把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能
——以黨的政治建設(shè)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

劉培功，胡小君

(1.天津師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300387；2.蘇州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州 215031)

十九屆四中全會(huì)《決定》總結(jié)了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，在部署推進(jìn)各方面制度建設(shè)的同時(shí)，提出把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的重大任務(wù)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)重大任務(wù)，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵和根本。黨的政治建設(shè)作為黨的根本性建設(shè)，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、不斷提高黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的根本保證。因此，從彰顯制度優(yōu)勢(shì)和促進(jìn)治理效能兩方面分析黨的政治建設(shè)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)和保障作用，以及國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)黨的政治建設(shè)的發(fā)展要求具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究回顧和命題的提出

學(xué)界對(duì)于黨的建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究主要從如下三個(gè)角度展開(kāi)：一是對(duì)黨的建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的互動(dòng)關(guān)系的探討，認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家治理已經(jīng)形成一種基于法治的政黨與國(guó)家相互嵌入、以政黨為中心的新模式[1]，即政黨治理為國(guó)家治理提供前提和保障，國(guó)家治理為政黨治理提出要求和方向[2]；國(guó)家治理現(xiàn)代化同黨的建設(shè)必須同步進(jìn)行，“黨的建設(shè)好壞決定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的成敗”[3]。二是黨的建設(shè)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的推動(dòng)作用，認(rèn)為構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，黨必須處于核心地位，黨的執(zhí)政能力處于引領(lǐng)地位[4]；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，相比執(zhí)政能力，黨的領(lǐng)導(dǎo)能力才是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵[5]。三是國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)黨的建設(shè)的要求，主要探討了黨的制度化建設(shè)的要求，認(rèn)為“制度治黨是國(guó)家治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)”[6]，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化與國(guó)家治理體系無(wú)縫對(duì)接、有機(jī)融合[7]，要強(qiáng)化政治監(jiān)督保障制度執(zhí)行，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能[8]；也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系的重要性，強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的重要作用[9]。相比之下，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化與黨的政治建設(shè)關(guān)系的研究成果相對(duì)有限，主要強(qiáng)調(diào)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨的政治建設(shè)在價(jià)值導(dǎo)向、行為取向、能力提升上的作用日益凸顯[10]；同時(shí)，黨的政治建設(shè)在多元化、開(kāi)放性、制度化和技術(shù)性治理的理念下，逐步面臨多重壓力[11]?？傮w而言，當(dāng)前學(xué)界對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究成果豐碩，但對(duì)黨的建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化互動(dòng)關(guān)系的研究仍有待充分展開(kāi)，尤其是尚未深入探討作為根本性建設(shè)的政治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系。

作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國(guó)家治理體系中最重要的治理主體。黨建設(shè)得是否堅(jiān)強(qiáng)有力，直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，對(duì)黨的各方面建設(shè)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，黨在政治建設(shè)上的加強(qiáng)必然會(huì)通過(guò)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨員干部的治理行為延伸到國(guó)家治理的各方面各環(huán)節(jié)。我國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國(guó)家治理內(nèi)在的政治定向與黨的建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的政治性在根本邏輯上是一致的，體現(xiàn)了共同的政治要求：以人民為中心的根本政治立場(chǎng)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的正確政治方向，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本政治原則，堅(jiān)持“兩個(gè)確立”的根本政治紀(jì)律，做到“兩個(gè)維護(hù)”的根本政治要求。以上政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治要求構(gòu)成了一條完整的政治邏輯：必須做到“兩個(gè)維護(hù)”，才能保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、鞏固黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能確保黨的政治路線貫徹實(shí)施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和人民幸福的初心使命。無(wú)論是黨的政治建設(shè)，還是國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的構(gòu)建，都內(nèi)在地遵循了這個(gè)政治邏輯。本文依照這個(gè)政治邏輯來(lái)分析黨的政治建設(shè)對(duì)發(fā)揮國(guó)家治理體系的制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)提升國(guó)家治理效能的引領(lǐng)和保障作用，以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的新要求。

二、黨的政治建設(shè)是彰顯國(guó)家治理體系制度優(yōu)勢(shì)的根本保障

經(jīng)過(guò)70多年不斷探索和發(fā)展完善，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系呈現(xiàn)出強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性。廣泛而強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)構(gòu)成了“中國(guó)之治”的深厚基礎(chǔ)。制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)結(jié)合的連續(xù)體，從靜態(tài)來(lái)看，制度優(yōu)勢(shì)是對(duì)“現(xiàn)有制度的實(shí)踐效能、經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)和鮮明特征”的“肯定性褒揚(yáng)和結(jié)論性評(píng)價(jià)”[12]。從動(dòng)態(tài)來(lái)看，制度優(yōu)勢(shì)有一個(gè)保持和發(fā)揮的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要制度主體不斷地維護(hù)和加強(qiáng)，才能使制度優(yōu)勢(shì)保持在高位水平；這個(gè)過(guò)程也是制度體系，并始終處于不斷豐富、更加成熟的過(guò)程，即治理體系的現(xiàn)代化。在這個(gè)制度成長(zhǎng)的過(guò)程中，黨通過(guò)政治建設(shè)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織建設(shè)，在國(guó)家制度和國(guó)家治理體系建設(shè)的制度立場(chǎng)、制度供給、根本制度等方面，發(fā)揮夯實(shí)、引領(lǐng)和保障作用。

1.黨的政治建設(shè)夯實(shí)了國(guó)家制度和國(guó)家治理體系以人民為中心的制度立場(chǎng)

制度從來(lái)都不是中立的，被特定主體構(gòu)建出來(lái)的制度總是維護(hù)一部分社會(huì)群體的利益，并限制某些社會(huì)群體的利益，因而制度是有立場(chǎng)的，并蘊(yùn)含著內(nèi)在的價(jià)值取向。制度的價(jià)值取向以凝聚價(jià)值共識(shí)的方式，為制度提供倫理支持，這是制度存在和維系的價(jià)值根基[13]。我國(guó)的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系在制度主旨上充分體現(xiàn)了以人民為中心的制度立場(chǎng)，以人民性實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)階級(jí)性和公共性的有效統(tǒng)一，這也是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系“人民至上”制度價(jià)值優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)。以人民為中心的制度立場(chǎng)來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨的政治立場(chǎng)，正如習(xí)近平總書記指出，“人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志”[14]。黨的政治建設(shè)就是把以人民為中心的根本政治立場(chǎng)融入國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的制度立場(chǎng)之中。中國(guó)特色社會(huì)主義各方面制度建設(shè)是在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境中進(jìn)行的，一方面受到權(quán)力自身的自利性、腐蝕性的干擾，另一方面受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資本逐利性和思想多元性的影響，這就要求堅(jiān)持以人民為中心的制度立場(chǎng)必須加強(qiáng)政治建設(shè)，以堅(jiān)定的政治立場(chǎng)和堅(jiān)強(qiáng)的政治定力來(lái)限制、摒棄這些不良影響對(duì)制度建設(shè)的干擾和扭曲。首先，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)決摒棄制度建設(shè)中的權(quán)力自利邏輯。堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，必須不斷完善人民代表大會(huì)這一根本政治制度，同時(shí)著力發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，拓展人民行使民主權(quán)利的途徑；必須加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)，確保權(quán)為民所用；必須堅(jiān)持依靠人民執(zhí)政，讓人民管理自己，推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化。其次，堅(jiān)持保障人民權(quán)益，弘揚(yáng)公平正義的制度價(jià)值，堅(jiān)決摒棄制度建設(shè)中的特權(quán)邏輯。在法治制度體系建設(shè)中，著力加強(qiáng)人權(quán)的法治保障，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；在行政制度體系建設(shè)中，著力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。再次，堅(jiān)持一切為了人民、讓人民共享發(fā)展成果，限制和防范制度建設(shè)中的資本逐利邏輯。在經(jīng)濟(jì)制度體系建設(shè)中，堅(jiān)持做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，夯實(shí)人民利益的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；在民生制度體系建設(shè)中，把促進(jìn)就業(yè)放到優(yōu)先位置，保障勞動(dòng)所得，提高勞動(dòng)者收入，建立健全覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系；在文化制度體系建設(shè)中，堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位，保障人民文化權(quán)益，滿足人民全面發(fā)展的需求。

2.黨的政治建設(shè)推進(jìn)了以黨的政治路線為遵循的國(guó)家治理制度供給

國(guó)家治理體系是一整套由各方面制度構(gòu)成的完整的制度體系，并始終處于不斷構(gòu)建和完善的成長(zhǎng)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，為數(shù)眾多的具體制度、體制和機(jī)制被設(shè)立、改革、廢止，一些新的建設(shè)領(lǐng)域有著迫切的制度需求，需要有效的制度供給，這種“制度需求與制度供給之間的互動(dòng)會(huì)引起制度變遷”[15]。制度供給的方式既有地方和基層發(fā)揮主動(dòng)性的“摸著石頭過(guò)河”，也有中央層面統(tǒng)攬全局的“頂層設(shè)計(jì)”。新的制度構(gòu)建之后，還存在著與舊有制度、其他制度的替代、調(diào)適過(guò)程。由于國(guó)家治理體系的高度復(fù)雜性，制度供給需要方向上的正確引導(dǎo)、布局上的精準(zhǔn)謀劃、功能上的相互配合，只有這樣才能避免制度建設(shè)的碎片化、割裂化和相互沖突等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，離不開(kāi)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，離不開(kāi)黨的政治建設(shè)對(duì)制度供給的正確引導(dǎo)和堅(jiān)強(qiáng)保障。首先，堅(jiān)持黨中央對(duì)制度建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”的制度供給和導(dǎo)向作用。十八屆三中全會(huì)決定成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是總體謀劃改革和統(tǒng)領(lǐng)制度建設(shè)的中樞機(jī)構(gòu)。十九屆三中全會(huì)作出的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的突破性進(jìn)展。其次，堅(jiān)持圍繞總體布局和戰(zhàn)略布局補(bǔ)缺補(bǔ)差，織密完善各方面制度。“五位一體”總體布局中生態(tài)文明建設(shè)是新增加的領(lǐng)域，圍繞這方面的制度供給，中央出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，構(gòu)建了自然資源產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)文明績(jī)效考核制度以及環(huán)保督查機(jī)制、河湖長(zhǎng)制、國(guó)家公園體制等，形成了生態(tài)文明制度體系。與此同時(shí)，逐步把新時(shí)代以來(lái)“四個(gè)全面”推進(jìn)的各方面成就，例如，全面從嚴(yán)治黨、依憲執(zhí)政、創(chuàng)新社會(huì)治理等，用重要制度鞏固下來(lái)，融入國(guó)家治理體系之中。再次，以堅(jiān)強(qiáng)的政治擔(dān)當(dāng)涉險(xiǎn)灘、闖難關(guān)，啃硬骨頭，推進(jìn)重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域的制度建設(shè)。例如，在全面從嚴(yán)治黨制度體系建設(shè)中，黨中央以刀刃向內(nèi)、刮骨療傷的精神，改革紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，建立紀(jì)委內(nèi)部監(jiān)察制度，強(qiáng)化政治巡視制度，建立和健全國(guó)家監(jiān)察體制，保障權(quán)力得到有效監(jiān)督。

3.黨的政治建設(shè)強(qiáng)化了作為國(guó)家治理“關(guān)鍵和根本”的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

國(guó)家制度和國(guó)家治理體系是一個(gè)包含了根本制度、基本制度和重要制度的分層系統(tǒng)。在十九屆四中全會(huì)《決定》中，習(xí)近平總書記指出“突出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國(guó)家治理的關(guān)鍵和根本”[16]。維護(hù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政也是黨的政治建設(shè)的中心內(nèi)容。政治的核心問(wèn)題是國(guó)家政權(quán)的問(wèn)題，這是一個(gè)大是大非的問(wèn)題，黨的政治建設(shè)要求黨員干部增強(qiáng)政治敏銳性和政治鑒別力、警惕政治風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展政治斗爭(zhēng)，都是從這個(gè)角度來(lái)講的。黨的政治建設(shè)著力堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)統(tǒng)領(lǐng)黨的制度建設(shè)來(lái)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式的完善。首先，著力強(qiáng)化做到“兩個(gè)維護(hù)”的制度機(jī)制。新時(shí)代以來(lái)，黨中央先后制定了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，保障習(xí)近平總書記重要指示批示堅(jiān)決貫徹落實(shí)，保障黨中央重大決策部署有效執(zhí)行。其次，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度機(jī)制。通過(guò)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，建立中央全面深化改革委員會(huì)、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事委員會(huì)等中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)重大工作的體制機(jī)制。制定黨的各方面工作條例，把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求落實(shí)到各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。再次，圍繞改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式完善相關(guān)制度體制。堅(jiān)持和完善民主集中制，用制度鞏固這個(gè)根本領(lǐng)導(dǎo)制度在發(fā)展黨內(nèi)民主和實(shí)行正確集中兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持群眾路線這個(gè)根本領(lǐng)導(dǎo)方法，完善黨員干部聯(lián)系群眾制度，著力推動(dòng)群眾工作制度化。堅(jiān)持依法執(zhí)政這個(gè)基本領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)干部法治思維和法治水平，把黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)制度化、法治化。這些制度與黨和國(guó)家監(jiān)督體系相互銜接，形成合力，為堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位提供了嚴(yán)密的制度保障。

總之，黨的政治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系成長(zhǎng)的過(guò)程，也是制度優(yōu)勢(shì)不斷彰顯的過(guò)程。在十九屆四中全會(huì)明確的十三條顯著優(yōu)勢(shì)中，黨的政治建設(shè)本身就是“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國(guó)家始終沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)”[17]這個(gè)首要優(yōu)勢(shì)的直接體現(xiàn)，同時(shí)通過(guò)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，保證了集中力量辦大事、各民族團(tuán)結(jié)、人民團(tuán)結(jié)、黨指揮槍等顯著優(yōu)勢(shì)。

三、黨的政治建設(shè)是國(guó)家治理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的動(dòng)力源泉

制度是一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也是決定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)成敗的關(guān)鍵所在。十九屆四中全會(huì)《決定》明晰了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度圖譜，發(fā)出了進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)員令。完成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)，需要進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，通過(guò)加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的優(yōu)良效能，并以此應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，贏得人民的持久擁護(hù)，取得制度競(jìng)爭(zhēng)的偉大勝利。黨的政治建設(shè)內(nèi)在地包含了政治責(zé)任、政治紀(jì)律、政治能力、政治生態(tài)等建設(shè)內(nèi)容和要求。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，強(qiáng)化黨員干部對(duì)國(guó)家治理各項(xiàng)制度的自覺(jué)遵循和嚴(yán)格執(zhí)行，是推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的動(dòng)力源泉。

1.以嚴(yán)格的政治責(zé)任和政治紀(jì)律強(qiáng)化制度意識(shí)、維護(hù)制度權(quán)威

制度的執(zhí)行是一個(gè)主觀和客觀相統(tǒng)一的過(guò)程：在主觀方面需要人們形成對(duì)制度的認(rèn)同，進(jìn)而形成自覺(jué)的制度意識(shí)，乃至堅(jiān)定的制度自信；在客觀方面需要法律規(guī)章和紀(jì)律進(jìn)行保障。兩方面的充分結(jié)合，塑造了制度的權(quán)威。制度權(quán)威是指“制度的規(guī)則、規(guī)范等客體性要素，‘嵌入’到主體的心理結(jié)構(gòu)中，從而實(shí)現(xiàn)人們對(duì)制度的服從”[18]。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的權(quán)威構(gòu)建邏輯中，制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)了制度合法性的基礎(chǔ)，但制度認(rèn)同和法律紀(jì)律的保障仍需著力加強(qiáng)。通過(guò)加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，督促黨委政府和各級(jí)干部帶頭樹(shù)立制度權(quán)威，強(qiáng)化制度意識(shí)，以上率下，帶動(dòng)全黨全社會(huì)形成自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度的良好生態(tài)。首先，嚴(yán)格政治責(zé)任，建立推進(jìn)制度建設(shè)和制度執(zhí)行的責(zé)任制。明確各級(jí)黨委(黨組)對(duì)本地區(qū)、本部門各項(xiàng)制度落實(shí)的主體責(zé)任，黨委(黨組)書記履行第一責(zé)任人的職責(zé)。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”，從講政治的高度，認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)、制度競(jìng)爭(zhēng)在國(guó)家發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的重大意義，認(rèn)識(shí)到遵循制度、執(zhí)行制度是貫徹“兩個(gè)確立”、增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、做到“兩個(gè)維護(hù)”的實(shí)踐要求，以上率下，一級(jí)帶一級(jí)，把黨中央的政治權(quán)威轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的制度權(quán)威。在黨內(nèi)政治文化建設(shè)中，把制度文化作為重要內(nèi)容，通過(guò)制度權(quán)威與制度文化內(nèi)外結(jié)合，在全黨增強(qiáng)制度意識(shí)、形成制度自覺(jué)、堅(jiān)定制度自信。其次，強(qiáng)化政治監(jiān)督，把制度執(zhí)行納入政治巡視巡察之中。嚴(yán)格的監(jiān)督是保證各項(xiàng)制度有效執(zhí)行，杜絕做選擇、搞變通、打折扣的關(guān)鍵之舉。除了從常規(guī)化、業(yè)務(wù)化的角度對(duì)制度執(zhí)行成效進(jìn)行督查、評(píng)估外，還要從政治的角度，通過(guò)政治巡視、巡察，察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng)，從根子上剖析制度執(zhí)行不力的問(wèn)題，尤其要克服制度執(zhí)行中的形式主義、官僚主義導(dǎo)致的制度空轉(zhuǎn)問(wèn)題。再次，以嚴(yán)格的政治紀(jì)律保障新制度、重要制度落地。一些新領(lǐng)域的制度由于受到舊觀念、既得利益者的干擾和阻撓，而面臨落地運(yùn)行困難的情況，特別是生態(tài)領(lǐng)域的相關(guān)保護(hù)制度，由于其包含的綠色發(fā)展理念與唯GDP的舊觀念及其掩飾下謀私利的行為相沖突，往往被一些地方陽(yáng)奉陰違。十九大以來(lái)，中央嚴(yán)肅查處了祁連山系列環(huán)境污染案、秦嶺違建別墅案等破壞生態(tài)環(huán)境的典型案件，進(jìn)行了政治問(wèn)責(zé)，有力地維護(hù)了生態(tài)保護(hù)制度的落地運(yùn)行。

2.以嚴(yán)密、貫通的黨組織體系延展國(guó)家治理的制度運(yùn)作空間

國(guó)家治理不同于政府管理，其主體涵蓋國(guó)家(政府)、市場(chǎng)和社會(huì)，呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。治理主體的關(guān)系狀況直接影響著治理制度的有效運(yùn)作空間。治理主體間關(guān)系負(fù)向，會(huì)限縮制度運(yùn)作空間。治理主體之間形成協(xié)同關(guān)系，則會(huì)延展制度運(yùn)作空間，形成更好的治理效能。我國(guó)的國(guó)家治理在主體上呈現(xiàn)出一元領(lǐng)導(dǎo)和多元協(xié)同的關(guān)系，中國(guó)共產(chǎn)黨及其各級(jí)組織在治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，政府機(jī)構(gòu)、各類經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，乃至公民個(gè)體，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、有序參與國(guó)家和社會(huì)的治理活動(dòng)。這種領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同的正向關(guān)系是以黨的組織體系為依托，并由黨的政治建設(shè)不斷引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和鞏固。加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，拓展國(guó)家治理的制度運(yùn)作空間應(yīng)從三個(gè)方面著手：首先，要嚴(yán)格貫徹新時(shí)代組織路線，健全黨的組織體系。從鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)和厚植黨的群眾基礎(chǔ)的政治高度，在社區(qū)、新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織中織密基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)黨的組織和黨的工作對(duì)社會(huì)的全覆蓋。通過(guò)嚴(yán)密的組織體系，構(gòu)建國(guó)家治理多主體協(xié)同和拓展制度運(yùn)作空間的組織依托。其次，強(qiáng)化基層黨組織和群團(tuán)組織的政治屬性、政治功能。推動(dòng)黨的基層組織著力提升組織力，突出政治功能、強(qiáng)化政治引領(lǐng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村、社區(qū)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等的全面領(lǐng)導(dǎo)，在非公企業(yè)和社會(huì)組織中發(fā)揮政治核心作用。推動(dòng)各類群團(tuán)組織加大政治動(dòng)員、政治引領(lǐng)、政治教育工作力度，發(fā)揮聯(lián)系群眾的橋梁作用，引導(dǎo)群眾聽(tīng)黨話、跟黨走。再次，強(qiáng)化黨的組織體系之間的貫通性。通過(guò)維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度，以“四個(gè)服從”“四個(gè)意識(shí)”為原則，強(qiáng)化黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通的制度運(yùn)行體系。由此，通過(guò)政治上、組織上的全面加強(qiáng)，依托完整、嚴(yán)密的黨的組織體系，暢通和延展國(guó)家治理的制度運(yùn)作空間。一方面以依法治國(guó)、依法執(zhí)政為依據(jù)，由法律、政策的規(guī)制、執(zhí)行而體現(xiàn)的正式空間；另一方面由各領(lǐng)域黨組織的領(lǐng)導(dǎo)行為和政治引導(dǎo)、黨員先鋒作用而延展的組織空間，兩方面相互促進(jìn)，打通制度落實(shí)的“最后一公里”，增強(qiáng)國(guó)家治理各項(xiàng)制度的滲透力和執(zhí)行力。

3.以政治能力的提升支撐國(guó)家治理各項(xiàng)制度的準(zhǔn)確、有效執(zhí)行

國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化在治理實(shí)踐中具體表現(xiàn)為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?yōu)良的制度執(zhí)行力和治理能力。十九大提出“既要政治過(guò)硬，也要本領(lǐng)高強(qiáng)”，要求黨員干部努力增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)和駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)等八個(gè)方面的執(zhí)政本領(lǐng)[19]。在領(lǐng)導(dǎo)干部的各項(xiàng)能力中，政治能力至關(guān)重要，直接關(guān)系到能否嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作，關(guān)系到黨組織把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，是支撐國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵能力要素。黨的政治建設(shè)對(duì)于干部能力的要求，堅(jiān)持突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把政治能力、治理能力、制度執(zhí)行能力統(tǒng)一起來(lái)，以政治能力提升促進(jìn)國(guó)家治理制度的準(zhǔn)確執(zhí)行。首先，提高從大局上、整體上把握國(guó)家治理制度體系的能力。國(guó)家治理體系涵蓋十三個(gè)方面，是由根本制度、基本制度和重要制度組成的有機(jī)整體，制度之間相互關(guān)聯(lián)、相互配合，尤其是有些制度內(nèi)在地包含了多方面主輔兼顧的復(fù)雜要求，需要制度執(zhí)行者對(duì)國(guó)家治理各項(xiàng)制度從整體上把握，清晰地了解制度之間的關(guān)聯(lián)。例如，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項(xiàng)制度中，國(guó)有企業(yè)的控制力和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系，按勞分配和多種分配方式的關(guān)系，親清政商關(guān)系等制度要求，都需要在制度執(zhí)行中堅(jiān)持大局意識(shí)，能夠從政治上精準(zhǔn)研判，深入剖析問(wèn)題，推動(dòng)各項(xiàng)制度的有效落實(shí)。其次，增強(qiáng)政治定力，提升把制度規(guī)定與工作實(shí)際有效結(jié)合的能力。國(guó)家治理各項(xiàng)制度的落實(shí)需要與本地區(qū)、本部門的具體實(shí)際相結(jié)合，但由于具體實(shí)際千差萬(wàn)別，結(jié)合的過(guò)程也錯(cuò)綜復(fù)雜，必須以堅(jiān)定的政治定力保證制度在落實(shí)中方向不偏、不打折扣、不搞變通，同時(shí)把制度落實(shí)和制度完善聯(lián)動(dòng)起來(lái)，推動(dòng)各項(xiàng)制度逐步完善。再次，強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)、提升政治斗爭(zhēng)本領(lǐng)，維護(hù)國(guó)家制度安全。中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是黨帶領(lǐng)人民歷經(jīng)艱辛探索得來(lái)的，優(yōu)勢(shì)突出，行之有效，需要倍加珍惜和維護(hù)。由于制度競(jìng)爭(zhēng)帶有根本性、長(zhǎng)期性的特征，因此要增強(qiáng)政治敏銳性和政治鑒別力，對(duì)歪曲、否定中國(guó)特色社會(huì)主義制度的錯(cuò)誤觀點(diǎn)保持高度警惕，對(duì)違反制度、陽(yáng)奉陰違的行為，敢于抵制，勇于斗爭(zhēng)，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家制度安全。

四、圍繞推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化加強(qiáng)新時(shí)代黨的政治建設(shè)

十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的政治建設(shè)必須服從和服務(wù)于這個(gè)大局。黨的政治建設(shè)也是國(guó)家治理體系不斷健全的關(guān)鍵構(gòu)成要素，其自身存在著“把建章立制貫穿全過(guò)程各方面，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制”[20]的制度建設(shè)內(nèi)在要求。在新征程中加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，應(yīng)緊密結(jié)合十九屆四中全會(huì)勾勒的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的制度圖譜，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的各項(xiàng)制度建設(shè)，強(qiáng)化黨的政治建設(shè)為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供政治保證和動(dòng)力源泉的重要功能，不斷增強(qiáng)黨的政治建設(shè)的政治性、系統(tǒng)性、統(tǒng)領(lǐng)性，把制度化的建設(shè)要求融入其中，確保在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下如期完成國(guó)家治理現(xiàn)代化各項(xiàng)任務(wù)。

1.著力提升黨的政治建設(shè)的政治性，夯實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治基礎(chǔ)

突出政治性是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的應(yīng)有之義和內(nèi)在要求，也是其發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的依據(jù)所在。一方面要把強(qiáng)化黨的政治信仰建設(shè)融入建立不忘初心、牢記使命的制度中。堅(jiān)定政治信仰是黨的政治建設(shè)的首要內(nèi)容。不忘初心、牢記使命主題教育實(shí)踐活動(dòng)對(duì)于督促全黨按照守初心、擔(dān)使命的要求，學(xué)懂弄通習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，錘煉忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?，?jiān)定崇高政治信仰發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。建立不忘初心、牢記使命的制度，就是通過(guò)常態(tài)化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化的理論學(xué)習(xí)機(jī)制、政治教育機(jī)制、黨性錘煉機(jī)制、使命擔(dān)當(dāng)機(jī)制、為民服務(wù)機(jī)制等，夯實(shí)馬克思主義政治信仰，著力用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝全黨。另一方面結(jié)合完善保障“兩個(gè)維護(hù)”的制度機(jī)制，通過(guò)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章、程序把增強(qiáng)核心意識(shí)、與黨中央保持高度一致的政治要求，進(jìn)一步落實(shí)到黨內(nèi)政治生活中，落實(shí)到黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩里，落實(shí)到黨的各項(xiàng)工作中。通過(guò)增強(qiáng)政治性，確保全黨堅(jiān)持以人民為中心的思想，堅(jiān)持黨的基本路線，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，引領(lǐng)國(guó)家治理現(xiàn)代化沿著正確方向如期全面實(shí)現(xiàn)。

2.不斷增強(qiáng)黨的政治建設(shè)的系統(tǒng)性，凝聚黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的合力

黨的政治建設(shè)涵蓋多方面內(nèi)容，包含了思想要求、行為規(guī)范、制度規(guī)則等各種要素，需要堅(jiān)持系統(tǒng)構(gòu)建的思維，從整體上推進(jìn)，凝成合力。以黨章為根本遵循，圍繞加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的根本要求，夯實(shí)黨的政治屬性，堅(jiān)持崇高政治追求，不斷實(shí)現(xiàn)黨的政治使命，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，把各方面要素聯(lián)動(dòng)起來(lái)。堅(jiān)持用黨的科學(xué)理論武裝頭腦，夯實(shí)思想根基，牢記初心使命，堅(jiān)決站穩(wěn)以黨性和人民性相統(tǒng)一的政治立場(chǎng)，毫不動(dòng)搖地執(zhí)行黨的政治路線。堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，以思想上的統(tǒng)一夯實(shí)信念基礎(chǔ)，把思想自覺(jué)和政治自覺(jué)落實(shí)到堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)自覺(jué)之中，并以健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度等加以保障。突出政治能力建設(shè)對(duì)黨的政治建設(shè)的支撐作用，一方面，要結(jié)合健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，著力提升把握大勢(shì)、把握全局的政治能力，增強(qiáng)貫徹落實(shí)黨的基本理論、基本路線、基本方略和政策部署的能力；另一方面，要結(jié)合健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)制度，增強(qiáng)對(duì)人民群眾發(fā)揮組織、動(dòng)員、引領(lǐng)、教育的功能。結(jié)合全面從嚴(yán)治黨的制度建設(shè)，營(yíng)造風(fēng)清氣正的黨內(nèi)氛圍，涵育好黨的政治生態(tài)的基礎(chǔ)。突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把好選人用人關(guān)，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，建立經(jīng)常性的政治體檢機(jī)制，幫助黨員干部增強(qiáng)政治免疫力。推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化，健全優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的轉(zhuǎn)化創(chuàng)新機(jī)制，完善革命文化弘揚(yáng)發(fā)展機(jī)制和紅色基因傳承機(jī)制，在黨員干部中弘揚(yáng)和踐行共產(chǎn)黨人價(jià)值觀，即忠誠(chéng)老實(shí)、公道正派、實(shí)事求是、清正廉潔等價(jià)值，并與踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀形成常態(tài)化對(duì)接。通過(guò)涵育優(yōu)良的黨內(nèi)政治生態(tài)，增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，實(shí)現(xiàn)以黨的自我革命帶動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

3.不斷增強(qiáng)黨的政治建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)性，帶動(dòng)新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程全面加強(qiáng)

新時(shí)代黨的建設(shè)總要求明確提出以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的各方面建設(shè)，這也是十九屆四中全會(huì)關(guān)于全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)的重要內(nèi)涵。以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)和加強(qiáng)新時(shí)代黨的思想建設(shè)，以塑造政治靈魂為思想建設(shè)的根本，把堅(jiān)定理想信念作為首要任務(wù)，用黨的創(chuàng)新理論武裝全黨，推進(jìn)理論學(xué)習(xí)制度的常態(tài)化、長(zhǎng)效化。以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)和加強(qiáng)組織建設(shè)，干部隊(duì)伍建設(shè)以突出政治標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，堅(jiān)持黨管干部原則，使選出來(lái)的干部牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，體現(xiàn)根本政治擔(dān)當(dāng)?；鶎咏M織建設(shè)以夯實(shí)政治功能為重心，使基層黨組織回歸政治本位，提升組織力。以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)和加強(qiáng)作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)，以嚴(yán)肅、規(guī)范、常態(tài)化的黨內(nèi)政治生活培育和鞏固優(yōu)良作風(fēng)，整治形式主義和官僚主義。以強(qiáng)化政治紀(jì)律為保障，把政治上的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求與嚴(yán)格的組織紀(jì)律結(jié)合起來(lái)，全面從嚴(yán)帶動(dòng)其他各項(xiàng)紀(jì)律。以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)和推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭(zhēng)，以深化政治巡視為抓手，統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)。以實(shí)現(xiàn)政治清明為目標(biāo)，堅(jiān)韌執(zhí)著、標(biāo)本兼治，鞏固反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利成果。