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    國庫集中支付預(yù)算執(zhí)行問題解析及對(duì)策探究

    2022-12-18 05:32:04石升飛
    西部財(cái)會(huì) 2022年8期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政部門財(cái)政資金單位

    石升飛

    (靖邊縣非稅收入事務(wù)中心,陜西 靖邊 718500)

    預(yù)算執(zhí)行是國庫集中支付制度改革至關(guān)重要的環(huán)節(jié),它是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),國庫集中支付、實(shí)撥支付為主要方式的現(xiàn)代化財(cái)政資金管理模式。2013年以來,地方各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)改革要求,依托信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段廣泛實(shí)施國庫集中支付電子化管理,積極探索全面“無紙化”,財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化建設(shè)邁上了新臺(tái)階,預(yù)算執(zhí)行電子支付數(shù)據(jù)安全、便捷、高效、全天候順暢運(yùn)行。

    一、預(yù)算執(zhí)行問題解析

    (一)預(yù)算執(zhí)行不力,權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)虛列當(dāng)年財(cái)政支出

    部分地方政府財(cái)政收入雄厚,年初制定的預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)經(jīng)常難以實(shí)現(xiàn),年末實(shí)際預(yù)算執(zhí)行數(shù)與人大批復(fù)的年初預(yù)算數(shù)相差懸殊。為彌補(bǔ)預(yù)算執(zhí)行完成不足問題,部分地方政府人為操縱虛列當(dāng)年地方財(cái)政支出,財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)上以權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)列支,將預(yù)算指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)至下年,借記相關(guān)支出,貸記“應(yīng)付國庫集中支付結(jié)余”或“其他應(yīng)付款”,預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬務(wù)上以財(cái)政撥款收入入賬,同時(shí)增加應(yīng)收總預(yù)算會(huì)計(jì)的“財(cái)政應(yīng)返還額度”。需要強(qiáng)調(diào)的是,并非所有的權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)都屬于違規(guī)操作,應(yīng)將據(jù)實(shí)結(jié)轉(zhuǎn)國庫集中支付年終結(jié)余的情形除外,上述虛列財(cái)政支出的做法,主要是將本屬于指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)。指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)并不等同于權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn),指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)即項(xiàng)目未完工,將剩余指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)至次年,權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)即項(xiàng)目已完工但款項(xiàng)未全額支付,將剩余指標(biāo)(未支付金額)結(jié)轉(zhuǎn)至次年,二者的本質(zhì)區(qū)別在于是否在當(dāng)年確認(rèn)為支出。

    (二)舉借債務(wù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

    近年來,受減稅降費(fèi)、新冠肺炎疫情等因素影響,全國各地經(jīng)濟(jì)由快速發(fā)展向健康穩(wěn)步發(fā)展推進(jìn),地方財(cái)政收入緊縮并保持低增長或負(fù)增長水平。地方財(cái)政收支矛盾尖銳,本級(jí)財(cái)力捉襟見肘,為大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),著力保障“三?!薄叭蠊?jiān)戰(zhàn)”、政府主導(dǎo)的重大項(xiàng)目等剛性支出,地方政府不得不通過債務(wù)轉(zhuǎn)貸等多種渠道舉借債務(wù),政府債務(wù)逐年“滾雪球”,長期“趴賬”,加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些地區(qū)缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃和短期規(guī)劃,為凸顯其政績工程,不惜大興建設(shè)、大肆修繕,沒有行之有效的考核、問責(zé)、懲處機(jī)制予以制約,制度管控與責(zé)任追究體制形同虛設(shè)。

    (三)“先支付,后清算”,代理銀行存在墊款風(fēng)險(xiǎn)

    預(yù)算執(zhí)行遵循“先支付、后清算”原則,代理銀行支付后若庫款余額不足將無法清算,會(huì)造成代理銀行墊款問題。庫款余額不足的原因主要有以下幾個(gè)方面:一是人民銀行國庫部門在代理銀行完成支付并提交劃款申請(qǐng)后方可知曉庫款不足,事中無法干預(yù)以致于事后獲知信息滯后。二是財(cái)政部門可能存在將代理銀行資金視為短期融資工具,為保障支出有意批復(fù)用款計(jì)劃。三是人民銀行國庫系統(tǒng)自動(dòng)將共享稅費(fèi)分成分級(jí)劃轉(zhuǎn),庫款有時(shí)會(huì)大額流出,甚至出現(xiàn)負(fù)值的情況。四是系統(tǒng)技術(shù)問題造成人民銀行無法收到財(cái)政部門發(fā)送的匯總清算額度單時(shí),需逐一排查各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。個(gè)別疑難問題查找困難,處理不及時(shí)會(huì)出現(xiàn)代理銀行墊款,導(dǎo)致部分代理銀行為防范此類墊款發(fā)生,出現(xiàn)“未支付、先清算”等違規(guī)操作問題。

    (四)稅費(fèi)入庫不均衡,預(yù)算執(zhí)行前畸低后畸高

    部分地方政府財(cái)政收入來源單一,尤其是能源型縣(區(qū))級(jí)財(cái)政收入取決于個(gè)別重點(diǎn)納稅企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、進(jìn)項(xiàng)稅額認(rèn)證、增值稅留抵退稅等情況,稅源互補(bǔ)性差,而企業(yè)營業(yè)收入往往受制于季節(jié)性、經(jīng)濟(jì)周期及其他不特定因素的影響,稅費(fèi)繳庫各月(或各季)波動(dòng)較大。財(cái)政收入有時(shí)充裕豐盈,庫款保障水平質(zhì)量很高;有時(shí)卻青黃不接,甚至難以保障人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi),財(cái)政收入不均衡造成預(yù)算支出均衡分配難度大。此外,每年一季度資金需求量小,項(xiàng)目支出占比小,二、三季度隨著工程量加大項(xiàng)目支出與日俱增,特別是年末需完成年初財(cái)政支出目標(biāo)任務(wù),預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)前畸低后畸高的情況。

    (五)預(yù)算編制缺乏績效理念且脫離實(shí)際,預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重偏離預(yù)算編制

    部分預(yù)算單位缺乏大局意識(shí),為爭(zhēng)取最大財(cái)政資金,年初預(yù)算時(shí)極盡做大、做多項(xiàng)目預(yù)算,預(yù)算編制沒有績效管理理念,無規(guī)劃、無目標(biāo),忽視績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用,投入與產(chǎn)出不求效益,預(yù)算編制嚴(yán)重脫離實(shí)際需要。年末預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制偏離較大時(shí),預(yù)算單位想方設(shè)法“突擊”結(jié)算,提高支付標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大支出范圍清零指標(biāo),造成財(cái)政資金的鋪張浪費(fèi),更有甚者將預(yù)算指標(biāo)原封不動(dòng)以盤活存量資金上繳國庫,績效問責(zé)體系欠缺。

    (六)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體制不健全,違規(guī)行為屢禁不止

    財(cái)政部門只能對(duì)預(yù)算單位申報(bào)的用款計(jì)劃予以審核把關(guān),對(duì)授權(quán)支付全程缺乏有效監(jiān)管,無法參與單位具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的支付結(jié)算,財(cái)政資金使用存在監(jiān)督管理盲區(qū)。部分預(yù)算單位誤認(rèn)為預(yù)算指標(biāo)可自主支配,法制觀念淡薄,用款計(jì)劃批復(fù)后額度間混用、擠占等現(xiàn)象屢禁不止,如基本支出與項(xiàng)目支出額度混用、項(xiàng)目支出各不同項(xiàng)目額度之間互相擠占,部分項(xiàng)目已完工仍有結(jié)余指標(biāo)的結(jié)轉(zhuǎn)至以后年度變相使用。鑒于稅費(fèi)各月入庫不均衡且?guī)炜顣r(shí)常低位運(yùn)行,部分預(yù)算單位為預(yù)防到賬不及時(shí),將財(cái)政資金轉(zhuǎn)入代管資金專戶、報(bào)賬專戶或單位實(shí)有資金賬戶并長期滯留,降低了財(cái)政資金的周轉(zhuǎn)使用效益。

    (七)提取現(xiàn)金,財(cái)政資金存在安全風(fēng)險(xiǎn)

    按照規(guī)定,預(yù)算單位零余額賬戶具有提現(xiàn)功能,財(cái)務(wù)人員套取、轉(zhuǎn)移財(cái)政資金等行為屢見不鮮,有的將財(cái)政資金直接轉(zhuǎn)入單位零余額賬戶(付款人、收款人為同一賬戶)后提現(xiàn),或?qū)挝涣阌囝~賬戶視為“備用金”賬戶,結(jié)算時(shí)直接通過轉(zhuǎn)賬支票或網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬支付,有的公款私存轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶,再從個(gè)人賬戶大額提現(xiàn),具有營私舞弊隱患,財(cái)政資金存在安全風(fēng)險(xiǎn)。盡管國庫集中支付制度改革已20余年,部分單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員仍墨守成規(guī)、因循守舊,按照以往陳舊的模式、經(jīng)驗(yàn)管理使用財(cái)政資金,部分日常公用經(jīng)費(fèi)支出慣用現(xiàn)金支付,支出隨意性大。

    (八)預(yù)算執(zhí)行分析不夠全面深入,不能為決策提供合理可行的依據(jù)

    一些政府部門預(yù)算執(zhí)行分析僅停留在淺顯的報(bào)表數(shù)據(jù)匯總層面,缺乏多維度、多層次、高質(zhì)量、全面深入的分析報(bào)告,對(duì)財(cái)政支出的總體狀況、支出結(jié)構(gòu)、變化趨勢(shì)、中長期可持續(xù)發(fā)展策略等,不進(jìn)行系統(tǒng)性綜合評(píng)判,不能為決策提供合理可行的參考依據(jù)。一方面,財(cái)政支出業(yè)務(wù)繁多、數(shù)據(jù)龐大、統(tǒng)計(jì)復(fù)雜又實(shí)時(shí)更新,多角度分析耗時(shí)耗力且時(shí)效性較差,事后參考價(jià)值較低;另一方面,各部門獲取的信息單一,全面、綜合分析中長期發(fā)展形勢(shì)有時(shí)需聯(lián)合其他重要職能部門協(xié)同配合、充分交流、反復(fù)論證后加以職業(yè)預(yù)判,加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變幻莫測(cè)且各部門財(cái)務(wù)人員及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的重視程度、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等參差不齊,所得出的主觀結(jié)論不排除有誤導(dǎo)決策的情況。

    二、預(yù)算執(zhí)行改進(jìn)策略

    (一)合理編制部門預(yù)算,預(yù)算執(zhí)行做到合法合規(guī)

    各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)全面、完整、精準(zhǔn)編制部門預(yù)算,力求預(yù)算執(zhí)行能切實(shí)落地見效,部門預(yù)算一經(jīng)批復(fù),原則上不予調(diào)整,不得年中變更或轉(zhuǎn)變用途繼續(xù)使用;財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)政收入測(cè)算規(guī)模,以收定支,統(tǒng)籌安排下達(dá)預(yù)算控制數(shù),從源頭上控制預(yù)算執(zhí)行,預(yù)算執(zhí)行應(yīng)做到合法合規(guī)、有理有據(jù),不得人為操縱虛列實(shí)際支出;人大應(yīng)利析秋毫、精準(zhǔn)批準(zhǔn)預(yù)算草案,做好預(yù)、決算審查批準(zhǔn)與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作。

    (二)增收減支,確保地方財(cái)政收支平衡

    各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)力摸排增收來源,加大稅費(fèi)征收管理力度,做到依法征收,確保應(yīng)收盡收,本著量入為出的原則,優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu),大力壓減非重點(diǎn)、非必要、非剛性及其他非常規(guī)性一般支出,優(yōu)先保障基本支出,按照重要程度“三六九等”分類項(xiàng)目支出,厘清緩急,精簡節(jié)支,力求效益,確保地方財(cái)政收支平衡;決策者應(yīng)著眼全局,統(tǒng)籌兼顧局部和整體、當(dāng)前和長遠(yuǎn),提高決策的戰(zhàn)略性、前瞻性、科學(xué)性和突破性,防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);頂層設(shè)計(jì)應(yīng)按照權(quán)、責(zé)、利相匹配原則,進(jìn)一步細(xì)化地方?jīng)Q策者的事權(quán)和責(zé)任,定期或不定期對(duì)其管理水平、管理質(zhì)量實(shí)施量化考核、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和盡職調(diào)查,制定行之有效的問責(zé)約束體制,以責(zé)任追究倒逼規(guī)范管理。

    (三)合理批復(fù)用款計(jì)劃,防止代理銀行墊款

    財(cái)政部門應(yīng)做好庫款運(yùn)行監(jiān)測(cè),適時(shí)掌握庫款余額規(guī)模,在綜合考慮在途未清算業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上合理管控批復(fù)用款計(jì)劃,防止因計(jì)劃下達(dá)總量超出庫款規(guī)模導(dǎo)致代理銀行墊款掛賬現(xiàn)象。因系統(tǒng)技術(shù)性問題導(dǎo)致清算額度不足的,財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)牽頭協(xié)調(diào)各方運(yùn)維技術(shù)人員及時(shí)解決,必要時(shí)逐級(jí)上報(bào)上級(jí)部門,臨時(shí)組建運(yùn)維團(tuán)隊(duì)合力處理,防止代理銀行墊付資金。代理銀行不得以任何理由、任何原因違規(guī)“未支付、先清算”,人民銀行也不得礙于情面違規(guī)“超額清算”。

    (四)掌控稅費(fèi)來源,為預(yù)算均衡執(zhí)行提供財(cái)力保障

    各級(jí)政府應(yīng)重視稅費(fèi)均衡入庫的重要性,適時(shí)了解掌握重點(diǎn)納稅企業(yè)各月的產(chǎn)銷情況、價(jià)格行情走勢(shì)、稅額抵減情況、不特定因素的影響程度等,結(jié)合歷史數(shù)據(jù)準(zhǔn)確預(yù)估當(dāng)月財(cái)政收入,預(yù)算執(zhí)行資金缺口較大時(shí)充分協(xié)調(diào)重點(diǎn)納稅企業(yè)暫緩認(rèn)證大筆進(jìn)項(xiàng)稅額,同時(shí)加強(qiáng)稅費(fèi)征收管理,大力開展納稅人偷稅、漏稅專項(xiàng)檢查,依法采取強(qiáng)制措施清繳欠稅、欠費(fèi),并極力爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付,為預(yù)算均衡執(zhí)行提供財(cái)力保障。

    (五)預(yù)算編制講求績效,保證預(yù)算執(zhí)行提質(zhì)增效

    各預(yù)算單位應(yīng)遵循“勤儉節(jié)約、講求績效”的原則,在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上設(shè)定項(xiàng)目支出績效目標(biāo),重視績效目標(biāo)的導(dǎo)向性作用,合理測(cè)算編制部門預(yù)算,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理效益最大化;財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格審核預(yù)算單位設(shè)定的績效目標(biāo),符合要求的方可辦理項(xiàng)目入庫并安排預(yù)算資金,預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行情況和績效目標(biāo)完成程度實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控,預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后應(yīng)開展績效評(píng)價(jià)與考核工作,建立“花錢必問政,無效必問責(zé)”體制機(jī)制,保證預(yù)算執(zhí)行提質(zhì)增效。

    (六)建立健全監(jiān)督體制,維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性

    財(cái)政部門應(yīng)建立健全監(jiān)督體制,對(duì)財(cái)政資金全過程的使用管理實(shí)施有效監(jiān)管,完善授權(quán)支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制,利用信息技術(shù)手段智能預(yù)警并攔截違規(guī)操作的業(yè)務(wù),如建設(shè)工程項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)入非中標(biāo)企業(yè)或個(gè)人賬戶、頻繁向某一個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)賬匯款等,可聯(lián)合紀(jì)檢、審計(jì)部門不定期開展監(jiān)督檢查、跟蹤回訪;預(yù)算單位應(yīng)強(qiáng)化法制觀念,維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性,既定的預(yù)算項(xiàng)目資金應(yīng)專款專用,不得混用或者挪作他用,不得長期滯留財(cái)政資金,項(xiàng)目支出結(jié)余指標(biāo)一般應(yīng)由財(cái)政部門收回,單位不得自行調(diào)配、安排使用。

    (七)規(guī)范支付行為,保障財(cái)政資金安全

    財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政領(lǐng)域防腐體系建設(shè),規(guī)范財(cái)政資金支付行為,嚴(yán)格限額審批提現(xiàn)業(yè)務(wù),確保財(cái)政資金安全;預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制,不相容崗位相互分離、相互牽制,防范營私舞弊行為;財(cái)務(wù)人員應(yīng)努力提升職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力,廉潔自律、拒腐防腐,嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法規(guī)要求辦理業(yè)務(wù),減少現(xiàn)金支付結(jié)算;單位負(fù)責(zé)人應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)更新知識(shí)儲(chǔ)備,創(chuàng)新求變、力挺財(cái)政改革,自覺接受內(nèi)外部監(jiān)督。

    (八)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)融合,為決策提供科學(xué)依據(jù)

    各級(jí)政府部門財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)人員應(yīng)密切關(guān)注市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì),齊心協(xié)力、精誠合作,促進(jìn)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)融合,進(jìn)一步提升財(cái)務(wù)管理能力和管理水平,打破“重業(yè)務(wù)輕分析”的傳統(tǒng)局限性思維模式,創(chuàng)新思路、拓寬視野,從專業(yè)化視角全方位深刻剖析預(yù)算執(zhí)行信息,在全面統(tǒng)御的基礎(chǔ)上嚴(yán)把重點(diǎn)內(nèi)容,重要數(shù)據(jù)可采用圖表結(jié)合等數(shù)據(jù)可視化方式予以分析,直觀、清晰呈現(xiàn)并傳達(dá)數(shù)據(jù)的重要性,努力提高信息質(zhì)量,分析內(nèi)容要豐富充實(shí),意見建議要切實(shí)可行,分析結(jié)論要客觀權(quán)威,立足實(shí)際展望未來,為決策提供科學(xué)依據(jù)。

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