云業(yè)務(wù)的客戶[12]。超級(jí)平臺(tái)壟斷數(shù)據(jù)資源使其不用承擔(dān)產(chǎn)品或服務(wù)的創(chuàng)新成本和風(fēng)險(xiǎn)，在創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)成功經(jīng)受住考驗(yàn)后“坐收漁翁之利”。相比資本雄厚的超級(jí)平臺(tái)，初創(chuàng)企業(yè)薄弱的資本力量無(wú)法與其抗衡，為了不被擊敗而最終一無(wú)所得，“被收購(gòu)”成為了創(chuàng)新企業(yè)的唯一出路。這無(wú)疑對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新活力構(gòu)成了嚴(yán)重打擊。

(四)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信任基礎(chǔ)造成威脅

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是信任，企業(yè)必須持續(xù)獲得人們的信任，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能持續(xù)。首先，超級(jí)平臺(tái)在隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)方面沒有面臨有意義的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)踐中超級(jí)平臺(tái)經(jīng)常以低于競(jìng)爭(zhēng)水平的隱私保護(hù)，收集高于競(jìng)爭(zhēng)水平的個(gè)人數(shù)據(jù)，這種做法正在破壞數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信任基礎(chǔ)[5]。一方面，實(shí)踐中超級(jí)平臺(tái)基于在各自領(lǐng)域的壟斷力量，用戶沒有可替代的同級(jí)別應(yīng)用程序可供選擇，面臨的隱私保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)壓力較?。涣硪环矫?，實(shí)踐中超級(jí)平臺(tái)經(jīng)常利用其市場(chǎng)地位提高隱私保護(hù)技術(shù)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入成本，阻礙關(guān)于隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)的自由競(jìng)爭(zhēng)，如谷歌曾在其Android應(yīng)用商店中斷開了專門提供隱私保護(hù)服務(wù)的應(yīng)用程序，使消費(fèi)者無(wú)法接觸并使用相關(guān)應(yīng)用程序[5]。

其次，超級(jí)平臺(tái)的搜索結(jié)果和定價(jià)政策相對(duì)于用戶缺乏透明度，進(jìn)一步降低了用戶對(duì)平臺(tái)的信任。實(shí)踐中的算法歧視、價(jià)格歧視使人們認(rèn)識(shí)到那些曾帶給人們極大利好的企業(yè)在利用自己的數(shù)據(jù)傷害自己，人們逐漸由平臺(tái)的積極擁護(hù)者轉(zhuǎn)向平臺(tái)的反對(duì)者。

最后，超級(jí)平臺(tái)還使個(gè)人面臨隱私和數(shù)據(jù)泄露等安全風(fēng)險(xiǎn)。隨著更多的個(gè)人數(shù)據(jù)集中在少數(shù)超級(jí)平臺(tái)手中，黑客等不法分子有更大的動(dòng)力探索規(guī)避或破壞超級(jí)平臺(tái)安全措施的技術(shù)方法和手段，很容易造成大規(guī)模的數(shù)據(jù)泄露。當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)犧牲用戶利益謀取私利時(shí)，一些用戶會(huì)選擇不共享數(shù)據(jù)或限制共享數(shù)據(jù)，甚至在提供信息時(shí)撒謊，隨著不信任的增加，社會(huì)整體將變得更糟[5]。

二、理論障礙與局限：超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的反壟斷法規(guī)制

既有研究一般將數(shù)據(jù)壟斷的相關(guān)研究歸入平臺(tái)反壟斷法規(guī)制的相關(guān)研究之中，試圖通過平臺(tái)反壟斷間接達(dá)到數(shù)據(jù)壟斷的規(guī)制目的。然而，作為主流反壟斷理論的“價(jià)格理論”，無(wú)法有效識(shí)別并規(guī)制平臺(tái)壟斷，平臺(tái)的反壟斷法規(guī)制面臨一定的理論障礙與局限。

(一)理論障礙：“價(jià)格理論”無(wú)法有效識(shí)別并規(guī)制平臺(tái)壟斷

自20世紀(jì)70年代以來，芝加哥學(xué)派逐漸成為反壟斷法理論和實(shí)務(wù)的主流學(xué)派。芝加哥學(xué)派認(rèn)為，引起反壟斷執(zhí)法的終極因素應(yīng)當(dāng)是對(duì)“消費(fèi)者福利”的損害，主要體現(xiàn)為消費(fèi)者價(jià)格的提升以及產(chǎn)品產(chǎn)量或質(zhì)量的降低，又被稱為“消費(fèi)者價(jià)格”或“價(jià)格理論”。芝加哥學(xué)派的思想在一定程度上塑造了美國(guó)的司法和政府執(zhí)法，美國(guó)法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在很大程度上是通過對(duì)消費(fèi)者價(jià)格的影響來衡量是否構(gòu)成壟斷的[6]。

芝加哥學(xué)派以“價(jià)格理論”為中心的反壟斷理論，無(wú)法有效識(shí)別并規(guī)制平臺(tái)壟斷。根據(jù)“價(jià)格理論”，壟斷的危害是價(jià)格上漲、產(chǎn)量減少或質(zhì)量下降。然而從表面來看，平臺(tái)壟斷對(duì)價(jià)格、產(chǎn)量和質(zhì)量幾乎沒有任何危害，因?yàn)榇蟛糠制脚_(tái)提供的服務(wù)都是“免費(fèi)的”。而且，數(shù)據(jù)壟斷還可能意味著更高質(zhì)量的產(chǎn)品，例如，使用特定搜索引擎的人越多，搜索引擎的算法就越能了解用戶的偏好，搜索結(jié)果的準(zhǔn)確性就越高，進(jìn)而吸引更多用戶使用其搜索引擎，最終形成積極反饋循環(huán)[5]。

美國(guó)對(duì)超級(jí)平臺(tái)反壟斷執(zhí)法的遲鈍，充分體現(xiàn)了平臺(tái)反壟斷的理論障礙。雖然大西洋彼岸的歐洲早已展開針對(duì)美國(guó)超級(jí)平臺(tái)的反壟斷執(zhí)法，(2)最為典型的是在2017年到2019年間，歐盟對(duì)谷歌的反壟斷“三部曲”，總計(jì)對(duì)谷歌開出了80多億歐元的罰單，創(chuàng)下了反壟斷罰款的歷史記錄。但在美國(guó)，超級(jí)平臺(tái)在很大程度上逃脫了反壟斷執(zhí)法審查。2018年，美國(guó)司法部反壟斷部門的負(fù)責(zé)人馬肯·德爾拉希姆(Makan Delrahim)在布魯塞爾歐洲學(xué)院發(fā)表講話時(shí)，承認(rèn)了美國(guó)和歐洲之間的執(zhí)法差距，指出了美國(guó)司法部反壟斷部門“對(duì)數(shù)字市場(chǎng)的特別關(guān)注”，但是，由于沒有“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者造成明顯損害”，司法部不愿要求數(shù)字平臺(tái)承擔(dān)特殊義務(wù)，因?yàn)閾?dān)心特殊義務(wù)可能會(huì)扼殺為消費(fèi)者利益創(chuàng)造動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新[13]。美國(guó)和歐洲對(duì)平臺(tái)反壟斷執(zhí)法的分歧，除了背后的利益考量以外，也反映了雙方對(duì)平臺(tái)壟斷危害的認(rèn)知分歧。

(二)理論局限：對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)過程缺乏重視

芝加哥學(xué)派的代表人物羅伯特·博克(Robert H. Bork)在其頗具影響力的著作《反托拉斯悖論》中斷言，反托拉斯的唯一規(guī)范目標(biāo)應(yīng)該是最大限度地提高消費(fèi)者福利，最好是通過提高經(jīng)濟(jì)效率來實(shí)現(xiàn)，法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在很大程度上是通過對(duì)消費(fèi)者價(jià)格的影響來衡量[6]。這導(dǎo)致反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)過分關(guān)注“消費(fèi)者價(jià)格”等競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，對(duì)超級(jí)平臺(tái)掠奪性定價(jià)等破壞市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)過程的行為視而不見。在芝加哥學(xué)派看來，超級(jí)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)并不存在，博克直言：“沒有統(tǒng)一的壟斷理由，因?yàn)橄馟oogle這樣的搜索引擎對(duì)消費(fèi)者是免費(fèi)的，他們可以通過單擊切換到其他搜索引擎?！盵5]在芝加哥學(xué)派的“價(jià)格理論”下，掠奪性定價(jià)是企業(yè)的不理性行為，然而，在數(shù)字平臺(tái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，掠奪性定價(jià)是平臺(tái)搶占市場(chǎng)地位的理性行為和重要方式，這對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)過程的影響至關(guān)重要[6]。

通過回顧反壟斷理論的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，反壟斷法并非只關(guān)注消費(fèi)者價(jià)格等競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，而是同樣關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)過程和競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響等多樣化目標(biāo)[6]。在20世紀(jì)70年代芝加哥學(xué)派取得主導(dǎo)地位之前，無(wú)論是立法還是司法都非常重視對(duì)掠奪性定價(jià)等破壞市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)過程行為的規(guī)制，包括《謝爾曼法案》和《克萊頓法案》在內(nèi)的反壟斷法都設(shè)立了限制價(jià)格歧視和掠奪性定價(jià)的條款，在美國(guó)政府訴標(biāo)準(zhǔn)石油公司案中，法院將標(biāo)準(zhǔn)石油公司的掠奪性定價(jià)和交叉補(bǔ)貼行為認(rèn)定為公司獲取壟斷地位的有力武器，最終下令拆分標(biāo)準(zhǔn)石油公司[6]。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如果仍將反壟斷法的規(guī)制目標(biāo)定位在消費(fèi)者價(jià)格等競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，不能回歸反壟斷法的立法初衷，那么反壟斷法將無(wú)法識(shí)別并規(guī)制超級(jí)平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位的行為。在美國(guó)，以莉娜·可汗為代表的新布蘭代斯學(xué)派的復(fù)興，為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的反壟斷規(guī)制提供了可能。尤其是拜登總統(tǒng)上臺(tái)后，針對(duì)超級(jí)平臺(tái)提起了反壟斷執(zhí)法調(diào)查和司法訴訟，為美國(guó)反壟斷理論的革新提供了可能。在我國(guó)，也有學(xué)者主張對(duì)反壟斷法進(jìn)行革新，以因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[14]。

面對(duì)反壟斷法在規(guī)制平臺(tái)壟斷方面的理論困境，雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者均提出了反壟斷法的革新之路，但從實(shí)際的情況來看，這種努力仍然任重道遠(yuǎn)。因?yàn)闊o(wú)論是從美國(guó)針對(duì)超級(jí)平臺(tái)提起的反壟斷訴訟的訴訟結(jié)果而言(美國(guó)法院駁回了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)針對(duì)臉書的反壟斷訴訟)，還是我國(guó)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布的關(guān)于《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南》，均未能突破既有的反壟斷理論框架。

三、理論溯源與復(fù)歸：公共事業(yè)理論的適用范圍與制度供給

超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的反壟斷法規(guī)制，除面臨一定的理論障礙與局限外，也無(wú)法全部實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷的法律規(guī)制目標(biāo)。數(shù)據(jù)的公共價(jià)值決定了數(shù)據(jù)的公共屬性，反壟斷法集中關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率和市場(chǎng)失靈，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)公共價(jià)值的關(guān)注。對(duì)私人權(quán)力的監(jiān)管是伴隨著現(xiàn)代行政和監(jiān)管國(guó)家一起成長(zhǎng)起來的[15]，反壟斷法雖是規(guī)制私人權(quán)力的重要監(jiān)管工具，但并非唯一工具，應(yīng)當(dāng)重視公共事業(yè)(Public Utility)理論在規(guī)制私人權(quán)力方面的重要作用。

(一)公共事業(yè)理論與私人權(quán)力規(guī)制的起源

公共事業(yè)是為了公共利益而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和公司監(jiān)管，公共事業(yè)理論作為現(xiàn)代商業(yè)監(jiān)管理念，主要源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初國(guó)家對(duì)私人權(quán)力的規(guī)制[16]。從美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之后到羅斯福新政這段時(shí)期是美國(guó)私人權(quán)力急速擴(kuò)張的時(shí)期，作為私人權(quán)力實(shí)體的企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主造成了雙重威脅。鐵路作為那個(gè)時(shí)代最引人注目的公共服務(wù)形式，以其全國(guó)性的規(guī)模和范圍改變了美國(guó)經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管的面貌，與鐵路相關(guān)的監(jiān)管問題直接催生了現(xiàn)代公用事業(yè)理念，標(biāo)志著“現(xiàn)代政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管”，是當(dāng)今廣泛的公共事業(yè)控制系統(tǒng)的先驅(qū)[15]。20世紀(jì)初，越來越多的法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始將大企業(yè)日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)力量視為美國(guó)權(quán)力不平衡的憲法問題，代表人物羅伯特·黑爾(Robert Lee Hale)指出，這些新形勢(shì)的“私人政府”(Private Government)與“公共政府本身”一樣，能夠行使社會(huì)力量、威脅并摧毀自由[17]。面對(duì)企業(yè)強(qiáng)大的私人權(quán)力，無(wú)論是法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是普通民眾，都力圖借助法律和政府實(shí)現(xiàn)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的公共控制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)私人權(quán)力的有效制衡和監(jiān)管[16]。

公共事業(yè)理論不僅僅是一個(gè)法律學(xué)說或一個(gè)改革雄心，相反，公共事業(yè)的力量和歷史意義來自它深入美國(guó)法律和政治經(jīng)濟(jì)體系核心的方式[15]。從美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之后到羅斯福新政這一時(shí)期，政府?dāng)U大了對(duì)社會(huì)發(fā)展的整體控制，開創(chuàng)了一系列舉措，標(biāo)志著美國(guó)政府與企業(yè)關(guān)系的新時(shí)代。這些舉措包括[16]：聯(lián)邦銀行法；所得稅法、公司稅法和其他聯(lián)邦稅收法規(guī)；聯(lián)邦食品、藥品、肉類和麻醉品法；聯(lián)邦勞工法，包括雇主責(zé)任法、童工法以及各種公共工程、安全和檢查法；新的商標(biāo)、版權(quán)和破產(chǎn)立法；公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立；一系列園藝和農(nóng)業(yè)聯(lián)邦法規(guī)；某些關(guān)于不道德商業(yè)行為的聯(lián)邦法規(guī)，包括《白奴法案》和《韋伯-肯揚(yáng)法案》；航運(yùn)委員會(huì)法；聯(lián)邦良好道路法。通過這種方式，公用事業(yè)超越了鐵路、電報(bào)和公用事業(yè)線路等所謂的自然壟斷，而是涵蓋了幾乎無(wú)窮無(wú)盡的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括快遞服務(wù)、石油和天然氣管道以及出租車和運(yùn)輸線等。

在這些活動(dòng)中，法律規(guī)定了公共承運(yùn)人的合理義務(wù)，包括必須為所有人提供服務(wù)、提供足夠的設(shè)施、收取合理的費(fèi)率、不得有任何歧視等，這同時(shí)賦予了政府為公共福利對(duì)私人權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力[15]。正因?yàn)槿绱耍彩聵I(yè)理論逐漸發(fā)展為以公共利益為目的的更加廣泛的現(xiàn)代政府監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。

(二)公共事業(yè)理論的適用條件與制度供給

公共事業(yè)理論適用于私人實(shí)體所生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)屬于社會(huì)必需品的基礎(chǔ)設(shè)施，通過改變公司結(jié)構(gòu)或通過對(duì)公司本身的監(jiān)管來確保私人實(shí)體為公共利益而努力[18]。具體而言，私人實(shí)體所提供的商品或服務(wù)構(gòu)成“基礎(chǔ)設(shè)施”需要滿足以下條件[18]：第一，提供具有規(guī)模效應(yīng)的商品和服務(wù)，這種商品或服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，如道路橋梁、水電通信等；第二，所提供的商品或服務(wù)是人們開展下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的必需品，基礎(chǔ)設(shè)施商品充當(dāng)了一系列活動(dòng)、商品和服務(wù)的資源輸入，必須對(duì)其進(jìn)行公共管理，以平等獲取和不歧視的原則向所有人開放，最大程度地利用這些資源；第三，如果以某種方式限制人們對(duì)這些商品或服務(wù)的使用，則使他們處于潛在的從屬、被剝削或脆弱狀態(tài)，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象。這種基礎(chǔ)設(shè)施的概念使我們超越單純的“大”而對(duì)私有權(quán)力有了更加動(dòng)態(tài)和細(xì)微的了解，公司規(guī)?；蚴袌?chǎng)份額不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是商品或服務(wù)本身的性質(zhì)以及提供者通過對(duì)商品的控制施加不當(dāng)影響的能力[18]。

以此為標(biāo)準(zhǔn)，超級(jí)平臺(tái)及其所壟斷的數(shù)據(jù)資源構(gòu)成新時(shí)代的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)將其作為公共事業(yè)進(jìn)行管理。首先，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，數(shù)據(jù)具有典型的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性；其次，超級(jí)平臺(tái)及其所壟斷的數(shù)據(jù)是開展下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的必需品，數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的資源輸入；最后，如果限制人們使用作為電商基礎(chǔ)設(shè)施的淘寶或作為社交基礎(chǔ)設(shè)施的微信等，將產(chǎn)生嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，使人們處于被動(dòng)的脆弱狀態(tài)。

公共事業(yè)理論為規(guī)制作為基礎(chǔ)設(shè)施的私人實(shí)體提供了理論工具包，主要包括：第一，結(jié)構(gòu)性隔離，要求提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性隔離，限制并購(gòu)以及不同業(yè)務(wù)的混合，使其專注于所提供的核心社會(huì)功能，如要求提供運(yùn)輸服務(wù)(如鐵路)的公司不能控制其他相關(guān)服務(wù)以及鄰近行業(yè)(如煤炭生產(chǎn))；第二，施加公共義務(wù)，要求提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)履行特定的公共義務(wù)，如要求鐵路運(yùn)輸公司承擔(dān)“公共承運(yùn)人”的特殊義務(wù)，向所有乘客提供服務(wù)，不得歧視，并提供公平合理的價(jià)格；第三，提供公共選擇，設(shè)置關(guān)鍵產(chǎn)品或服務(wù)的國(guó)家特許提供者，與市場(chǎng)上的私人提供者競(jìng)爭(zhēng)，在極端情況下可能將國(guó)家設(shè)置為商品或服務(wù)的唯一提供者[18]。

四、超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷法律監(jiān)管框架的體系構(gòu)建

本文旨在超越事后問責(zé)的單一視角，建立貫穿“事前—事中—事后”的動(dòng)態(tài)監(jiān)管問責(zé)制，包括事前的公共義務(wù)設(shè)定、事中的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和問責(zé)點(diǎn)查找，以及事后的問責(zé)與責(zé)任承擔(dān)等。

(一)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的事前監(jiān)管：結(jié)構(gòu)性規(guī)制與公共義務(wù)設(shè)定

對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的法律規(guī)制是當(dāng)前世界各國(guó)面臨的共同議題。由于經(jīng)濟(jì)背景的差異，各國(guó)采取的監(jiān)管策略有所不同，但均已認(rèn)識(shí)到對(duì)超級(jí)平臺(tái)進(jìn)行事后的反壟斷法規(guī)制無(wú)法滿足監(jiān)管要求，亟需引入事前監(jiān)管機(jī)制。公共事業(yè)理論提供了對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)行事前監(jiān)管的方法工具，可以在保持超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)規(guī)模效益的同時(shí)，限制超級(jí)平臺(tái)濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。

1.超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的結(jié)構(gòu)性規(guī)制

根據(jù)公共事業(yè)理論，可以通過對(duì)提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性規(guī)制，達(dá)到對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷規(guī)制的目的。對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)行結(jié)構(gòu)性規(guī)制分為兩種方式：一種比較激進(jìn)的方式是利用拆分、剝離等手段對(duì)同時(shí)擁有平臺(tái)業(yè)務(wù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分離。美國(guó)眾議院司法委員會(huì)2021年6月發(fā)布的法律議案《終止平臺(tái)壟斷法案》(Ending Platform Monopolies Act)即采用了拆分、剝離等結(jié)構(gòu)性手段，要求相關(guān)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者剝離與平臺(tái)功能利益沖突的自營(yíng)業(yè)務(wù)；于同日發(fā)布的《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法案》(Platform Competition and Opportunity Act)則明確禁止能夠強(qiáng)化自身市場(chǎng)主導(dǎo)地位的企業(yè)并購(gòu)，以防止數(shù)據(jù)集中。

另一種相對(duì)溫和的方式是通過技術(shù)和法律手段實(shí)現(xiàn)平臺(tái)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分離。歐盟2020年12月發(fā)布的《數(shù)字市場(chǎng)法案》即采用了這種監(jiān)管方式，禁止超級(jí)平臺(tái)將用戶個(gè)人數(shù)據(jù)與通過其他應(yīng)用程序獲取的數(shù)據(jù)或從第三方收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉使用。從當(dāng)前的法律議案來看，美國(guó)和歐盟采取了不同的結(jié)構(gòu)性規(guī)制范式，究其原因，主要是美國(guó)和歐盟在政策目標(biāo)和政策資源上的差別[19]。歐盟的大型平臺(tái)企業(yè)主要來自美國(guó)，歐盟實(shí)際上沒有能力實(shí)施拆分、剝離等強(qiáng)硬的結(jié)構(gòu)性干預(yù)方式，只能退而求其次，盡可能降低外國(guó)平臺(tái)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響；而美國(guó)擁有世界上最主要的幾大科技公司，其監(jiān)管目標(biāo)是恢復(fù)開放的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，既有能力也有實(shí)力對(duì)科技巨頭實(shí)施結(jié)構(gòu)性干預(yù)[19]。

2.超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷應(yīng)承擔(dān)的公共義務(wù)

根據(jù)公共事業(yè)理論，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的公共義務(wù)，包括消極義務(wù)與積極義務(wù)。首先，為了防止超級(jí)平臺(tái)利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行歧視性行為或不公平做法，超級(jí)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)禁止“自我優(yōu)待”和“用戶鎖定”等消極義務(wù)。超級(jí)平臺(tái)壟斷數(shù)據(jù)資源，獲取前所未有的市場(chǎng)洞察力，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手實(shí)施歧視性行為，嚴(yán)重破壞了數(shù)字市場(chǎng)的公平機(jī)制，因此，要求超級(jí)平臺(tái)承擔(dān)禁止“歧視性行為”和“自我優(yōu)待”，幾乎成為世界各國(guó)或地區(qū)共同的選擇。歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法案》明確禁止作為數(shù)字守門人的超級(jí)平臺(tái)在搜索排名等方面進(jìn)行“自我優(yōu)待”，同時(shí)禁止“用戶鎖定”。美國(guó)眾議院司法委員會(huì)發(fā)布的《美國(guó)選擇和創(chuàng)新在線法案》則更進(jìn)一步對(duì)超級(jí)平臺(tái)的歧視性行為進(jìn)行了全面禁止。該法案明確規(guī)定相關(guān)主導(dǎo)平臺(tái)的以下行為屬于違規(guī)行為：平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者將自身的產(chǎn)品、服務(wù)或業(yè)務(wù)線優(yōu)于平臺(tái)用戶的產(chǎn)品、服務(wù)或業(yè)務(wù)線；平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者排除或損害平臺(tái)用戶的產(chǎn)品、服務(wù)或業(yè)務(wù)線；以購(gòu)買或使用平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商提供的產(chǎn)品或服務(wù)作為業(yè)務(wù)用戶進(jìn)入平臺(tái)的條件；限制或阻礙業(yè)務(wù)用戶在平臺(tái)上向平臺(tái)用戶傳遞信息或提供超鏈接以促進(jìn)業(yè)務(wù)交易；在搜索排名等任何用戶界面上優(yōu)待平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商自己的產(chǎn)品、服務(wù)或業(yè)務(wù)；干擾或限制商業(yè)用戶對(duì)其商品或服務(wù)的定價(jià)等。

其次，超級(jí)平臺(tái)還應(yīng)承擔(dān)促進(jìn)數(shù)據(jù)共享的積極義務(wù)，包括促進(jìn)數(shù)據(jù)可攜[20]、數(shù)據(jù)訪問、互操作性等。數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的巨大價(jià)值，決定了數(shù)據(jù)的公共價(jià)值屬性。超級(jí)平臺(tái)壟斷數(shù)據(jù)資源嚴(yán)重影響下游商品或服務(wù)的提供，因此，超級(jí)平臺(tái)除應(yīng)承擔(dān)禁止歧視、禁止用戶鎖定等消極義務(wù)以外，還應(yīng)承擔(dān)促進(jìn)開放與共享的積極義務(wù)。我國(guó)已經(jīng)在積極推進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)共享和政府?dāng)?shù)據(jù)開放，但是作為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新之核心的企業(yè)數(shù)據(jù)，尤其是超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)，基本處于封閉狀態(tài)，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了極大的阻礙。歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法案》要求數(shù)字守門人確保業(yè)務(wù)用戶和最終用戶的有效數(shù)據(jù)可攜，并且要求數(shù)字守門人向業(yè)務(wù)用戶免費(fèi)提供其在使用平臺(tái)服務(wù)過程中所產(chǎn)生數(shù)據(jù)的訪問和使用功能。美國(guó)眾議院司法委員會(huì)2021年6月發(fā)布的法律議案《通過啟用服務(wù)交換增強(qiáng)兼容性和競(jìng)爭(zhēng)性法案》(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act，又被稱為“ACCESS法案”)，也對(duì)數(shù)據(jù)可攜和互操作性作出了規(guī)定。根據(jù)該法案，超級(jí)平臺(tái)需要保證平臺(tái)上用戶的數(shù)據(jù)可攜，提供透明的、可供第三方使用的界面，保證用戶安全地將其數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到其他平臺(tái)上，并實(shí)現(xiàn)與其他平臺(tái)的互操作性。如果超級(jí)平臺(tái)不能滿足以上標(biāo)準(zhǔn)，并試圖借此來對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手施加影響，將被認(rèn)為實(shí)施了《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》中所規(guī)定的“不公平競(jìng)爭(zhēng)行為”而違法。《美國(guó)選擇和創(chuàng)新在線法案》在對(duì)平臺(tái)歧視性行為的禁止中，第(1)(6)(9)項(xiàng)分別認(rèn)定以下行為屬于違法：限制或阻礙業(yè)務(wù)用戶訪問與平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商自身產(chǎn)品、服務(wù)或業(yè)務(wù)相同的平臺(tái)、操作系統(tǒng)、硬件和軟件功能的互操作性；限制或阻礙業(yè)務(wù)用戶在平臺(tái)上向平臺(tái)用戶傳遞信息或提供超鏈接以促進(jìn)業(yè)務(wù)交易；限制或阻礙業(yè)務(wù)用戶與任何產(chǎn)品或服務(wù)的互操作性或連接。

(二)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的事中監(jiān)管：義務(wù)合規(guī)審查與替代性懲罰

超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的事中監(jiān)管旨在對(duì)超級(jí)平臺(tái)事先的結(jié)構(gòu)性義務(wù)和行為性義務(wù)進(jìn)行合規(guī)審查，并對(duì)違反合規(guī)義務(wù)的超級(jí)平臺(tái)施以替代性懲罰。根據(jù)以上事前監(jiān)管框架，除了對(duì)超級(jí)平臺(tái)進(jìn)行拆分和剝離外，義務(wù)合規(guī)審查至少要審查以下幾點(diǎn)：第一，超級(jí)平臺(tái)是否將其平臺(tái)業(yè)務(wù)與自營(yíng)業(yè)務(wù)相分離，是否履行禁止未經(jīng)授權(quán)訪問其業(yè)務(wù)用戶數(shù)據(jù)等禁止性義務(wù)；第二，超級(jí)平臺(tái)的企業(yè)并購(gòu)是否合理，是否會(huì)加強(qiáng)數(shù)據(jù)集中，強(qiáng)化其市場(chǎng)主導(dǎo)地位；第三，超級(jí)平臺(tái)是否履行了禁止性的消極義務(wù)，如是否對(duì)自營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了自我優(yōu)待，是否有干擾或限制商業(yè)用戶定價(jià)等歧視性行為；第四，超級(jí)平臺(tái)是否履行了數(shù)據(jù)共享的積極義務(wù)，如是否保證了用戶的數(shù)據(jù)可攜、數(shù)據(jù)訪問和互操作性等。

替代性懲罰是相對(duì)于事后的反壟斷執(zhí)法懲罰而言的，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)違反合規(guī)義務(wù)的超級(jí)平臺(tái)施以罰款、賠償、恢復(fù)原狀、沒收違法所得等懲罰性措施，以糾正超級(jí)平臺(tái)違反合規(guī)義務(wù)的行為后果，并對(duì)違反合規(guī)義務(wù)的企業(yè)進(jìn)行合規(guī)指導(dǎo)，引導(dǎo)其自覺遵守合規(guī)義務(wù)。與事后的反壟斷處罰相比，替代性懲罰具有及時(shí)性和引導(dǎo)性，立法實(shí)踐中，無(wú)論是歐盟還是美國(guó)都規(guī)定了超級(jí)平臺(tái)違反合規(guī)義務(wù)的替代性懲罰措施。歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法案》第26條規(guī)定，對(duì)于數(shù)字守門人不遵守相關(guān)規(guī)定，綜合考慮其嚴(yán)重性、期限、重復(fù)性，可以對(duì)其處以不超過上一財(cái)政年度總營(yíng)業(yè)額10%的罰款。美國(guó)相關(guān)法案也規(guī)定了違反合規(guī)義務(wù)的替代性懲罰，以《美國(guó)選擇和創(chuàng)新在線法案》為例，該法案規(guī)定違反合規(guī)義務(wù)的企業(yè)將承擔(dān)該企業(yè)上一財(cái)政年度在美國(guó)總收入15%的罰款，或在非法行為期間受非法行為影響或成為非法行為目標(biāo)的任何業(yè)務(wù)部門美國(guó)收入30%的罰款。

(三)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的事后監(jiān)管：市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論下的反壟斷法規(guī)制

超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的事后監(jiān)管是指運(yùn)用反壟斷法實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)壟斷的事后監(jiān)管。通過本文第二部分的論述可知，集中關(guān)注“消費(fèi)者福利”或“價(jià)格理論”的反壟斷理論無(wú)法識(shí)別并規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的壟斷行為，亟需對(duì)數(shù)字時(shí)代的反壟斷法進(jìn)行理論革新。通過追溯反壟斷理論的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在20世紀(jì)70年代芝加哥學(xué)派取得主流地位之前，占據(jù)主導(dǎo)地位的是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論，該理論構(gòu)成了法院阻止橫向合并和縱向整合的主要理論工具[6]。根據(jù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論，由諸多中小型公司主導(dǎo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)于由少數(shù)大型公司主導(dǎo)的市場(chǎng)，因?yàn)閴艛嗟氖袌?chǎng)結(jié)構(gòu)使占主導(dǎo)地位的企業(yè)獲得相對(duì)于消費(fèi)者、供應(yīng)商和工人等更大的權(quán)力，使其更容易進(jìn)行價(jià)格操縱、市場(chǎng)分割、默契合謀等排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為[6]。

歷史總是驚人的相似。在20世紀(jì)70年代芝加哥學(xué)派勃然興起之際，芝加哥學(xué)派代表人物羅伯特·博克被認(rèn)命為副檢察長(zhǎng)，有力地推動(dòng)了芝加哥學(xué)派的理論觀點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)時(shí)的政府執(zhí)法和司法。約半個(gè)世紀(jì)后的當(dāng)下，作為新布蘭代斯學(xué)派代表人物的莉娜·可汗被認(rèn)命為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席，這也必將推動(dòng)新布蘭代斯學(xué)派的復(fù)興以及政府執(zhí)法和司法的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，我們已經(jīng)明顯地看到了這種轉(zhuǎn)變：2020年底，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合多個(gè)州的檢察長(zhǎng)對(duì)科技巨頭提起反壟斷訴訟；2021年6月，美國(guó)眾議院發(fā)布多項(xiàng)針對(duì)科技巨頭的法律議案。

莉娜·可汗在其《亞馬遜的反托拉斯悖論》一文中對(duì)芝加哥學(xué)派的“價(jià)格理論”進(jìn)行了集中批判，指出分析競(jìng)爭(zhēng)過程和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)比衡量消費(fèi)者福利更能洞察競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。分析市場(chǎng)的基本結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)不是將競(jìng)爭(zhēng)與一系列狹隘的結(jié)果聯(lián)系起來，而是檢驗(yàn)競(jìng)爭(zhēng)過程本身，如果不考慮企業(yè)的結(jié)構(gòu)及其在市場(chǎng)中所扮演的結(jié)構(gòu)性角色，就無(wú)法完全理解公司的權(quán)力及其潛在的反競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)[6]。正如羅斯?？偨y(tǒng)在一次國(guó)會(huì)演講中所說：“自由競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)施是企業(yè)所能期待的最低限度的監(jiān)管?！盵21]數(shù)字時(shí)代，恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境需要考量一系列評(píng)估市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的因素，以評(píng)估市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)或?qū)彶橄嚓P(guān)企業(yè)是否獲得了扭曲競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的足夠權(quán)力，這些因素包括市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、利益沖突、守門人或瓶頸的出現(xiàn)、數(shù)據(jù)的使用和控制、議價(jià)能力的動(dòng)態(tài)性等[6]。新布蘭代斯學(xué)派對(duì)反壟斷法市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論的復(fù)歸，有助于有效識(shí)別超級(jí)平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，進(jìn)而藉由對(duì)超級(jí)平臺(tái)的反壟斷法規(guī)制達(dá)到超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷規(guī)制的目的。

另外，對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制，需要跳出單一監(jiān)管的路徑依賴，整合反壟斷與數(shù)據(jù)保護(hù)的監(jiān)管工具。數(shù)據(jù)壟斷造成的超級(jí)平臺(tái)與消費(fèi)者、廣告商、零售商等的信息不對(duì)稱，同時(shí)威脅到自由競(jìng)爭(zhēng)和用戶隱私，引起了競(jìng)爭(zhēng)和隱私的監(jiān)管重疊問題。既往研究與監(jiān)管習(xí)慣將競(jìng)爭(zhēng)和隱私作為不同的目標(biāo)，將兩者相分離，造成了一定的困境。在沒有有效競(jìng)爭(zhēng)的情況下，消費(fèi)者沒有替代選擇，數(shù)據(jù)寡頭以“低于競(jìng)爭(zhēng)水平的隱私保護(hù)，收集高于競(jìng)爭(zhēng)水平的個(gè)人數(shù)據(jù)”，降低隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施不透明的隱私政策，甚至故意阻礙隱私增強(qiáng)技術(shù)服務(wù)的發(fā)展。為了向前邁進(jìn)，隱私保護(hù)部門和競(jìng)爭(zhēng)管理部門需要共同協(xié)作，整合競(jìng)爭(zhēng)與隱私的監(jiān)管政策，共同確定數(shù)據(jù)壟斷的技術(shù)和政策解決方案。這可能意味著，企業(yè)間的個(gè)人信息保護(hù)合謀與超級(jí)平臺(tái)的個(gè)人信息剝削被視為新型壟斷行為，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型集中的損害分析更多關(guān)注個(gè)人信息的損害[22]。

結(jié) 語(yǔ)

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，只有開放與共享才能創(chuàng)造更多價(jià)值。超級(jí)平臺(tái)壟斷數(shù)據(jù)資源，不僅破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而且打破了整體性的數(shù)據(jù)共享格局，阻礙了數(shù)據(jù)共享空間的構(gòu)建。我們不能只要求個(gè)人共享數(shù)據(jù)、政府開放數(shù)據(jù)，卻任由企業(yè)尤其是超級(jí)平臺(tái)壟斷數(shù)據(jù)資源。對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制，公共事業(yè)理論與反壟斷法提供了兩種不同的思路。公共事業(yè)理論并非對(duì)反壟斷法的替代，而是對(duì)反壟斷法的有效補(bǔ)充，兩者是互補(bǔ)的、并行的關(guān)系。在公共事業(yè)理論與反壟斷法的雙重規(guī)制路徑下，可以超越事后問責(zé)的單一視角，建立貫穿“事前—事中—事后”的動(dòng)態(tài)監(jiān)管問責(zé)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的有效規(guī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放和共享，助力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的高效配置。