國有企業(yè)財(cái)務(wù)決策管理機(jī)制

昝珂 西藏航空有限公司

對(duì)于實(shí)用主義的財(cái)務(wù)來說，用“工程學(xué)方法”去構(gòu)建并不十分適宜。該種方法對(duì)于方法、技術(shù)都十分重視，而財(cái)務(wù)涉及多的卻不是這些，而是“工程學(xué)方法”所忽略的流程、制度以及機(jī)制等。因此，這種形式對(duì)于國企來說并不適宜。因?yàn)樘幱谵D(zhuǎn)型期的國有企業(yè)，其制度、流程一直在改變。對(duì)財(cái)務(wù)決策管理制度、流程等避而不談，只說技術(shù)、方法，那么對(duì)于處于變革期的國企來講，無疑是重大缺陷。下文將對(duì)國企財(cái)務(wù)決策管理機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

一、財(cái)務(wù)決策主體的多元化

與非國有制企業(yè)不同，國有企業(yè)的內(nèi)部進(jìn)行決策管理的主體具有其個(gè)性鮮明的特殊性，主要包括下面幾點(diǎn)：

（一）主體多元

主體多元主要有三種看法，即“兩主體論”“三主體論”“四主體論”。出現(xiàn)三種看法的原因在于不同的企業(yè)，其在看待“集體”一詞的含義時(shí)，有著不同的解讀方式。這里所指的集體是國家“三重一大”即重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目和大額度資金運(yùn)作等集體決策制度中所說的“集體”。

在2010年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》主推“兩主體論”。文件不僅明確了“三重一大”具體內(nèi)涵、涉及范圍等，也指出了相關(guān)主體應(yīng)對(duì)職責(zé)權(quán)限內(nèi)的‘三重一大’事項(xiàng)作出集體決策[1]。在規(guī)定中，所述的是設(shè)有董事會(huì)與未設(shè)置董事會(huì)的企業(yè)所做出的兩種集體決策形式，均為兩主體。除了中辦、國辦發(fā)布“三重一大”決策制度外，地方以及國有企業(yè)也對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行了深入的探究，在“兩主體論”之外，這些由地方和國企自行制定的文件、細(xì)則中，出現(xiàn)了“三主體論”和“四主體論”。

對(duì)于設(shè)置有董事會(huì)的企業(yè)，黨委、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)為三主體，進(jìn)行“三重一大”事項(xiàng)的決策。在三主體的基礎(chǔ)上，新增“職代會(huì)”，即為“四主體論”。四主體論強(qiáng)調(diào)，凡是涉及企業(yè)職工權(quán)益的重大事項(xiàng)必須上職代會(huì)，由職代會(huì)進(jìn)行決策，通過方可實(shí)行。從《公司法》的角度來看，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》中主推“兩主體論”更符合其規(guī)定。在《公司法》中，總經(jīng)理辦公會(huì)只是總經(jīng)理按需召開的會(huì)議，并不屬于企業(yè)的常設(shè)機(jī)構(gòu)?？偨?jīng)理辦公會(huì)的職權(quán)也非法定形式，將其作為法定決策的主體更不可取。但是在實(shí)際工作中，企業(yè)的實(shí)際決策、董事會(huì)會(huì)議這兩者之間常不能同步，為了快速進(jìn)行決策，董事會(huì)也會(huì)根據(jù)事情的輕重緩急來挑選一些與生產(chǎn)經(jīng)營息息相關(guān)的重要決策交給總經(jīng)理辦公會(huì)，由這里進(jìn)行集體決策。所以總經(jīng)理辦公會(huì)屬于事實(shí)決策機(jī)構(gòu)，也是作為一個(gè)主體而存在的。職代會(huì)上所通過的事宜還需董事會(huì)或黨委批準(zhǔn)方可進(jìn)行，所以職代會(huì)作為決策主體并不適宜。

綜上，國企的決策主體有董事會(huì)、黨委、總經(jīng)理辦公會(huì)三類。

（二）結(jié)構(gòu)多元

《公司法》對(duì)于國有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員有著明確的規(guī)定，這個(gè)人數(shù)必須要大于等于五，而且這些人當(dāng)中還要有職工董事存在。如果僅僅是象征性的納入一名職工董事也是不可以的，《公司法》對(duì)于職工董事的數(shù)量也有規(guī)定，需要大于等于三分之一，否則就是違法的。職工董事是借鑒了德國的“員工共決”思路。在企業(yè)中還有外派董事存在，這是借鑒了美國的“獨(dú)立董事”思路。且在國企中，還有股東代表、國資代表、經(jīng)理層代表、黨代表等。這些代表在國企中共同組成了決策機(jī)構(gòu)，是一個(gè)多元化的董事會(huì)。

（三）成員交叉

國資委對(duì)國企實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”制度后，企業(yè)中黨委會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)之間的成員高度重合。為改變這種情況，外部董事制度應(yīng)運(yùn)而生。如此一來，董事會(huì)的獨(dú)立性問題解決了，同時(shí)也保持了企業(yè)中決策主體之間的相互平衡性。

（四）流程互聯(lián)

企業(yè)總經(jīng)理擬定需要經(jīng)由董事會(huì)決策的事宜，擬定之后要召開總經(jīng)理班子會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)進(jìn)行研究，通過之后才可正式報(bào)由董事會(huì)進(jìn)行決策。如果事項(xiàng)重大，且屬于黨委前置研究討論范疇內(nèi)，那么第一步必須是黨委集體以召開集體會(huì)議的形式進(jìn)行研討并且通過，第二步才是董事會(huì)進(jìn)行決策。這些多元化的主體、結(jié)構(gòu)的設(shè)置，對(duì)于企業(yè)中決策效率必然有所影響。在實(shí)際工作中，為提升工作效率，對(duì)多元的決策主體進(jìn)行統(tǒng)一、整合，將一個(gè)協(xié)同的決策機(jī)構(gòu)設(shè)置起來十分必要。決策主體之間的成員有重合，其決策流程又有互聯(lián)，這些對(duì)于主體的整合、協(xié)同決策的實(shí)施都有積極作用。

二、財(cái)務(wù)決策管理內(nèi)容的寬泛性

蘇式財(cái)務(wù)對(duì)于國內(nèi)的財(cái)務(wù)形式影響很大。國有企業(yè)借鑒蘇式財(cái)務(wù)，以資金運(yùn)動(dòng)全過程管理為核心，圍繞這個(gè)點(diǎn)設(shè)置財(cái)務(wù)體系。體系主要以資金運(yùn)動(dòng)為主線，包括有五大環(huán)節(jié)，即資金的來源、資金的耗費(fèi)、資金的運(yùn)用、資金的分配、資金的收回。資金運(yùn)動(dòng)有先后順序，不具有可調(diào)整性和逆轉(zhuǎn)性[2]。

在資金運(yùn)動(dòng)的五大環(huán)節(jié)中，其管理工作服從于企業(yè)的財(cái)務(wù)目標(biāo)，是以實(shí)現(xiàn)企業(yè)財(cái)務(wù)目標(biāo)而運(yùn)轉(zhuǎn)的。在管理中，講究的是方法，使用的是工具。國企使用財(cái)務(wù)工具構(gòu)成財(cái)務(wù)管理循環(huán)，這些財(cái)務(wù)管理工具有財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)監(jiān)督等。實(shí)際工作中，除了理論影響、法律的規(guī)定外，國企董事會(huì)決策權(quán)的行使還受到企業(yè)中所實(shí)行的集體決策制度與企業(yè)自身情況的限制。絕大多數(shù)的國企都是以集團(tuán)形式進(jìn)行運(yùn)營的。集團(tuán)公司的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理模式?jīng)Q定了其財(cái)務(wù)決策事項(xiàng)涉及的范圍。子公司跟集團(tuán)公司的財(cái)務(wù)決策權(quán)力并不相同，在實(shí)際工作中，大多數(shù)的子公司都無法進(jìn)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)決策，其將部分財(cái)務(wù)決策上報(bào)后由集團(tuán)審批或進(jìn)行決定?？傊谄髽I(yè)中如果集中進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，力度越大，集中度越高，集團(tuán)公司財(cái)務(wù)決策所涉及的范圍越廣。

三、財(cái)務(wù)決策管理標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合性

進(jìn)行決策要有標(biāo)準(zhǔn)可依，有目標(biāo)可追。在西方的主流財(cái)務(wù)學(xué)中，股東財(cái)務(wù)最大化是財(cái)務(wù)決策的最高標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為價(jià)值最大化、利潤最大化，究其根本，兩種表現(xiàn)形式其實(shí)都是同一種意思表示，即追求利潤的最大化[3]。西方的財(cái)務(wù)決策管理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于我國國有企業(yè)并不適合，國有企業(yè)的特殊性主要有以下幾點(diǎn)：

1.傳統(tǒng)理論中的企業(yè)被當(dāng)作純經(jīng)濟(jì)組織，在新興理論中企業(yè)被當(dāng)作兼具經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性的組織，但是我國國企并不適合這些理論。國企所具備的除了新興理論中提到的兩種屬性外，還具備政治屬性。國企的財(cái)務(wù)決策算的有經(jīng)濟(jì)賬、社會(huì)賬、政治賬，而所有這些賬中，政治賬最重要。

2.國內(nèi)的國有企業(yè)與國外的企業(yè)不同。國外的企業(yè)所具備的是微觀性，但是我們國內(nèi)的國有企業(yè)其具備的是雙重特性，即同時(shí)兼具微觀特性和宏觀特性，所以國外那種將企業(yè)當(dāng)作微觀組織來研究的理論放在國內(nèi)是不適宜的。國企在運(yùn)營過程中，不僅僅具有微觀基礎(chǔ)，在我國的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，國企也發(fā)揮著重要作用。所以，國企在進(jìn)行財(cái)務(wù)決策時(shí)，要看的標(biāo)準(zhǔn)不只是企業(yè)的微觀小賬，還要站在國家角度看宏觀的大賬。一旦企業(yè)利益與國家利益相違背，那么必然是要犧牲小我，成就大我，微觀要服從于宏觀。

3.我國的國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性與盈利性并不等同。國企雖然是經(jīng)濟(jì)組織，但是終極目標(biāo)并不都是追求利潤最大化。甚至有些國企在成立之初就是因?yàn)橐ㄔO(shè)成為公益類的企業(yè)而存在的。即使是商業(yè)類的國企，那么如果政治利益、社會(huì)利益與企業(yè)的盈利性有沖突，必須要舍棄一部分時(shí)，那么要舍棄的也必然是盈利性。

四、實(shí)施財(cái)務(wù)決策方式的特別性

（一）集體決策

在國有企業(yè)中，在“三重一大”范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)事項(xiàng)都要進(jìn)行集體決策才能實(shí)行。但是“三重一大”范圍內(nèi)的有關(guān)“一大”“大額度資金運(yùn)作”概念有幾點(diǎn)模糊之處：

1.對(duì)于事項(xiàng)到底歸屬于“大額度資金使用”或“大額度資金運(yùn)作”存疑。在實(shí)際工作中，歸于哪類的情況都有，但是究竟哪種表述更為精確？“三重一大”最早提出時(shí)表述為“大額度資金使用”。直到2010年的文件中將表述改為“大額度資金運(yùn)作”，并對(duì)其進(jìn)行了一系列的解釋。按解釋的說法，“資金使用”項(xiàng)目是包含于“資金運(yùn)作”的，“資金使用”范圍較窄。

2.“大額度資金支付”事項(xiàng)是否需要進(jìn)行集體決策存疑。大部分國有企業(yè)明文規(guī)定“三重一大”事項(xiàng)中包含“大額度資金支付”。政府審計(jì)、巡視巡查等工作的開展也以此為依據(jù)。但是文章的觀點(diǎn)是：對(duì)于正常的資金支付是不需要進(jìn)行集體決策的。一是沒有相關(guān)的政策依據(jù)；二是在實(shí)際工作中，所有的涉及“大額度資金支付”事項(xiàng)都是按合同辦理的，合同都不在“三重一大”范圍，付款則更不需要進(jìn)行集體決策；三是資金的運(yùn)作是一個(gè)系列過程，并不是一個(gè)點(diǎn)，而是涉及許多的節(jié)點(diǎn)，不能全過程進(jìn)行集體決策。文章的建議是：前期年度資金的預(yù)算等需要進(jìn)行集體決策，但是正常的依據(jù)合同辦事的資金支付并不需要進(jìn)行集體決策。

3.“資金調(diào)度”“資金調(diào)動(dòng)”概念模糊。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》中概念為“資金調(diào)動(dòng)”，但是在實(shí)際工作中，有的企業(yè)使用的是“資金調(diào)度”或者“資金調(diào)撥”。文章認(rèn)為需要進(jìn)行集體決策的應(yīng)該是大額度的資金調(diào)動(dòng)事項(xiàng)，“資金調(diào)動(dòng)”一詞合理性更強(qiáng)。

（二）黨委前置研究討論

黨委前置研究討論是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)統(tǒng)一、建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要內(nèi)容[4]。關(guān)于這部分，文章認(rèn)為有幾點(diǎn)需要進(jìn)行進(jìn)一步的得思考：

1.所謂黨委前置是指的兩會(huì)前置還是一會(huì)前置？實(shí)際工作中，兩種情況皆有，以一會(huì)即董事會(huì)前置更為普遍。文章從財(cái)務(wù)決策角度看，主推一會(huì)前置。

2.關(guān)于黨委前置研討會(huì)所討論的內(nèi)容是“上會(huì)”的那些財(cái)務(wù)決策事件？是全部還是僅包括一部分？雖然這些在《條例》出臺(tái)之初就有了明確的規(guī)定，但是隨著之后相繼出臺(tái)的文件，黨委前置研討所涉及的內(nèi)容不斷被具化及擴(kuò)大，且地區(qū)間的規(guī)定也不相同。文章看來，由于財(cái)務(wù)工作的專業(yè)性，某些財(cái)務(wù)事項(xiàng)可以不納入前置研究中去，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快工作效率。

3.關(guān)于黨委前置研究抑或是決定，某些企業(yè)并沒有分清楚。黨委重點(diǎn)從“四個(gè)是否”對(duì)上會(huì)的事項(xiàng)進(jìn)行研討，然后以把關(guān)的方式對(duì)上會(huì)的事項(xiàng)進(jìn)行建議，并不是要行使決策權(quán)，最終還是要經(jīng)過董事會(huì)才能決策。

五、實(shí)施財(cái)務(wù)決策監(jiān)督具有多重性

進(jìn)行決策管理，就需要有監(jiān)督、約束、制衡工作的介入。其中約束力度最強(qiáng)，監(jiān)督力度最弱。國有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策監(jiān)督機(jī)制具有多重性的特點(diǎn)，文章針對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)決策的監(jiān)督問題進(jìn)行分析。按監(jiān)督的客體進(jìn)行分類可以分為：對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)決策過程進(jìn)行監(jiān)督。文章主要講述對(duì)決策的過程進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)施過程性監(jiān)督可以對(duì)過程中的質(zhì)量、進(jìn)度、效果等進(jìn)行控制，以確保決策的有效執(zhí)行。

對(duì)決策的過程進(jìn)行監(jiān)督就是讓監(jiān)督的主體直接進(jìn)行財(cái)務(wù)決策，參與全程。對(duì)決策現(xiàn)場實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，保障決策的合理合規(guī)。進(jìn)行決策現(xiàn)場監(jiān)督的主體主要有國資委所委派的外部董事、監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督三種。

關(guān)于國資委所委派的外部董事，其身份既代表了出資者也代表了企業(yè)董事。與獨(dú)立董事不同，國企的外部董事有著明顯的國資特點(diǎn)，在人員來源、數(shù)量，人員與企業(yè)利益關(guān)系等方面都有著顯著的差異。監(jiān)事會(huì)一般以參與董事會(huì)決議方式行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的職能兼具監(jiān)察、紀(jì)檢兩項(xiàng)，而非成立之初的僅有紀(jì)檢職能。一般通過參與國企董事會(huì)現(xiàn)場會(huì)議方式，對(duì)董事會(huì)決策實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)督。

六、結(jié)語

完善決策管理機(jī)制對(duì)于強(qiáng)化國企內(nèi)部控制、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)有重要作用。國企財(cái)務(wù)決策管理機(jī)制特殊，與非國有企業(yè)有著天然的差別。隨著黨管國企、國資監(jiān)管體制、國企外部監(jiān)督、內(nèi)部結(jié)構(gòu)變革等一系列的改革變化，國企的財(cái)務(wù)決策管理機(jī)制也在不斷改變。文章通過決策主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、監(jiān)督等幾方面入手，對(duì)國企財(cái)務(wù)決策管理機(jī)制進(jìn)行了探索與總結(jié)，希望有助于完善國企的決策機(jī)制。