公共資源交易數(shù)字化發(fā)展探索與分析
——以西安市為例

趙 寧

（西安建設(shè)工程交易中心有限公司，陜西 西安 710016）

我國公共資源交易體制改革已經(jīng)走過了19年歷程，相對于國際上政府采購概念范疇，公共資源交易是在中國語境下提出的概念。公開透明是預(yù)防公共資源交易領(lǐng)域腐敗滋生的一劑良藥，而電子化建設(shè)又是實現(xiàn)公開透明的最佳手段之一。2015年7月，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上，指出：要把各項公共資源逐步納入到統(tǒng)一的平臺上，實現(xiàn)平臺之外無交易，整合建立公共資源交易平臺，主要靠電子信息整合，對公共資源交易整合的發(fā)展，指明了方向?！笆奈濉睍r期，是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的五年，隨著政府采購規(guī)模的擴大，如何基于數(shù)字化建設(shè)，進一步提高公共資源交易的效率和效益，成為政府采購中的一個重要課題。

一、公共資源交易數(shù)字化發(fā)展現(xiàn)狀

2016年，西安市按照陜西省政府要求，正式啟動了公共資源交易平臺建設(shè)工作。2018年，西安市公共資源交易中心正式掛牌成立。主要職責(zé)是，依法推進公共資源交易規(guī)范高效運行，整合土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、工程建設(shè)項目招標投標、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易平臺，在統(tǒng)一的平臺上互相共享信息和資源。在此基礎(chǔ)上，有序推進其他公共資源交易，納入到西安市公共資源交易平臺體系中。截至2020年，西安市工程建設(shè)投標招標領(lǐng)域、市政房建工程投標招標領(lǐng)域，已基本實現(xiàn)電子化交易；交通水利招標投標領(lǐng)域，工程電子化交易系統(tǒng)已開發(fā)完成；政府采購領(lǐng)域，基本實現(xiàn)電子化交易；土地使用權(quán)出讓和產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域，已經(jīng)完全實現(xiàn)電子化交易。在數(shù)字證書服務(wù)方面，西安市不斷探索互認證機制，數(shù)字證書已基本實現(xiàn)“一證通用”，在陜西省省級平臺、西安市、寶雞市、榆林市、漢中市、安康市、延安市、商洛市、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)均得到跨部門跨區(qū)域互認。同時，西安市、寶雞市還互相建立了多CA互認系統(tǒng)。

面對“十四運”等急重大項目招投標工作推進和疫情反復(fù)的多重考驗，西安市不斷改革創(chuàng)新公共資源交易平臺，優(yōu)化電子化交易系統(tǒng)功能，改造“不見面”開標室，構(gòu)建“不見面”開標軟、硬件環(huán)境，深入推進“一網(wǎng)通辦”，極力滿足疫情期間“不見面”開標工作需求。與此同時，還積極推行電子保險保函，積極為銀行、企業(yè)、保險機構(gòu)提供輔助信息，著力破除招投標隱形壁壘，不斷提升公共資源交易營商環(huán)境，有力保障了“十四運”各項準備工作順利推進。

二、公共資源交易數(shù)字化創(chuàng)新實踐

近幾年，圍繞《公共資源交易平臺建設(shè)與運行規(guī)范》六項地方標準，西安市公共資源交易數(shù)字化方面，重點做了以下幾方面工作：

（一）與其他系統(tǒng)連通方面

面向監(jiān)管單位，提供全過程監(jiān)督通道，通過大力推進招投標交易行政監(jiān)督電子化，使所有審批備案與監(jiān)督行為在網(wǎng)上透明運行；面向普通公眾，主動提供項目公開信息、開標公開信息、評標規(guī)則、誠信公開信息等，從多方面提高公共資源交易監(jiān)管效率和力度。

（二）加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)共享方面

與場地管理系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)交互通道及機制，及時獲取公共資源交易中心開評標室的基本管理、使用狀態(tài)等信息。完全實現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約，減少用戶跑路次數(shù)，把用戶從人工預(yù)約，人工統(tǒng)計數(shù)據(jù)等繁瑣事務(wù)性工作中解放出來。

（三）全流程電子化優(yōu)化方面

通過與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深度融合，實現(xiàn)公共資源交易全流程業(yè)務(wù)全部線上處理，全面開展在線投標、開標、評標，實現(xiàn)發(fā)布招標公告公示、下載電子招標文件、提交電子投標文件、資格審查、開標、評標、異議澄清補正、合同簽訂、文件歸檔等全流程電子化，徹底扭轉(zhuǎn)電子和紙質(zhì)招投標雙軌并行的局面。

（四）保證金的安全便捷化管理方面

通過建立動態(tài)的虛擬子賬戶來管理保證金，解決了退還投標保證金過程中利息核算問題。通過主賬戶對子賬戶批量退款，及時劃轉(zhuǎn)未中標企業(yè)資金，實現(xiàn)了保證金的便捷化管理。

（五）強化評審專家信息保密程度方面

通過與陜西省公共資源交易中心管理的評標專家系統(tǒng)數(shù)據(jù)交流，與專家評審業(yè)務(wù)流程深度整合，實現(xiàn)評標專家預(yù)約抽取、實時反饋、評標委員會在評標區(qū)自行打印專家名單等功能，杜絕了評標前泄露專家信息的可能性。

（六）預(yù)警圍標、串標行為能力建設(shè)方面

采用經(jīng)濟標、技術(shù)標、標書制作、錯誤偏差、硬件識別五個緯度，對標書的雷同性、非正常一致性、錯漏項一致性、是否同一臺計算機制作傳輸方面進行分析，幫助管理部門對項目的“圍標、串標”行為進行判定。

（七）開評標過程遠程異地監(jiān)督方面

鑒于西安市區(qū)、縣、開發(fā)區(qū)比較多，利用視頻會議、互聯(lián)網(wǎng)平臺、信息通訊技術(shù)，實現(xiàn)“不見面”資格預(yù)審、開標，在線評標，具有較強的應(yīng)用場景需求。目前全部實現(xiàn)在線異議、在線確認，在線簽到、在線詢標、遠程解密、專家在線簽名等，能夠異地開標、評標，實現(xiàn)資源共享。無論監(jiān)管在現(xiàn)場，或不在現(xiàn)場，都能夠?qū)崿F(xiàn)全過程無死角監(jiān)管。

（八）電子評標數(shù)據(jù)交換標準接口規(guī)范性方面

一是主要依據(jù)《陜西省電子評標數(shù)據(jù)交換標準接口》，接受不同廠家計價軟件產(chǎn)生的計價成果文件，開放電子評標數(shù)據(jù)標準接口，讓計價軟件市場充分競爭。二是建立多CA數(shù)字證書標準接口平臺，實現(xiàn)省、市CA數(shù)字證書通用，推行不同CA供應(yīng)商產(chǎn)品多CA平臺統(tǒng)一認證技術(shù)，推進CA數(shù)字證書網(wǎng)絡(luò)共享化。

三、公共資源數(shù)字化交易建設(shè)存在問題與不足

（一）平臺整合效應(yīng)有限

由于各部門利益掣肘，難以協(xié)調(diào)，系統(tǒng)難以對接，缺乏統(tǒng)一標準，導(dǎo)致西安市仍有許多項目，包括工程建設(shè)領(lǐng)域招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等沒有完全納入到交易平臺中來。針對公共資源交易平臺的后續(xù)整合工作，還需要由行政高層協(xié)調(diào)，由專職部門管理、監(jiān)督，由專業(yè)技術(shù)團隊統(tǒng)一運維。

（二）跨區(qū)域合作難

目前，省域及省際范圍內(nèi)仍未形成統(tǒng)一的大市場，屬地和區(qū)域依然是公共資源交易市場的基本單元。各系統(tǒng)標準不一，導(dǎo)致在實現(xiàn)后臺數(shù)據(jù)等要件的深度對接方面存在困難，甚至要推倒重建個別板塊、系統(tǒng)，才能實現(xiàn)對接。

（三）電子監(jiān)管缺位

雖然在日常運行中，各級公共資源交易平臺，均積累了大量交易數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)，并沒有真正用于信息化監(jiān)管。如果能夠?qū)⑦@些數(shù)據(jù)，進行利用，科學(xué)分析，不僅可以作為交易現(xiàn)場的電子見證，而且可以作為開展多維度績效評估的基礎(chǔ)。如果進一步將預(yù)警信息推送至各行業(yè)監(jiān)管部門，就能形成從源頭到最終解決的交易風(fēng)險閉環(huán)監(jiān)管，從而更有利于預(yù)警交易風(fēng)險。

（四）安全保障不足

西安市公共資源交易系統(tǒng)電子化業(yè)務(wù)平臺，承擔(dān)了全市所有公共資源的交易業(yè)務(wù)，涉及面廣，社會關(guān)注度高。為了不斷適應(yīng)業(yè)務(wù)規(guī)模日益增長、業(yè)務(wù)流程不斷優(yōu)化的需要，急需完善安全維保機制，急需開展現(xiàn)場合規(guī)檢測、外部滲透測試、安全隱患整改等各項信息安全等級保護評測工作，提高應(yīng)急處理能力。

四、改進公共資源數(shù)字化交易體系的建議

（一）加強面向互聯(lián)網(wǎng)+的公共資源交易體系建設(shè)

長期以來，各業(yè)務(wù)管理部門，逐漸形成了一套本部門的數(shù)字化平臺建設(shè)標準。從短期看，能夠較快地實現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)平臺的運營，最大限度提高人力、物力及財力的使用效率；但從長期看，這種行為等同于“作繭自縛”，偏離了國家公共資源交易整體整合的方向，推高了交易成本，限制了市場在全國公共資源配置中的作用。建議通過建立基于電子商務(wù)和電子政務(wù)環(huán)境的互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易體系，推行招投標交易電子化，在公共資源交易平臺上整合水利、交通、鐵路、民航等行業(yè)的線上交易，連接銀行、工商、稅務(wù)系統(tǒng)以及預(yù)算系統(tǒng)、支付系統(tǒng)，交易系統(tǒng)，為市場主體提供在線交易服務(wù)，為交易信息匯集、共享和發(fā)布提供在線服務(wù)，為行政監(jiān)督部門、紀委監(jiān)委、審計部門提供在線監(jiān)督通道。為各行業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+交易、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管體制機制創(chuàng)新建立基礎(chǔ)，努力形成標準統(tǒng)一、流程規(guī)范、信息透明、監(jiān)管到位的公共資源交易體系。

（二）強化公共資源交易的信息安全機制

安全管理政府公共資源交易的目標特性，通常包括保密性、可認證性、完整性、可用性、不可否認性、可審計性等。因此，在建設(shè)過程中，就需要按照《信息安全技術(shù)網(wǎng)絡(luò)安全等級保護基本要求》《電子招投標推進工作實施方案》及國家、省、市安全部門對網(wǎng)絡(luò)安全的相關(guān)要求，大力推進各參與方采用互聯(lián)網(wǎng)交易方式，充分利用智能化移動終端技術(shù)，完成身份驗證、簽名蓋章、加密解密等交易流程。一是完善安全技術(shù)措施，強化關(guān)鍵數(shù)據(jù)保護，增強數(shù)據(jù)安全預(yù)警和溯源能力，確保系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全。二是在企業(yè)和政府間共享數(shù)據(jù)安全信息，全天候全方位提升安全態(tài)勢感知和防護能力。三是完善數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人信息數(shù)據(jù)的保護。

（三）開展公共資源交易數(shù)字化績效評估

數(shù)字化績效評估的內(nèi)容，主要包括公共資源交易數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)的完備程度和政府監(jiān)管職能的實現(xiàn)程度。評估的具體對象：一是在公共資源建設(shè)中“投入”的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、信息資源、安全系統(tǒng)及其表現(xiàn)形式，二是在公共服務(wù)、市場監(jiān)督、經(jīng)濟調(diào)節(jié)等方面產(chǎn)生的影響。評估的具體措施包括：一是加大對信息數(shù)據(jù)資源的挖掘利用，運用大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)，分析預(yù)測交易數(shù)據(jù)，實時反映市場資源配置情況，為政府宏觀經(jīng)濟決策提供參考依據(jù)。二是在整合各交易主體信息資源的基礎(chǔ)上，形成及時動態(tài)更新、涵蓋面廣的企業(yè)庫、專家?guī)?、技術(shù)人員庫等，按照統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的要求，建設(shè)數(shù)據(jù)資源中心。三是利用互聯(lián)網(wǎng)+的思維來構(gòu)建信用體系。發(fā)展信用數(shù)據(jù)建模分析工具，依托公共資源交易信息和交易主體信息，構(gòu)建公共資源交易市場信用指數(shù)，用數(shù)據(jù)來評價市場主體信用程度。

（四）按權(quán)限分層級公開大數(shù)據(jù)分析結(jié)果

針對公共資源交易過程的大數(shù)據(jù)分析，主要包括以下內(nèi)容：一是分析特定地區(qū)、特定行業(yè)的交易量或交易方式，判定是否存在交易量突降問題，是否存在交易方式由公開向不公開集中轉(zhuǎn)變問題，從而預(yù)警人為干預(yù)招標投標交易活動問題。二是分析特定地區(qū)、行業(yè)的企業(yè)整體中標情況，統(tǒng)計該地區(qū)、行業(yè)的中標率，判定是否存在畸高中標率或由少數(shù)幾個企業(yè)壟斷本地、本行業(yè)市場的情況，為認定是否存在利用行政手段限制和排斥潛在投標人、阻礙市場合理有序競爭等問題提供線索。三是基于公共服務(wù)系統(tǒng)，分類統(tǒng)計特定地區(qū)、行業(yè)交易數(shù)據(jù)，分析區(qū)域性公共資源交易數(shù)量、交易金額波動情況，為經(jīng)濟管理部門擬定宏觀政策、評估地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形勢提供實時數(shù)據(jù)。在確保信息安全的基礎(chǔ)上，參照國家電子政務(wù)權(quán)限分層分級標準，公開公共資源交易大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，構(gòu)建公共資源交易“天眼”系統(tǒng)。

（五）加強監(jiān)管部門數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)

在數(shù)字時代，領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的情境和機制發(fā)生改變，擁有較強數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)者更有可能做好系統(tǒng)的頂層設(shè)計。因為他們既重視技術(shù)又了解技術(shù)，在系統(tǒng)轉(zhuǎn)換和平臺對接時，數(shù)字型領(lǐng)導(dǎo)者更有決心去突破部門的利益藩籬。因此，在進一步推動公共資源交易的電子化建設(shè)過程中，必須大力加強相關(guān)部門的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，推動領(lǐng)導(dǎo)者積極了解、學(xué)習(xí)和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，努力推動傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)者向數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)型，在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，形成良好的垂范作用，從而激勵下屬積極學(xué)習(xí)和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，推動公共資源交易數(shù)字化建設(shè)再上新臺階。