基于委托代理理論的環(huán)境污染第三方治理問題探討

蘇睿

（山東工商學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

2014年12月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。各地區(qū)、有關(guān)部門在環(huán)境污染第三方治理方面進(jìn)行了積極探索，第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高。但由于第三方治理這一治污新機(jī)制提出時(shí)間較晚，應(yīng)用時(shí)間較短，行業(yè)專家們對(duì)該治理模式的研究尚未成熟，環(huán)境污染第三方治理模式在實(shí)踐中會(huì)存在諸多問題，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。

1 我國(guó)環(huán)境污染第三方治理模式發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，在堅(jiān)持排污者付費(fèi)、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作、堅(jiān)持政府引導(dǎo)推動(dòng)原則指引下，環(huán)境污染第三方治理機(jī)制不斷創(chuàng)新，不同類型的責(zé)任主體（排污主體）根據(jù)其所涉及的領(lǐng)域與行業(yè)不同，探索出多種第三方治理模式，如表1所示。（1）“PPP”模式。在現(xiàn)實(shí)中，尤其是涉及公共服務(wù)與社會(huì)公眾利益的項(xiàng)目時(shí)選擇該模式比較普遍，但其程序是比較嚴(yán)格的。（2）特許經(jīng)營(yíng)模式。在一些履行責(zé)任的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)環(huán)境污染項(xiàng)目上，政府為了避免嚴(yán)格的程序而直接采用與政府信得過的、技術(shù)實(shí)力過硬的第三方龍頭企業(yè)直接簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式。（3）建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。由第三方融資建設(shè)治污設(shè)施進(jìn)行污染治理的模式，適用于新建項(xiàng)目與擴(kuò)建項(xiàng)目。（4）委托運(yùn)營(yíng)模式。該模式利用委托方的治污設(shè)備進(jìn)行污染治理，適用于已建項(xiàng)目。

表1 不同領(lǐng)域與行業(yè)第三方治理模式選擇

2 委托代理視角下環(huán)境污染第三方治理存在問題

經(jīng)典的委托代理問題是由Adolf Berle 和Gardiner Means 于1932年提出的。20世紀(jì)60年代以來，委托代理理論獲得了重大發(fā)展。生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸分離，委托人和代理人之間存在著信息不對(duì)稱，兩者的效用函數(shù)也不一致，委托人追求的是自己的財(cái)富最大化，而代理人追求報(bào)酬、消費(fèi)和閑暇時(shí)間最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突，也就產(chǎn)生了委托—代理問題。由于信息的不對(duì)稱性，委托人通常不知道代理人要采取何種行動(dòng)，即使知道代理人采取某種行動(dòng)，也不能觀察和衡量代理人從事這一行動(dòng)時(shí)的努力程度；同時(shí)委托人和代理人的利益訴求不一致，也會(huì)使得代理人不能完全按照委托人的意圖行事，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為委托—代理問題。在信息不對(duì)稱的情況下，當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)不能完全承擔(dān)或獲得其行為的全部結(jié)果時(shí)，他們便會(huì)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)隱藏信息或隱藏行動(dòng)，從而產(chǎn)生搭便車、偷懶、獻(xiàn)媚、機(jī)會(huì)主義、不努力等問題。總體來說，委托代理視角下環(huán)境污染第三方治理存在如下問題。

2.1 政府監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

責(zé)任主體企業(yè)與第三方治理企業(yè)同屬于市場(chǎng)中的一部分，兩者必然都以利益最大化為企業(yè)自身的目標(biāo)。在這一現(xiàn)實(shí)因素的影響下，責(zé)任主體企業(yè)與第三方治理企業(yè)極有可能出現(xiàn)合伙逃避政府監(jiān)管的行為，主要表現(xiàn)為第三方治理企業(yè)少治理或不治理污染[3]。政府只有做到加強(qiáng)監(jiān)管，才可能出現(xiàn)第三方治理的基本“土壤”。因而完善的政府監(jiān)管具有其必要性，現(xiàn)階段，政府在已有的第三方治理監(jiān)管上，還應(yīng)注意以下問題：

第一，雖然通過合同將環(huán)境污染治理監(jiān)管問題轉(zhuǎn)移給第三方治理企業(yè)，看似為政府的集中監(jiān)管提供了便利，但若第三方治理企業(yè)將利益看作比責(zé)任更重要的話，其實(shí)在一定程度上加大了政府監(jiān)管工作的復(fù)雜性與監(jiān)管工作的工作量,政府要判斷責(zé)任主體企業(yè)與第三方治理企業(yè)是否存在合謀行為。第二，監(jiān)管力度需要加強(qiáng)。第三方治理若想順利推行，其關(guān)鍵一定少不了嚴(yán)格的監(jiān)管，正是因?yàn)楫?dāng)前環(huán)境治理監(jiān)管制約機(jī)制不夠嚴(yán)格與完備，才導(dǎo)致第三方治理企業(yè)不履行或不嚴(yán)格履行職務(wù)責(zé)任的狀況出現(xiàn)，影響我國(guó)環(huán)境污染整體的治理效果。第三，企業(yè)的排污行為種類繁多,分散零碎,導(dǎo)致監(jiān)管力不從心,甚至流于形式,出現(xiàn)行賄受賄現(xiàn)象，使得監(jiān)管效果大打折扣。

2.2 責(zé)任主體企業(yè)積極性有待提高

第三方治理中的大多數(shù)責(zé)任主體企業(yè)出于自身主觀考量，對(duì)這一治污新機(jī)制更多持有觀望的態(tài)度[4]，而且目前第三方治理處于“試點(diǎn)”階段，主要針對(duì)的領(lǐng)域是工業(yè)園區(qū)及公共環(huán)境污染。試點(diǎn)本身應(yīng)有助于推進(jìn)第三方治理，但現(xiàn)行試點(diǎn)工作不到位，導(dǎo)致治污責(zé)任主體對(duì)于第三方治理的消極實(shí)施，主要體現(xiàn)在：試點(diǎn)主體范圍較窄，導(dǎo)致其他責(zé)任主體消極對(duì)待；試點(diǎn)周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致其他責(zé)任主體多在消極等待試點(diǎn)結(jié)果；試點(diǎn)工作中反映出的問題并未得到及時(shí)有效地解決等方面[5]。

第三方治理中，責(zé)任主體企業(yè)委托第三方治理企業(yè)進(jìn)行污染治理時(shí),需要向第三方治理企業(yè)支付相應(yīng)費(fèi)用,而第三方治理企業(yè)也需依法依規(guī)繳納相關(guān)稅費(fèi)。這些需繳納的相關(guān)稅費(fèi)一般已經(jīng)算在排污主體企業(yè)支付的污染治理費(fèi)用中，所以與企業(yè)自行污染治理相比，治污成本的增加也是直接抑制了責(zé)任主體企業(yè)采用第三方治理的積極性[6]。

2.3 第三方治理市場(chǎng)體系有待完善

服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善是第三方治理目前亟待解決的另一個(gè)問題?？陀^來看，第三方治理屬于市場(chǎng)行為，依賴于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)整，但是這一機(jī)制本身又會(huì)受到國(guó)家政策、地區(qū)政府的管制、約束的影響，所以無法形成完全意義上的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。這導(dǎo)致了許多有治理能力與業(yè)務(wù)水平的企業(yè)無法接到相應(yīng)的污染處理任務(wù)，反而一些有政府背景的但污染治理能力不足的第三方治理企業(yè)獲得了大量的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重阻礙了第三方治理市場(chǎng)化的發(fā)展。

正是由于我國(guó)目前第三方治理企業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，魚龍混雜的現(xiàn)象，使我國(guó)目前第三方治理企業(yè)呈現(xiàn)一種整體實(shí)力偏弱、治污能力不足、技術(shù)實(shí)力不強(qiáng)、服務(wù)水平不高的現(xiàn)狀。

3 環(huán)境污染第三方治理的“委托-代理”模型構(gòu)建

在環(huán)境污染第三方治理實(shí)施過程中，“政府部門、責(zé)任主體企業(yè)（委托人）—第三方機(jī)構(gòu)（實(shí)施主體）”構(gòu)成了“委托—代理”關(guān)系，圍繞這一關(guān)系來構(gòu)建長(zhǎng)期、有效和激勵(lì)與約束到位的機(jī)制正是環(huán)境污染第三方治理健康發(fā)展的重要內(nèi)容。如圖2所示，我們選擇無不確定性的委托—代理模型為基礎(chǔ)來建立環(huán)境污染第三方治理的委托—代理模型。與標(biāo)準(zhǔn)模型不同的是，一旦委托—代理關(guān)系確立，作為委托人的責(zé)任主體企業(yè)與作為代理人的第三方機(jī)構(gòu)都處于被動(dòng)選擇狀態(tài)。實(shí)踐中政府是通過行政手段來選擇第三方機(jī)構(gòu)作為代理人，政府的選擇性行為往往表現(xiàn)為對(duì)第三方機(jī)構(gòu)資格的任定。如果發(fā)生政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的選擇行為，往往伴隨著新一輪的委托代理行為。因此，在本模型中只存在第三階段的選擇，即第三方機(jī)構(gòu)選擇努力還是不努力。

（1）若第三方機(jī)構(gòu)選擇努力，則政府、責(zé)任主體企業(yè)得到較高效用R（E努力），但要付出相應(yīng)成本ω（E努力）給第三方機(jī)構(gòu)，第三方機(jī)構(gòu)構(gòu)得到較高效用ω（E努力），但要付出相應(yīng)成本C努力，因此委托人和第三方機(jī)構(gòu)的得益分別是y1=[（E努力）-ω（E努力）]和f1=[ω（E努力）-C努力]。

（2）若第三方機(jī)構(gòu)選擇不努力，則政府、責(zé)任主體企業(yè)得到較低效用R（E不努力），付出相應(yīng)成本ω（E不努力），第三方機(jī)構(gòu)得到較低效用ω（E不努力），但只有相應(yīng)成本C不努力，此時(shí)雙方得益分別為y2=[R（E不努力）-ω（E不努力）]和f2=[ω（E不努力）-C不努力]。

第三方機(jī)構(gòu)選擇努力的“激勵(lì)相容約束”為：

f1=[ω（E努力）-C努力]＞f2=[ω（E不努力）-C不努力]

即：ω（E努力）＞ω（E不努力）+C努力-C不努力

也就是說，只有當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)努力工作時(shí)得到的效用高于不努力工作時(shí)的效用與努力成本和不努力成本的差額之和時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)才可能自覺選擇努力工作。如果不努力工作和努力工作得到的效用相同，即ω（E不努力）=ω（E努力），那么不努力的激勵(lì)相容約束自動(dòng)滿足，因?yàn)椴慌ぷ鞒杀究隙ㄐ∮谂ぷ鞒杀?，第三方機(jī)構(gòu)必然選擇不努力。

4 委托代理視角下環(huán)境污染第三方治理應(yīng)對(duì)策略

綜上所述，信息不對(duì)稱以及目標(biāo)的不一致是導(dǎo)致委托—代理問題產(chǎn)生的兩個(gè)重要原因。如果驗(yàn)證代理人信息和監(jiān)督代理人努力程度的成本較高，委托人采取有效的激勵(lì)約束機(jī)制使代理人在實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)委托人效用的最大化則可以有效解決委托—代理問題。因此，要充分調(diào)動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性，盡可能規(guī)避委托—代理風(fēng)險(xiǎn)，作為委托人的政府部門需要設(shè)計(jì)一種體制，與代理人的利益進(jìn)行有效“捆綁”，以激勵(lì)代理人采取最有利于委托人的行為，通過代理人的效用最大化實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化，即實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

4.1 完善政府監(jiān)管機(jī)制

加強(qiáng)政府監(jiān)管責(zé)任，加大環(huán)境執(zhí)法力度。全面落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的有關(guān)要求，進(jìn)一步加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，對(duì)重大的典型的案件要加大媒體曝光力度，探索出臺(tái)第三方治理企業(yè)監(jiān)管的配套政策[7]。加快推進(jìn)第三方信息公開的相關(guān)政策、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，并且構(gòu)建信息平臺(tái)，鼓勵(lì)第三方單位主動(dòng)在這些平臺(tái)上公開相關(guān)信息，接受社會(huì)的監(jiān)督。發(fā)揮政府和企業(yè)的雙重作用，建立與實(shí)際情況和需要緊密結(jié)合的制度，避免生搬硬套，明確政府和市場(chǎng)、企業(yè)各自的定位和職責(zé)。按照最低管理成本原則界定各自職責(zé)，政府負(fù)責(zé)制訂規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施。

第三方治理的推行除了要求監(jiān)管部門應(yīng)該加大執(zhí)法力度外，還應(yīng)要求監(jiān)管部門及時(shí)更新觀念[8]：由“粗放型、單一化”向“精細(xì)化、專業(yè)化”轉(zhuǎn)變；重視行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用的發(fā)揮,如對(duì)重大典型案件加大媒體曝光力度、要求企業(yè)公開相關(guān)排污與治理信息等。

4.2 提高責(zé)任主體企業(yè)積極性

一方面，為調(diào)動(dòng)責(zé)任主體企業(yè)采用第三方治理的積極性，應(yīng)施行稅費(fèi)雙向減免的政策，對(duì)責(zé)任主體企業(yè)以及第三方治理企業(yè)均減少稅費(fèi)征收；另外，還可以對(duì)采用第三方治理的排污主體企業(yè)實(shí)行差別性收費(fèi)政策，例如：優(yōu)惠電價(jià)、優(yōu)惠水價(jià)等。

另一方面，關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的試點(diǎn)工作，應(yīng)進(jìn)一步做到：擴(kuò)大第三方治理的試點(diǎn)范圍，使試點(diǎn)容納更多不同類別、不同領(lǐng)域與行業(yè)的企業(yè)；在對(duì)試點(diǎn)結(jié)果不造成巨大影響的前提下，可以適當(dāng)減少試點(diǎn)的周期，使試點(diǎn)區(qū)域的結(jié)果盡早公布，讓更多正在觀望的企業(yè)參與進(jìn)來；對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題要提出有針對(duì)性的解決措施并能夠及時(shí)有效地解決。

4.3 增強(qiáng)治理主體治理能力

首先，政府要做好準(zhǔn)入管理工作。通過完善市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則等方式來對(duì)第三方治理企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件進(jìn)行嚴(yán)格約束，從而對(duì)目前環(huán)境污染第三方治理魚龍混雜的現(xiàn)狀進(jìn)行整治。

其次，政府要加強(qiáng)配套政策的支持和引導(dǎo)。如積極倡導(dǎo)綠色金融理念，引入社會(huì)資本，為第三方治理項(xiàng)目提供更多的資金支持；引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮在企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督的積極作用等。從而達(dá)到在提高中小第三方治理企業(yè)能力的同時(shí)，又能吸引環(huán)境治理龍頭企業(yè)參與至第三方治理中來的目的。

最后，鼓勵(lì)中小環(huán)境服務(wù)企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，積極招納人才來提高企業(yè)自身技術(shù)能力與專業(yè)水平，這是增強(qiáng)治理主體治理能力最有效的途徑。除此之外，還可以學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外部分國(guó)家先進(jìn)的環(huán)境污染治理主體的治理經(jīng)驗(yàn)，并與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合后合理運(yùn)用至第三方治理的實(shí)踐中去。

5 結(jié)論

第三方治理的實(shí)施是我國(guó)環(huán)境保護(hù)改革的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。但第三方治理目前也確實(shí)存在諸多問題。為了促進(jìn)這一模式在今后能夠更加健康順利地發(fā)展，需要責(zé)任主體企業(yè)提高采用該模式的積極性、需要第三方治理企業(yè)治理能力的提高，最重要的是需要政府監(jiān)管的加強(qiáng)與相關(guān)政策的完善，再輔之以公眾與社會(huì)的監(jiān)督，才能順利將目前第三方治理中存在的問題一一化解，從而使第三方治理切實(shí)發(fā)揮價(jià)值。