民辦教育政策執(zhí)行彈性度的影響因素探究
——基于1949—2019年191件政策文本內(nèi)容的分析

原 珂 趙天航 唐 燦

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)快速發(fā)展，為建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意的教育提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的人才保障和智力支持。作為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，歷經(jīng)改革開放40余年的發(fā)展，民辦教育在規(guī)模、質(zhì)量、社會(huì)影響力等方面都發(fā)生了巨大變化。根據(jù)教育部《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2019年底，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校19.15萬(wàn)所，占全國(guó)比重36.13%，各類教育在校生5616.61萬(wàn)人，(1)《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，教育部官網(wǎng)：http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html。累計(jì)為社會(huì)培養(yǎng)各級(jí)各類人才數(shù)億人。然而，回顧新中國(guó)成立以來(lái)民辦教育發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)民辦教育事業(yè)，是在資源高度短缺、外部環(huán)境充滿不確定性的大背景下逐步發(fā)展起來(lái)的(闕明坤、王佳麗，2020)，而這其中政策對(duì)民辦教育事業(yè)特別是改革開放以后民辦教育事業(yè)的發(fā)展起了關(guān)鍵性的方向標(biāo)作用。但與此同時(shí)，還需正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，盡管改革開放以來(lái)我國(guó)相繼出臺(tái)了系列相關(guān)民辦教育政策，但其政策執(zhí)行績(jī)效卻始終未能令社會(huì)各界，特別是民辦教育界和廣大民眾滿意。為此，本文嘗試以此為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)1949—2019年我國(guó)相關(guān)民辦教育政策的文本分析，(2)以民辦教育政策為切入點(diǎn)探討這一問(wèn)題，既是分析和研判新時(shí)代民辦教育政策供給和未來(lái)走向的重要窗口，也將對(duì)于提升民辦教育發(fā)展水平，促進(jìn)民辦學(xué)校健康發(fā)展具有重要的意義。重點(diǎn)探究影響民辦教育政策執(zhí)行績(jī)效不佳的彈性度因素，力圖來(lái)回答這一問(wèn)題。

一、民辦教育政策執(zhí)行力及其彈性度

教育政策是一個(gè)有目的、有組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，是政黨、政府等政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)特定的教育目標(biāo)和任務(wù)，平衡各方面利益、協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外部關(guān)系所規(guī)定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則(孫錦濤，2010)。黨的十九大報(bào)告明確重申了要“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”，這與2021年4月出臺(tái)的“以支持和規(guī)范為導(dǎo)向、以分類管理改革為根本措施”的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》及其之前《民辦教育促進(jìn)法(修訂案)》配套政策等系列法規(guī)要旨是一脈相承的，明確了新時(shí)代中國(guó)民辦教育改革發(fā)展的總方向(周海濤、閆麗雯，2019)。相較于公辦教育政策而言，民辦教育政策特指在民辦教育領(lǐng)域所實(shí)施的一系列相關(guān)政策法規(guī)。在教育類別上，民辦教育政策涵蓋民辦高等教育、民辦職業(yè)教育、民辦中小學(xué)教育、民辦學(xué)前教育、民辦培訓(xùn)教育、專修學(xué)院教育及中外合作辦學(xué)等方面的相關(guān)政策法規(guī)；在具體內(nèi)容上，民辦教育政策涉及民辦教育黨建、學(xué)校分類管理、教師權(quán)益保障、學(xué)生受教育權(quán)益保障、社會(huì)力量出資辦學(xué)、專項(xiàng)資金管理等事項(xiàng)。某種意義上，民辦教育政策作為民辦教育改革與發(fā)展的路標(biāo)，是新時(shí)期各項(xiàng)具體民辦教育政策方針貫徹落實(shí)與執(zhí)行的綱要所在。

何謂民辦教育政策執(zhí)行力？所謂執(zhí)行力(Executive Power)，“一般是指政府的行政權(quán)力和法律執(zhí)行效力，也可用于強(qiáng)調(diào)組織在執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)定事務(wù)時(shí)所具有的能量、力量或效力等”(莫勇波，2007)。保羅·托馬斯(Paul Thomas)和大衛(wèi)·伯恩(David Byrne)在《執(zhí)行力》一書中明確提出“執(zhí)行力是一整套行為和技術(shù)體系，它能夠使公司形成自家獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”(保羅·托馬斯、大衛(wèi)·伯恩，2003)。民辦教育政策作為一項(xiàng)公共政策，具有法律效力，但若其執(zhí)行力欠缺，再好的決策也只能是“空中樓閣”。周國(guó)雄認(rèn)為，“公共政策執(zhí)行力，就是政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種相關(guān)資源的調(diào)度、控制和使用，有效執(zhí)行公共政策的能力總和”(周國(guó)雄，2008)。具體到民辦教育政策執(zhí)行力，本文認(rèn)為是指民辦教育政策執(zhí)行主體(主要是教育部門及相關(guān)部門)為了實(shí)現(xiàn)既定的教育公平目標(biāo)，在執(zhí)行民辦教育政策的過(guò)程中，鼓勵(lì)其他社會(huì)力量參與建設(shè)或管理，由此展示出來(lái)的民辦教育政策執(zhí)行規(guī)劃力、公信度、監(jiān)控力及問(wèn)責(zé)力(王炳鋒、周海霞，2019)等多種能力的協(xié)同整合力。

常言道，上有政策，下有對(duì)策。政策執(zhí)行效果如何，關(guān)鍵取決于政策執(zhí)行的力度，即剛性執(zhí)行還是彈性執(zhí)行的問(wèn)題。(3)所謂政策剛性執(zhí)行，通常是指要求相關(guān)政策必須無(wú)條件嚴(yán)格執(zhí)行，不允許任何拖延、變通、差異、例外和保留。而與此相對(duì)的政策彈性執(zhí)行，是指相關(guān)政策可以有條件執(zhí)行，允許根據(jù)實(shí)際情況作出一定延展、變通、差異、例外或保留。實(shí)踐中，并非所有的政策都需要或適合剛性執(zhí)行，如針對(duì)一些嘗試性、探索性的政策，則具有彈性執(zhí)行的必要性，因?yàn)檫@類政策只有在彈性執(zhí)行中才能更好地細(xì)化政策內(nèi)容，以不斷根據(jù)實(shí)際優(yōu)化該政策制度。常?。骸短稣邉傂詧?zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)——政策執(zhí)行“一陣風(fēng)”現(xiàn)象的形成機(jī)理剖析》，《人民論壇》，2018年第9期。若剛性執(zhí)行，則上行下效，高效落實(shí)。但現(xiàn)實(shí)復(fù)雜社會(huì)實(shí)踐中并非所有的公共政策都能夠或適合剛性執(zhí)行，這則涉及政策執(zhí)行的彈性度問(wèn)題，即政策執(zhí)行中的彈性程度。具體到本文中，為方便測(cè)量政策執(zhí)行彈性度，則主要采取通過(guò)彈性規(guī)定的相關(guān)民辦教育政策文件數(shù)量占總體文件數(shù)量(總樣本)的比重來(lái)測(cè)量。(4)關(guān)于政策執(zhí)行彈性度的測(cè)量方法，主要參考《“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的影響因素研究——基于252個(gè)“三農(nóng)”政策文本的分析》一文中所運(yùn)用的方法。趙天航：《“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性度的影響因素研究——基于252個(gè)“三農(nóng)”政策文本的分析》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2019年第24期。

相較于公辦教育政策，在我國(guó)民辦教育政策領(lǐng)域，政策執(zhí)行彈性度這類特征更為顯著。換言之，相較于公辦教育政策的“剛性執(zhí)行”，民辦教育政策通?！皥?zhí)行難”，且諸多研究均表明，因民辦教育政策模糊等導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中一些政策執(zhí)行起來(lái)彈性過(guò)大，成效不佳。例如，當(dāng)前的民辦學(xué)校營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理政策、民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)政策、獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展政策、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)整頓規(guī)范政策等皆因政策制定模糊而導(dǎo)致執(zhí)行彈性過(guò)大，多年來(lái)始終難以落地。當(dāng)然，對(duì)其影響因素之探究正是本研究力圖解決的問(wèn)題。

二、政策文本選取和指標(biāo)建構(gòu)

對(duì)于教育政策的分析研究可以有多種不同的視角和方法，本文所選取的是自新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)歷年所出臺(tái)的相關(guān)民辦教育政策，并在此政策文本內(nèi)容分析及數(shù)量變化中探討其所包含和反映的某些值得我們進(jìn)一步深思的問(wèn)題，如民辦教育政策執(zhí)行彈性度問(wèn)題即是其一。

(一)政策文本來(lái)源及選取依據(jù)

1.文本來(lái)源

文本研究是研究公共政策的一個(gè)重要方法。本研究所選取的相關(guān)民辦教育政策文本全都源于教育部、各省區(qū)市及地方政府教育主管部門等官網(wǎng)上的公開資料，時(shí)間跨度從1949年至2019年，層級(jí)上涵蓋中央政府層面、省級(jí)政府層面、市縣級(jí)政府層面；公文類型上涵蓋與民辦教育相關(guān)的法律法規(guī)、管理辦法、實(shí)施意見、通知、規(guī)定、決定、實(shí)施細(xì)則等；政策事項(xiàng)上涉及加快推進(jìn)民辦教育發(fā)展、規(guī)范民辦教育管理工作、加強(qiáng)黨對(duì)民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育、規(guī)范和加強(qiáng)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金的管理、推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理和分類登記、規(guī)范民辦高等教育發(fā)展、規(guī)范民辦中小學(xué)幼兒園辦學(xué)行為等具體事項(xiàng)。由于歷史跨度較長(zhǎng)、不同層級(jí)不同政策的“選擇性”公開等現(xiàn)實(shí)影響因素，文本來(lái)源中仍有極少數(shù)民辦教育政策文本未能查詢到其政策內(nèi)容，但這對(duì)整體樣本不會(huì)有實(shí)質(zhì)性影響。總之，經(jīng)過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)廣泛搜集原始政策文本后，最終篩選出191份文本建立起本研究的民辦教育政策文本庫(kù)。其中，國(guó)家級(jí)層面17份，省級(jí)層面74份，市級(jí)層面58份，縣級(jí)層面42份。故下文論述即是建立在對(duì)這191份政策文本內(nèi)容的系統(tǒng)梳理和分析上的研究。

2.選取依據(jù)

鑒于我國(guó)民辦教育政策具有歷時(shí)性、層級(jí)性、地域性，涉及部門多，決策過(guò)程復(fù)雜及民辦教育自身獨(dú)特性等的特征，本研究在選取上述191份相關(guān)政策文本時(shí)，主要是基于以下多方面要素的綜合考量。

一是時(shí)間跨度。通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)民辦教育政策的系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)民辦教育主要發(fā)展于20世紀(jì)90年代初，故據(jù)此逐年檢索中央和地方有關(guān)民辦教育的政策規(guī)定，使文本庫(kù)中的政策文件數(shù)量體現(xiàn)關(guān)鍵年度的節(jié)點(diǎn)變化，以此獲得更好的樣本代表性。

二是行政層級(jí)。選取組成政策文本庫(kù)中的文本時(shí)，需要覆蓋不同的行政層級(jí)。按照發(fā)文單位所在的行政層級(jí)，可以將案例庫(kù)中的所有民辦教育政策文本區(qū)分為中央政策文本、省級(jí)政策文本、市級(jí)政策文本、區(qū)縣級(jí)政策文本四個(gè)層級(jí)。

三是政策層級(jí)，本文特指不同級(jí)別的公文類型。選擇民辦教育政策文本時(shí)，應(yīng)對(duì)不同層級(jí)政府不同級(jí)別或同級(jí)層級(jí)政府不同效力的文件皆有涵蓋。以此為標(biāo)準(zhǔn)，案例庫(kù)中的民辦教育政策文本由法律法規(guī)、管理辦法、實(shí)施意見、通知、規(guī)定、決定、實(shí)施細(xì)則等層次的政策文本組成。

四是政策類型。選取政策樣本應(yīng)兼顧鼓勵(lì)型政策和強(qiáng)制型政策。(5)有時(shí)也稱為促進(jìn)類政策和限制類政策。按照政策規(guī)定的性質(zhì)不同，可以將民辦教育政策文本的規(guī)定劃分為鼓勵(lì)型政策和強(qiáng)制型政策。所謂鼓勵(lì)型政策，是指相關(guān)政府部門針對(duì)民辦教育領(lǐng)域某些政策事項(xiàng)做出鼓勵(lì)而非強(qiáng)制的規(guī)定，如各級(jí)政府出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》及其具體細(xì)則等；而強(qiáng)制型政策，是指相關(guān)政府部門針對(duì)民辦教育工作中的某些問(wèn)題做出了強(qiáng)制規(guī)定，政策文本中大多出現(xiàn)了要求務(wù)必達(dá)成政策目標(biāo)的表述，如2008年2月教育部頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(也稱26號(hào)令)及近年來(lái)限期對(duì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范整頓政策等。

五是政策事項(xiàng)。通過(guò)對(duì)民辦教育政策文本內(nèi)容的分析，大致將其政策事項(xiàng)劃分為以下幾類：加快推進(jìn)民辦教育發(fā)展、規(guī)范民辦教育管理工作、加強(qiáng)黨對(duì)民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育、規(guī)范和加強(qiáng)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金的管理、推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理和分類登記、規(guī)范民辦高等教育發(fā)展、規(guī)范民辦中小學(xué)幼兒園辦學(xué)行為等。本研究對(duì)政策文本的選取，均囊括了上述不同政策事項(xiàng)的民辦教育政策文本。

六是發(fā)文單位數(shù)量。發(fā)文單位數(shù)量的多少是影響政策執(zhí)行的一個(gè)重要因素。因此，在選擇樣本時(shí)，按照發(fā)文單位數(shù)量的多寡，可以將政策文本分為單部門發(fā)文、兩部門聯(lián)合發(fā)文、多部門聯(lián)合發(fā)文。

此外，鑒于地域差別，在選取政策文本時(shí)，爭(zhēng)取做到不同地域之間的均勻覆蓋，盡量將華北、華南、華中、華東、東北、西北和西南不同省份的政策文本綜合納入本研究的文本庫(kù)中。同時(shí)，為了慎重起見，我們還以《中華人民共和國(guó)教育法律法規(guī)規(guī)章匯編》《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行教育法規(guī)匯編(1949—1989)》《中華人民共和國(guó)重要教育文獻(xiàn)(1991—1997)》《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行教育法規(guī)匯編(1990—1995)》和《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行教育法規(guī)匯編(1996—2001)》《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行教育法規(guī)匯編(2002—2007)》等比較權(quán)威的教育政策文獻(xiàn)匯編和教育部門官方網(wǎng)站公布的政策文獻(xiàn)作為對(duì)標(biāo)資料，對(duì)其來(lái)源及內(nèi)容進(jìn)行多重佐證，力求在對(duì)1949—2019年間我國(guó)頒布的民辦教育政策及其數(shù)量變化的合理把握中做出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治觥?/p>

(二)文本處理及指標(biāo)建構(gòu)

1.文本處理

本研究主要采用描述統(tǒng)計(jì)的方法對(duì)我國(guó)民辦教育相關(guān)政策文本進(jìn)行基本統(tǒng)計(jì)分析。具體來(lái)說(shuō)是運(yùn)用Nvivo 12.0和Excel等軟件從“發(fā)文時(shí)間”“發(fā)文單位”“發(fā)文層級(jí)”“發(fā)文事項(xiàng)”“發(fā)文類型”等方面進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2.民辦教育政策文本的(各種)彈性度指標(biāo)構(gòu)建

政策文本是黨和政府所秉承的政策精神之具體載體。其是指為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施的文件。觀察不同類型的政策文本可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容上均存在一定的共性，即或多或少都涉及了某些內(nèi)容。通常來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)政策文本都包含著該政策試圖完成的目標(biāo)、達(dá)到目標(biāo)所要經(jīng)歷的程序和步驟、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的機(jī)構(gòu)或人員及其分工安排、重點(diǎn)的工作任務(wù)、完成目標(biāo)的時(shí)限、對(duì)政策落實(shí)情況的考核監(jiān)督等方面的內(nèi)容。在此，按照上述規(guī)定，可以將政策文本彈性度解析為以下8種具體的彈性度指標(biāo)：目標(biāo)設(shè)置彈性度、子政策數(shù)量、執(zhí)行方案彈性度、目標(biāo)期限彈性度、橫向分工彈性度、縱向分工彈性度、執(zhí)行程序彈性度和績(jī)效考核彈性度指標(biāo)。具體如下。

所謂目標(biāo)設(shè)置彈性度，即政策目標(biāo)量化的程度。其主要依據(jù)為，對(duì)于某一個(gè)民辦教育政策文件而言，若對(duì)于政策執(zhí)行目標(biāo)的規(guī)定是量化的，則認(rèn)為該政策文件對(duì)于執(zhí)行目標(biāo)的規(guī)定是剛性的，反之則說(shuō)明目標(biāo)比較抽象宏大，富有彈性。

子政策數(shù)量主要依據(jù)對(duì)民辦教育政策文本中子政策數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。子政策數(shù)量越多，說(shuō)明對(duì)于政策執(zhí)行的規(guī)定越細(xì)化，即該方案對(duì)執(zhí)行的要求更為剛性。民辦教育政策文本一般以一、二、三等標(biāo)題提出對(duì)政策執(zhí)行的大體要求，進(jìn)一步地，以(一)、(二)、(三)等詳列政策規(guī)定的具體要求，在(一)、(二)、(三)之下提出細(xì)化的要求。本研究統(tǒng)計(jì)子政策數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)是：將民辦教育政策文本中細(xì)化的政策要求進(jìn)行累加計(jì)數(shù)，即對(duì)政策文本進(jìn)行數(shù)量的累加；若文本未規(guī)定細(xì)化要求，則統(tǒng)計(jì)具體要求的數(shù)量；若未規(guī)定具體要求，則統(tǒng)計(jì)大體要求的數(shù)量，計(jì)算而得的政策要求之?dāng)?shù)量為子政策數(shù)量。

執(zhí)行方案彈性度主要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為，民辦教育政策文本中是否明確出現(xiàn)了“下級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜制定行動(dòng)計(jì)劃和任務(wù)實(shí)施具體細(xì)節(jié)”、“依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況完善執(zhí)行方案”等字樣。若要求按照本區(qū)域?qū)嶋H情況細(xì)化執(zhí)行方案，則證明發(fā)文主體給下級(jí)執(zhí)行者讓渡了部分自由裁量空間，讓下級(jí)執(zhí)行者自主決定如何落實(shí)該政策，即政策文本中對(duì)于執(zhí)行政策具體方案是彈性的要求。在某一政策類型中，計(jì)算彈性的執(zhí)行方案規(guī)定占該類型政策總數(shù)量的比率，記作某一類型政策的執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度。

目標(biāo)期限彈性度這一指標(biāo)判定，主要依據(jù)對(duì)于政策完成的時(shí)限規(guī)定，進(jìn)行彈性與剛性的區(qū)分。目標(biāo)期限彈性度反映了政策對(duì)于執(zhí)行期限規(guī)定是否明確，有的政策有著剛性的截止日期，有些政策對(duì)于執(zhí)行截止日期的規(guī)定是模糊和富于彈性的。

橫向分工彈性程度主要依據(jù)每個(gè)政策所關(guān)涉的部門數(shù)量，其主要反映橫向執(zhí)行部門間分工的彈性空間大小。

縱向分工彈性程度主要依據(jù)每個(gè)政策所涉及的層級(jí)數(shù)量，其主要反映不同層級(jí)間分工的彈性空間大小。

執(zhí)行程序彈性度主要依據(jù)在某一民辦教育政策文本中，發(fā)文主體詳細(xì)規(guī)定了落實(shí)該政策的時(shí)間進(jìn)度安排，即有剛性的時(shí)間表和路線圖。如《上饒縣民辦學(xué)校2018年黨建工作鞏固提升行動(dòng)實(shí)施方案》中，為了鞏固提升民辦學(xué)校黨建工作，規(guī)定了詳細(xì)的實(shí)施步驟：宣傳動(dòng)員階段(2018年1月—2018年2月)、制定方案階段(2018年3月)和組織實(shí)施階段(2018年4月—2018年9月)。而在某些政策文本中，對(duì)執(zhí)行的時(shí)間表和路線表未作規(guī)定。因此，對(duì)于執(zhí)行程序的規(guī)定有剛性和彈性的區(qū)分。執(zhí)行程序彈性度的測(cè)量，主要是通過(guò)計(jì)算對(duì)執(zhí)行程序有著彈性規(guī)定的政策文本數(shù)量占總樣本量的比值來(lái)測(cè)算。

執(zhí)行(績(jī)效)考核彈性度主要依據(jù)政策文本對(duì)執(zhí)行者的監(jiān)督考核是否有明確規(guī)定。這一指標(biāo)十分重要，因?yàn)槎鄶?shù)民辦教育政策文本都會(huì)規(guī)定政策執(zhí)行的多方面內(nèi)容，而其中對(duì)于執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)是重要的一部分。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于執(zhí)行主體落實(shí)情況的考核和監(jiān)督規(guī)定的是否詳盡嚴(yán)格，影響到最終該政策文本的落實(shí)力度。若政策文本對(duì)于執(zhí)行者的監(jiān)督考核有著明確規(guī)定，則表明政策主體有著剛性的監(jiān)督考核規(guī)定；若未規(guī)定相關(guān)要求或者相關(guān)要求非常模糊，則表明該政策文本對(duì)執(zhí)行者的考核監(jiān)督規(guī)定是彈性的。在某一類型政策中，執(zhí)行考核彈性度為規(guī)定彈性考核的政策文本數(shù)量與總數(shù)量的比值。

三、研究發(fā)現(xiàn)

在對(duì)上述所選取的191件民辦教育政策文本及其數(shù)量變化的分析基礎(chǔ)上，本部分主要從時(shí)間序列特征、層級(jí)分布特征、發(fā)文單位數(shù)量特征和政策事項(xiàng)分布特征四個(gè)方面探究影響我國(guó)民辦教育政策執(zhí)行彈性度的相關(guān)因素，并對(duì)此進(jìn)行深度探討。

(一)民辦教育政策文本數(shù)量變化及其特征

教育政策數(shù)量變化對(duì)教育政策研究具有重要意義與價(jià)值。一是教育政策本身是一種具有“合法性”功能(6)這種合法性主要體現(xiàn)在兩方面：一是它能夠賦予(肯定)或否定某些教育活動(dòng)的合法地位；二是它能夠在各種教育活動(dòng)的價(jià)值序列中賦予某些教育活動(dòng)以更高的地位,而給予某些教育活動(dòng)更加次要的地位。這種合法性功能能夠使不同的教育活動(dòng)在獲取其他類型的教育資源上形成不同的地位，進(jìn)而成為一種教育資源的配置規(guī)則，同時(shí)它本身還可以對(duì)整個(gè)社會(huì)教育資源的變化產(chǎn)生一種積極的帶動(dòng)作用。此外，教育政策是實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家教育發(fā)展目標(biāo)的重要手段，其本身承載了非常明確的價(jià)值取向，因而也具有一種十分重要的引導(dǎo)功能。的獨(dú)特重要教育資源，二是教育政策作為政府的一種壟斷性資源，其數(shù)量變化在一定程度上反映了政府意志的方向及其控制教育改革與發(fā)展的力度的大小，三是教育政策的數(shù)量變化能夠從某個(gè)方面反映出某一時(shí)期教育改革和發(fā)展的基本脈絡(luò)，四是教育政策的數(shù)量變化還能夠反映和體現(xiàn)一種政策資源的供需關(guān)系等。(7)僅從教育政策數(shù)量變化視角研究教育政策是有局限的，這突出體現(xiàn)在各種教育政策的內(nèi)容不同，其效力也不同，故在單純從數(shù)量視角探究教育政策時(shí)，這種不同的內(nèi)容和效力的因素往往就不能充分地予以考慮。所以，為了研究的需要，我們?cè)谶@里還假定各種不同的教育政策的影響和作用，或者是它的效力具有同一性，由此研究這種變量的數(shù)量就具有非常重要的意義了。謝維和、陳超：《中國(guó)教育改革發(fā)展的政策走向分析——20世紀(jì)80年代中期以來(lái)中國(guó)教育政策數(shù)量變化研究》，《清華大學(xué)教育研究》，2006年第3期。民辦教育政策作為教育政策的重要組成部分，其不同發(fā)展階段數(shù)量之變化亦能反映出同樣的功效。

圖1 1992—2019年民辦教育政策文本數(shù)量情況(8)值得注意的是，本研究統(tǒng)計(jì)的政策文本截至2019年6月19日。因此，統(tǒng)計(jì)的2019年的政策文本數(shù)量(24件)為2019年上半年的政策數(shù)量。

眾所周知，改革開放以來(lái)我國(guó)民辦教育事業(yè)得到快速發(fā)展。但客觀來(lái)看，在民辦教育發(fā)展的起初階段，其并非一帆風(fēng)順，特別是在剛進(jìn)入21世紀(jì)的前幾年，“上世紀(jì)80年代末90年代初創(chuàng)辦的民辦學(xué)校紛紛倒閉”(胡衛(wèi)、謝錫美，2005)。這引起了社會(huì)各界特別是黨中央和相關(guān)政府部門的高度重視。

2003年9月1日，我國(guó)出臺(tái)了首部民辦教育專門法——《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(簡(jiǎn)稱《民促法》)，自此，我國(guó)民辦教育發(fā)展走上了法治化軌道。此后幾年內(nèi)(如2004—2006年間)，如圖1所示，各地為進(jìn)一步貫徹與落實(shí)《民促法》精神，相繼出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和通知決定等，但整體來(lái)看，這一時(shí)期民辦教育政策文件的數(shù)量還相對(duì)較少。到2007年，教育部出臺(tái)了《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》后，地方政府相繼結(jié)合各地實(shí)際出臺(tái)了系列有關(guān)民辦高等教育和民辦教育的相關(guān)政策文件，這時(shí)民辦教育政策在數(shù)量上才有了較大幅度的增長(zhǎng)。此后數(shù)年，各級(jí)政府出臺(tái)的民辦教育政策數(shù)量基本保持了這一平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(簡(jiǎn)稱“新《民促法》”)，隨后兩年在中央層面又相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于新《民促法》的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，如2017年教育部、財(cái)政部等十四部門聯(lián)合印發(fā)了《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施〈國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案》的通知，工商總局、教育部出臺(tái)了《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》，這在很大程度上引起了地方政府的高度重視。各省市亦根據(jù)實(shí)際出臺(tái)了省級(jí)相關(guān)配套政策文件，如針對(duì)獨(dú)立學(xué)院而言，2016年浙江省出臺(tái)《關(guān)于支持獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的若干意見》，2017年江蘇省七部門出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的意見》，均旨在擴(kuò)大獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，落實(shí)其與公辦高校同等辦學(xué)地位以及轉(zhuǎn)設(shè)后營(yíng)非選擇辦學(xué)問(wèn)題等(原珂、闕明坤、周禹彤，2020)。由此可知，這一時(shí)期隨著中央和地方層面相關(guān)民辦教育政策文本的大量出臺(tái)，掀起了我國(guó)民辦教育政策文本數(shù)量急速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。如圖1所示，2018年全國(guó)出臺(tái)與民辦教育相關(guān)的政策文件超過(guò)50件，到2019年，這一趨勢(shì)雖有所減少，但也保持在20件以上。

(二)民辦教育政策文本各(執(zhí)行)彈性度指標(biāo)的時(shí)間序列特征

結(jié)合上述分析，考慮到我國(guó)民辦教育發(fā)展初期政策文本數(shù)量相對(duì)較少的情況，為了統(tǒng)計(jì)分析的便捷性，以2003年和2007年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將1992—2006年間的民辦教育政策文本劃歸為兩部分加以分析，詳見表1。

表1 1992—2019年民辦教育政策文本彈性度匯總表 (單位：個(gè)；%)

由表1可以看出，民辦教育政策文件中的子政策數(shù)量歷經(jīng)了急速上升期、波動(dòng)期和緩慢上升期三個(gè)階段。在1992—2006年間，子政策數(shù)量較少，2006年之后，即2003年《民促法》出臺(tái)后的幾年內(nèi)全國(guó)民辦教育政策數(shù)量驟然上升。2007—2015年間，政策文本數(shù)量處于波動(dòng)階段，但整體維持在十七八件。隨著2016年新《民促法》的出臺(tái)，政策文本數(shù)量則開始緩慢上升，基本每年保持在20件左右。在此，根據(jù)前文述及，子政策數(shù)量的多少代表著政策文件規(guī)定的細(xì)化程度。如圖2所示，歷年民辦教育政策文件所設(shè)定的子政策數(shù)量穩(wěn)中有升，則充分表明現(xiàn)階段我國(guó)有關(guān)民辦教育政策的規(guī)定正在逐年細(xì)化。

圖2 1992—2019年民辦教育政策規(guī)定的子政策數(shù)量趨勢(shì)圖

通過(guò)觀察圖3中歷年民辦教育政策文本執(zhí)行方案彈性度可以發(fā)現(xiàn)，1992—2019年間除個(gè)別年份有著較大波動(dòng)以外，整體上執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度基本平穩(wěn)，大約保持在30%的彈性度水平，并且有著微弱的上升趨勢(shì)。根據(jù)前文執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度代表著政策制定者賦予下級(jí)政府行動(dòng)自主性空間的大小，即執(zhí)行方案彈性度越大，代表著下級(jí)執(zhí)行者擁有的自主空間越大，反之亦然。

圖3 1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行方案規(guī)定的彈性程度趨勢(shì)圖

與民辦教育政策文本執(zhí)行方案彈性度相比，歷年民辦教育政策文本所規(guī)定的目標(biāo)期限彈性程度相對(duì)較大，保持在70%-80%之間，即有70%到80%的民辦教育政策文本沒有規(guī)定明確的政策目標(biāo)完成時(shí)限(詳見圖4)。這則說(shuō)明民辦教育政策所規(guī)定的目標(biāo)完成期限普遍不甚明確。值得注意的是，1992—2019年間，雖然目標(biāo)期限彈性程度保持在較高水平，但其呈現(xiàn)緩慢的下降趨勢(shì)，這表明從政策制定者的角度而言，越來(lái)越注重設(shè)定更為明確地完成目標(biāo)的時(shí)間界限。

圖4 1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行期限規(guī)定的彈性程度趨勢(shì)圖

如圖5所示，1992—2019年間，民辦教育政策文件所規(guī)定的橫向分工彈性程度從30%的水平逐年回落至20%的水平，這一水平明顯低于政策執(zhí)行期限的彈性度，則表明教育行政部門對(duì)于各個(gè)橫向執(zhí)行主體之間的任務(wù)分工規(guī)定的相對(duì)清晰，僅有20%多的政策文件沒有明確規(guī)定橫向執(zhí)行主體之間的分工，而橫向分工彈性度的逐年回落說(shuō)明了發(fā)文主體對(duì)橫向分工的剛性規(guī)定逐年增強(qiáng)。

對(duì)1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行主體縱向分工彈性程度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，近三十年來(lái)民辦教育政策文本所規(guī)定的縱向分工彈性程度有著小幅上升的趨勢(shì)，大約保持在一半的水平，即有一半的政策文本沒有明確縱向執(zhí)行主體之間的分工(詳見圖6)。這則說(shuō)明，民辦教育政策文件對(duì)縱向分工的規(guī)定越來(lái)越模糊，這不利于民辦教育政策的剛性執(zhí)行。

圖5 1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行主體橫向分工規(guī)定的彈性程度趨勢(shì)圖

圖6 1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行主體縱向分工規(guī)定的彈性程度趨勢(shì)圖

1992—2019年間，民辦教育政策文件所規(guī)定的執(zhí)行程序彈性度長(zhǎng)期保持在較高水平，雖然其下降趨勢(shì)明顯，但是下降幅度太小，現(xiàn)階段執(zhí)行程序彈性度保持在80%以上，即超過(guò)80%的政策文本沒有明確的執(zhí)行程序規(guī)定(詳見圖7)。這說(shuō)明民辦教育政策文本對(duì)執(zhí)行程序和執(zhí)行階段的規(guī)定嚴(yán)重剛性不足，政策執(zhí)行程序直接決定了執(zhí)行者落實(shí)政策的行動(dòng)步驟，行動(dòng)步驟不明直接導(dǎo)致了執(zhí)行者在落實(shí)民辦教育政策時(shí)的主觀隨意，不利于民辦教育政策的剛性執(zhí)行。

圖7 1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行程序彈性程度規(guī)定的趨勢(shì)圖

與對(duì)執(zhí)行程序彈性程度的規(guī)定相類似，民辦教育政策文本對(duì)執(zhí)行的考核和問(wèn)責(zé)整體上缺乏較為剛性的規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，考核的嚴(yán)厲程度影響著實(shí)際執(zhí)行成效。如圖8所示，1992—2019年間，民辦教育政策文件有60%至80%沒有嚴(yán)格地規(guī)定考核和問(wèn)責(zé)事宜。雖然這一數(shù)據(jù)呈整體下降態(tài)勢(shì)，但如此龐大的政策文件數(shù)量都未能嚴(yán)格地規(guī)定剛性的問(wèn)責(zé)考核事宜，這將可能直接導(dǎo)致政策執(zhí)行成效的不佳。

圖8 1992—2019年民辦教育政策對(duì)執(zhí)行主體考核規(guī)定的彈性度趨勢(shì)圖

(三)民辦教育政策文本各彈性度指標(biāo)的層級(jí)分布特征

通常來(lái)說(shuō)，政策具有層次性，中央政策是最根本性的政策，通常具有方向性、全局性和普遍性指導(dǎo)意義。政策層次越低，其彈性越弱，操作性越強(qiáng)。按照發(fā)文單位所在的行政層級(jí)，可以將案例庫(kù)中的各政策文本區(qū)分為中央政策文本、省級(jí)政策文本、市級(jí)政策文本、區(qū)縣級(jí)政策文本。中央政府和各級(jí)地方政府都出臺(tái)了民辦教育政策文件，省級(jí)、地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)發(fā)文單位作為中央政策精神的傳遞者，在各自出臺(tái)的民辦教育政策文件中細(xì)化了中央要求，這既是對(duì)上級(jí)政府政策文件的執(zhí)行，又是政策的“再制定”。通過(guò)統(tǒng)計(jì)政策文本庫(kù)中各層級(jí)政策文本的數(shù)量，如圖9所示，中央層面的政策文本數(shù)量通常較少，占9%；省級(jí)層面政策文本數(shù)量最多，占39%；之后是地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)，占30%和22%。

圖9 民辦教育政策層級(jí)分布圖

在上述分析基礎(chǔ)上，分別計(jì)算每一層級(jí)政策文本七個(gè)維度層面的彈性程度，詳見表3。

表3 各行政層級(jí)民辦教育政策執(zhí)行彈性度匯總表 (單位：個(gè)；%)

由表3可知，各層級(jí)政府發(fā)布的民辦教育政策文本所規(guī)定的執(zhí)行方案彈性度、目標(biāo)期限彈性度、橫向分工彈性度、縱向分工彈性度、執(zhí)行程序彈性度、考核規(guī)定彈性度可以發(fā)現(xiàn)，其大體遵循的規(guī)律為：中央層級(jí)的政策文本到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的政策文本呈現(xiàn)彈性程度下降的趨勢(shì)，即政策制定者(政策文件的發(fā)布者)所處的行政層級(jí)越高，政策規(guī)定的彈性空間越大；政策制定者(政策文件的發(fā)布者)所處的行政層級(jí)越低，政策規(guī)定的彈性空間越小，政策剛性執(zhí)行的要求越強(qiáng)烈。這符合一般政策規(guī)律，即高層級(jí)政府出臺(tái)的政策文件具有原則性而低層級(jí)政府出臺(tái)的政策文件富于操作性。其中執(zhí)行方案彈性度、縱向分工彈性度嚴(yán)格遵循了這一規(guī)律。

與此同時(shí)，觀察各層級(jí)政府發(fā)布的民辦教育政策文本所規(guī)定的子政策數(shù)量，并未發(fā)現(xiàn)上述這一規(guī)律。按照政策規(guī)律來(lái)說(shuō)，縣級(jí)、市級(jí)民辦教育政策文件所規(guī)定的子政策數(shù)量應(yīng)高于其上級(jí)政府的規(guī)定，以突出政策要求的可操作性，但實(shí)際呈現(xiàn)的特征卻是地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)民辦教育政策文件所規(guī)定的子政策數(shù)量明顯低于省級(jí)相應(yīng)規(guī)定，這說(shuō)明了縣市級(jí)的政策文件規(guī)定的子政策數(shù)量較少，對(duì)上級(jí)政策文件的細(xì)化不夠，過(guò)于停留在“執(zhí)行”政策層面。

此外，就各彈性度指標(biāo)的內(nèi)部比較而言，各層級(jí)對(duì)橫向分工的規(guī)定普遍剛性，而執(zhí)行程序彈性度、對(duì)執(zhí)行結(jié)果考核的彈性度、目標(biāo)期限設(shè)置的彈性度普遍偏高，這說(shuō)明各級(jí)政府對(duì)執(zhí)行步驟、執(zhí)行時(shí)限和對(duì)執(zhí)行考核規(guī)定的剛性程度均有待進(jìn)一步提高。特別需引起注意的是，以上指標(biāo)的彈性度偏高不利于政策文本轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策效果。

(四)民辦教育政策文本各彈性度指標(biāo)的發(fā)文單位數(shù)量分布特征

研究發(fā)現(xiàn)，從文本制發(fā)單位的數(shù)量上來(lái)看，單部門發(fā)文最多，共137件，兩部門聯(lián)合發(fā)文28件，三部門聯(lián)合發(fā)文8件，四部門聯(lián)合發(fā)文4件，五部門聯(lián)合發(fā)文9件，六部門聯(lián)合發(fā)文1件，七部門聯(lián)合發(fā)文各2件，十一部門、十四部門聯(lián)合發(fā)文各1件。文件發(fā)布單位最多的是《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施〈國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案》的通知，發(fā)文單位涉及教育部、中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)，共計(jì)14個(gè)部門。在此，為了便于統(tǒng)計(jì)分析，根據(jù)文本制發(fā)單位數(shù)量的多少，本文將民辦教育政策文件分為單部門決策(137件)、雙部門決策(28件)和多部門決策(26件)，詳見圖11。

圖10 民辦教育政策發(fā)文單位數(shù)量分布圖

隨后，統(tǒng)計(jì)以上三種類型民辦教育政策文件的各彈性指標(biāo)結(jié)果，詳見表4。

表4 發(fā)文單位數(shù)量不同的民辦教育政策執(zhí)行彈性度匯總表 (單位：個(gè)；%)

通過(guò)觀察三類政策文件所規(guī)定的子政策數(shù)量，不難發(fā)現(xiàn)，單部門發(fā)文和兩部門發(fā)文的子政策數(shù)量基本持平，而多部門發(fā)文所規(guī)定的子政策數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前兩者。一種可能的解釋是，多部門聯(lián)合發(fā)文牽涉更多的政策事項(xiàng)，因此子政策數(shù)量偏多。

根據(jù)一般性的政策規(guī)律，發(fā)文部門數(shù)量越多，對(duì)各部門協(xié)調(diào)配合以執(zhí)行某項(xiàng)政策的能力要求就越高，而單部門發(fā)文由于事項(xiàng)單一、主體單一，其規(guī)定應(yīng)當(dāng)比兩部門和多部門發(fā)文的規(guī)定更加剛性明確，彈性度也應(yīng)相應(yīng)較低，而多部門發(fā)文宜保留較大彈性度，以協(xié)調(diào)多元主體間關(guān)系。然而，觀察以上各彈性度指標(biāo)的數(shù)值，僅執(zhí)行方案規(guī)定的彈性度符合這一規(guī)律，而目標(biāo)期限彈性度、橫向縱向分工彈性度、執(zhí)行程序規(guī)定的彈性度都不同程度地出現(xiàn)了“彈性度倒置”的現(xiàn)象，即多部門發(fā)文的政策文件，各彈性度反而較低，而政策事項(xiàng)簡(jiǎn)單、部門關(guān)系單一的單部門發(fā)出的政策文件，其各項(xiàng)指標(biāo)彈性度偏高，這對(duì)落實(shí)民辦教育政策的時(shí)限、任務(wù)分工、執(zhí)行程序和考核問(wèn)責(zé)規(guī)定的剛性程度明顯不足。更為甚者，所有民辦教育政策文本中又以單部門發(fā)文最多，這則直接導(dǎo)致了實(shí)踐中民辦教育政策常常落實(shí)不到位的問(wèn)題。

(五)民辦教育政策文本各彈性度指標(biāo)的政策事項(xiàng)分布特征

按照政策本事所屬事項(xiàng)不同，大致將民辦教育政策文本劃分為以下九類：民辦學(xué)校分類登記政策、民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金管理政策、加強(qiáng)民辦教育黨建工作政策、民辦中小學(xué)教育政策、民辦學(xué)前教育政策、加快推進(jìn)民辦教育發(fā)展政策、鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)政策、規(guī)范民辦教育管理政策和民辦高等教育政策。各類型政策的文本數(shù)量分布如圖11所示。其中，鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)的政策文本數(shù)量最多，占20%；其次是規(guī)范民辦教育管理工作和加快推進(jìn)民辦教育發(fā)展政策，分別占14%和13%。

圖11 民辦教育政策事項(xiàng)分布圖

隨后，通過(guò)統(tǒng)計(jì)上述九種類型政策文件規(guī)定的子政策數(shù)量，并按照從少到多進(jìn)行排序，詳見表5。民辦中小學(xué)教育政策的子政策數(shù)量最少，平均為9.73件；鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)政策的子政策數(shù)量最多，平均為28.28件。根據(jù)子政策數(shù)量的多少表示政策文件規(guī)定的剛性程度，則可斷定，政策制定者對(duì)民辦中小學(xué)教育規(guī)定的彈性程度較高(因中小學(xué)教育屬于義務(wù)教育范疇，民辦中小學(xué)相關(guān)教育政策也應(yīng)遵循義務(wù)教育政策的要求，故對(duì)其設(shè)置較高的彈性度以便其進(jìn)行“政策變通”)，但在鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)方面，政策制定者規(guī)定的最為詳細(xì)和嚴(yán)格，因?yàn)檫@則涉及教育投資與公益辦學(xué)間的諸多爭(zhēng)議性問(wèn)題，如根據(jù)我國(guó)最新《民促法》要求，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理政策，但義務(wù)教育階段禁止?fàn)I利性辦學(xué)。

表5 不同事項(xiàng)民辦教育政策文件規(guī)定的子政策數(shù)量 (單位：個(gè))

隨后，將每一類型政策文本的各項(xiàng)彈性度指標(biāo)進(jìn)行平均值處理并按均值排序。如表6所示，政策制定者對(duì)民辦學(xué)校分類登記的要求最為剛性，其次為民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金管理和加強(qiáng)民辦教育黨建工作。相較而言，民辦高等教育剛性程度最低，其次是規(guī)范民辦教育管理工作和鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)。這表明，當(dāng)前我國(guó)在對(duì)民辦學(xué)校分類管理政策上，毫無(wú)折扣，堅(jiān)決貫徹新《民促法》的精神與要求。另一方面，上述結(jié)果也反映出當(dāng)前相關(guān)部門對(duì)民辦高等教育、規(guī)范民辦教育管理、鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)等方面的工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)剛性規(guī)定，壓縮其彈性空間，以便于未來(lái)相關(guān)民辦教育政策的嚴(yán)格落實(shí)。

表6 不同事項(xiàng)民辦教育政策彈性度匯總表 (單位：%)

此外，對(duì)比表6中不同政策事項(xiàng)各彈性度指標(biāo)的數(shù)據(jù)結(jié)果，還可以發(fā)現(xiàn)，不同事項(xiàng)的政策文件普遍對(duì)執(zhí)行橫向分工規(guī)定的彈性度最低，為25.39%，其次為執(zhí)行方案彈性度，為30.72%。這說(shuō)明政策主體對(duì)執(zhí)行方案和橫向分工的規(guī)定較為嚴(yán)格。對(duì)比而言，各政策文件的執(zhí)行程序彈性度最高，為79.69%，其次為考核規(guī)定彈性度，為65.5%。這則表明政策主體未能對(duì)執(zhí)行程序和考核問(wèn)責(zé)做出剛性規(guī)定，從而導(dǎo)致執(zhí)行程序模糊、考核問(wèn)責(zé)松懈，進(jìn)而影響了民辦教育各類政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論與討論

政策影響因素與政策本體是國(guó)家教育思維生成的環(huán)境與凝結(jié)點(diǎn)，民辦教育政策的制定更是如此。針對(duì)上述研究發(fā)現(xiàn)的分析，本文主要得出以下四方面的結(jié)論，望與同仁探討。

(一)整體而言,民辦教育政策執(zhí)行彈性程度在逐漸減弱，對(duì)政策執(zhí)行的要求趨于剛性

查爾斯·林德布洛姆在政策制定方面持漸進(jìn)主義立場(chǎng)，認(rèn)為在處理復(fù)雜的政策問(wèn)題時(shí)，需要“依據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的形勢(shì)，對(duì)已有政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑黾?、補(bǔ)充”(C.E.Lindblom，1959)。這種意義上，我國(guó)過(guò)往諸多民辦教育政策的制定則都或多或少地遵循了此原則，這既間接反映出不少既行民辦教育政策在制定上的模糊性，也無(wú)意中導(dǎo)致了這些政策在執(zhí)行中的彈性過(guò)大問(wèn)題。當(dāng)然，這在很大程度上也是當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)現(xiàn)行民辦教育政策難以落地的詬病所在。與此觀點(diǎn)相反的是，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)民辦教育政策推進(jìn)緩慢的根源并非政策模糊，而在于政策失靈，如閻鳳橋從組織行為決策視角出發(fā)認(rèn)為我國(guó)民辦教育政策的制定具有“劇變”(而非“漸變”)和“理想導(dǎo)向型”(而非“問(wèn)題導(dǎo)向型”)的特點(diǎn)，這就容易使新政策與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生較大的差距而導(dǎo)致政策失靈。(9)這種失靈往往是由科層組織運(yùn)行狀況不良造成的，科層組織內(nèi)部的慣性和阻力阻礙了新政策的實(shí)施及其效果的體現(xiàn)。閻鳳橋：《民辦教育政策推進(jìn)為何緩慢? ——基于組織行為決策視角的考察》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》，2017年第6期。其實(shí)，這恰恰從不同視角闡釋了不論民辦教育政策制定的“劇變”性或“漸進(jìn)”性還是二者兼而有之，其本質(zhì)上并未說(shuō)明也未否認(rèn)其在內(nèi)容上的模糊性。換言之，政策內(nèi)容的模糊性，才是多年來(lái)我國(guó)民辦教育政策推進(jìn)緩慢的根源所在。

然而，隨著近年來(lái)國(guó)家治理能力的不斷提升和教育現(xiàn)代化事業(yè)的持續(xù)深入推進(jìn)，教育領(lǐng)域各項(xiàng)政策的質(zhì)量將不斷提高，其一大顯著特征即是政策越來(lái)越具有可行性和可操作性?？茖W(xué)的政策制定十分重要的一點(diǎn)體現(xiàn)在政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容能夠在具體操作層面被剛性有力地執(zhí)行下去，從這種意義上來(lái)說(shuō)，民辦教育政策執(zhí)行彈性程度逐漸減弱說(shuō)明了該領(lǐng)域政策制定的科學(xué)化水平在不斷提高。有研究認(rèn)為，在2002—2018年間，中國(guó)“三農(nóng)”政策執(zhí)行彈性程度正在逐漸減弱且政策執(zhí)行的要求趨于剛性(趙天航，2019)。某種程度上，民辦教育政策執(zhí)行彈性也呈現(xiàn)出這一趨勢(shì)。另一方面，民辦教育政策執(zhí)行剛性的趨勢(shì)增強(qiáng)，也體現(xiàn)了民辦教育政策作為我國(guó)教育政策的基本組成部分的重要性在不斷提高，民辦教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)愈來(lái)愈緊迫。就政策制定的規(guī)律而言，政策事項(xiàng)的重大性和目標(biāo)的緊迫性是一項(xiàng)政策是否需要予以剛性執(zhí)行的重要標(biāo)準(zhǔn)。若某項(xiàng)政策所涉及的事項(xiàng)特別重大、目標(biāo)特別緊迫，則更具備剛性執(zhí)行的必要性?？傊?，民辦教育政策執(zhí)行剛性的不斷增強(qiáng)說(shuō)明了其在教育政策體系中的地位有了提升，其待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也更加明確。

(二)針對(duì)政策制定層級(jí)，高層級(jí)政策制度宜彈性，低層級(jí)政策制度宜剛性

通常情況下，教育政策制定有一個(gè)基本的程序和過(guò)程，即教育政策制定需要經(jīng)過(guò)教育政策問(wèn)題的認(rèn)定、教育政策議程的設(shè)立、教育政策決定和教育政策表達(dá)與合法化等不同階段(黃忠敬，2007)。民辦教育政策的制定也不例外。某種程度上，改革開放以來(lái)我國(guó)民辦教育事業(yè)的發(fā)展變遷，本質(zhì)上亦是民辦教育政策不斷調(diào)試與完善的結(jié)果。結(jié)合實(shí)際，民辦教育政策在制定層級(jí)問(wèn)題上，中央和省級(jí)層面應(yīng)預(yù)留出彈性空間，而較低層級(jí)的市縣級(jí)政府應(yīng)保持對(duì)彈性空間的控制和執(zhí)行中的剛性。更進(jìn)一步說(shuō)，在未來(lái)民辦教育政策制定中，中央層面宜制定指導(dǎo)意見，特別是對(duì)相關(guān)政策原則性問(wèn)題、探索性問(wèn)題等更應(yīng)如此，其彈性可控制在90%左右；其次，在省級(jí)政策制定方面，其彈性可控制在50%左右，如實(shí)施細(xì)則的制定與指導(dǎo)原則等；在地市、區(qū)縣級(jí)層面，政策則宜需剛性執(zhí)行，如具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)期限等，其彈性可控制在20%左右。

(三)針對(duì)關(guān)涉具體事項(xiàng)方面的民辦教育政策制定，堅(jiān)持“橫向政策制定宜剛性，縱向政策執(zhí)行宜彈性”的原則

關(guān)涉具體事項(xiàng)的民辦教育政策，一般可分為橫向和縱向兩個(gè)層面的政策。橫向?qū)用娴拿褶k教育政策，主要涉及不同部門間的協(xié)商與協(xié)同推進(jìn)問(wèn)題，如民辦教育分類管理政策的制定等；而縱向?qū)用娴拿褶k教育政策，主要涉及不同層級(jí)間(主要是上下級(jí)間)的分工與合作問(wèn)題，如關(guān)于落實(shí)民辦高校黨建及其思政工作的要求等。為此，實(shí)踐中在制定相關(guān)民辦教育政策時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“橫向政策制定宜剛性，縱向政策執(zhí)行宜彈性”的原則。因?yàn)闄M向政策涉及多部門間的合作，若不規(guī)定剛性條件，則難以取得實(shí)質(zhì)性的合作成效；而縱向政策主要是“自上而下”的貫徹與執(zhí)行，考慮到不同層級(jí)、區(qū)域?qū)嶋H差異，則應(yīng)賦予下級(jí)更多的政策執(zhí)行彈性空間。

然而，現(xiàn)實(shí)中的民辦教育政策制定更多地是縱橫兩個(gè)層面的相互交織與同步推進(jìn)。例如，根據(jù)近年新《民促發(fā)》要求在推進(jìn)全國(guó)民辦學(xué)校分類管理政策制定過(guò)程中，教育部既要橫向協(xié)調(diào)聯(lián)系國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部、稅務(wù)總局、工商總局等10多個(gè)管理職能部門，又要縱向聯(lián)系匯報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)，聽取各省教育行政部門、民辦教育行業(yè)組織、各級(jí)各類民辦學(xué)校的呼聲建議。特別是針對(duì)諸多棘手難題，教育部作為主要責(zé)任部門，既需要在各利益集團(tuán)之間奔走聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)溝通、彌合意見分歧，同時(shí)，又需要在民辦教育政策制定關(guān)涉的具體事項(xiàng)上堅(jiān)持一定的剛性原則，以利于政策的落地實(shí)施。所以，在這類政策制定中，如何權(quán)衡縱向?qū)用娴膹椥院蜋M向?qū)用娴膭傂裕切枰鶕?jù)現(xiàn)實(shí)情境而審時(shí)度勢(shì)。

(四)針對(duì)民辦教育政策涉及部門數(shù)量及其協(xié)同的問(wèn)題，單一部門政策制定宜剛性，多部門政策制定宜彈性

一項(xiàng)政策的出臺(tái)總要牽動(dòng)多方利益群體，民辦教育政策制定亦是如此，涉及多部門間的利益平衡問(wèn)題。以民辦高等教育政策制定為例，有研究表明，改革開放以來(lái)在國(guó)家級(jí)層面多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量相對(duì)較少，主要以教育部這一主管權(quán)威部門頒布為主。1993年前我國(guó)幾乎沒有多部門聯(lián)合頒布過(guò)相關(guān)民辦高等教育政策，從2013年開始多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量才明顯增加，占改革開放以來(lái)民辦高等教育領(lǐng)域聯(lián)合頒布政策文本的62%，這主要是由于教育改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，注重民辦高等教育改革的系統(tǒng)性、綜合性，這也表明政策頒布從單一性到多部門統(tǒng)籌性的轉(zhuǎn)變(闕明坤、王佳麗，2020)。但分析這些多部門聯(lián)合頒發(fā)的文件，且均具有較大的政策模糊性，故彈性度較大。同理，在民辦中小學(xué)教育政策制定、民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政策制定等方面也具有相似特征。照此或許可以推斷，實(shí)踐中，鑒于多部門間聯(lián)合出臺(tái)一項(xiàng)政策往往要涉及諸多相關(guān)事項(xiàng)的協(xié)商問(wèn)題，故多部門聯(lián)合發(fā)文的政策彈性空間不宜過(guò)小，(10)“多部門政策制定宜彈性”是否與上文“橫向政策制定宜剛性”間存在矛盾？對(duì)此，需說(shuō)明的是，針對(duì)“民辦教育政策涉及部門數(shù)量及其協(xié)同的問(wèn)題，單一部門政策制定宜剛性，多部門政策制定宜彈性”之結(jié)論，其前提是在同一政策層級(jí)層面進(jìn)行比較而得出的結(jié)論(即無(wú)論單一部門還是多部門，其政策層級(jí)是單一的)。例如，對(duì)于某項(xiàng)具體政策而言，若其是由單一層級(jí)的單一部門出臺(tái)的，那么跟單一層級(jí)多元部門聯(lián)合出臺(tái)的政策相比，其剛性程度宜更大一些。而若將單一政策層級(jí)和多政策層級(jí)的政策加以比較時(shí)，則會(huì)得出另一個(gè)結(jié)論，即堅(jiān)持“橫向政策制定宜剛性，縱向政策執(zhí)行宜彈性”的原則。而反之單一部門制定的政策則不宜留有過(guò)大的彈性空間。

與此同時(shí)，還需注意的一個(gè)現(xiàn)象是，新時(shí)期以來(lái)伴隨著共建共治共享社會(huì)治理創(chuàng)新步伐的加快，在民辦教育領(lǐng)域多部門聯(lián)合制定政策的情況也將越來(lái)越多，民辦教育政策制定機(jī)制也將由過(guò)往的“條線分割”逐漸轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)”，在這一過(guò)程中，如何把握不同部門共同制定相關(guān)政策的協(xié)同度及其政策出臺(tái)后執(zhí)行度問(wèn)題，是未來(lái)民辦教育政策執(zhí)行彈性應(yīng)深入探究的重要問(wèn)題之一。但是，在當(dāng)前涉及多部門共同制定的民辦教育政策問(wèn)題上，應(yīng)堅(jiān)持根據(jù)其所涉事項(xiàng)，在綜合考量不同部門間的剛性落地原則的基礎(chǔ)上，要彈性決定其政策執(zhí)行在不同層級(jí)的細(xì)致程度。

最后，在上述討論基礎(chǔ)上，結(jié)合近期我國(guó)新出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(2021年修訂版)》(簡(jiǎn)稱“民促法實(shí)施條例”)，認(rèn)為今后我國(guó)民辦教育政策制定及執(zhí)行還應(yīng)關(guān)注以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。其一，理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，科學(xué)合理的民辦教育決策體制機(jī)制是其有效執(zhí)行的重要保障。從根本上來(lái)說(shuō)，教育政策的本質(zhì)是對(duì)教育利益和教育資源的分配，而教育政策的制定和實(shí)施則以政策價(jià)值為導(dǎo)向。為此，在今后我國(guó)民辦教育政策制定上，應(yīng)根據(jù)教育政策所涉事項(xiàng)的類型差別，形成多層次的政策決策體制機(jī)制。鑒于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和不同地區(qū)教育發(fā)展的差異較大，應(yīng)在已經(jīng)形成的中央/地方教育管理體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定不同層次管理部門在教育政策上的責(zé)任機(jī)制，并且形成不同的政策取向。一般而言，在涉及全國(guó)性的民辦教育政策方面，在重大民辦教育政策的制定和出臺(tái)上，要更加重視教育改革和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，更多地考慮保持教育政策具有更長(zhǎng)的時(shí)間周期和效力；而在具體和局部政策的制定上，則應(yīng)該更多地考慮和注重現(xiàn)實(shí)和短期的矛盾和需要，由此形成一種比較協(xié)調(diào)的政策機(jī)制。在此，需注意的是，民辦教育政策及其體制機(jī)制的改革也應(yīng)具有一種自身的穩(wěn)定性，因?yàn)檫@種體制機(jī)制的穩(wěn)定性反過(guò)來(lái)也是民辦教育政策穩(wěn)定和教育活動(dòng)有序發(fā)展的重要保障。其二，注重踐行穩(wěn)健的民辦教育政策，即未來(lái)民辦教育政策的制定應(yīng)具有相對(duì)較長(zhǎng)的“生命”周期。教育活動(dòng)與其他社會(huì)活動(dòng)的一個(gè)非常重要的差別就是其效果滯后性和長(zhǎng)周期性，諸多教育政策并不具有“立竿見影”之效，其效果和意義往往需要比較長(zhǎng)的時(shí)間才能夠得到檢驗(yàn)和證明，這則需要對(duì)民辦教育政策的出臺(tái)進(jìn)行科學(xué)合理的論證，以保障政策出臺(tái)后的穩(wěn)健性。如對(duì)《民促法實(shí)施條例》實(shí)施后的營(yíng)利性和非營(yíng)利分類管理如何開展，及其分類后民辦學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量發(fā)展效果評(píng)價(jià)政策的制定等，即是如此。