對(duì)貫徹落實(shí)《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》的幾點(diǎn)思考

鞏寧 宋春

（云南省審計(jì)廳，云南昆明 650021）

0. 引言

近年來，我國高度重視保障中小企業(yè)賬款支付問題，習(xí)近平總書記在2018年民營企業(yè)座談會(huì)上要求糾正一些政府部門、大型企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)地位以大欺小、拖欠中小企業(yè)賬款的行為，并多次就建立防范拖欠長效機(jī)制做出重要指示批示。李克強(qiáng)總理多次召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署抓好清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款工作，要求建立長效機(jī)制。從2018年開始，從中央到地方，成立專門機(jī)構(gòu)全面清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，2020年國務(wù)院出臺(tái)了《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》（以下簡稱“條例”）。

1. 《條例》出臺(tái)的背景

國內(nèi)外復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及經(jīng)濟(jì)下行壓力等原因，中小企業(yè)賬款回收期延長，嚴(yán)重侵害了中小企業(yè)合法權(quán)益，再加上新冠疫情影響，讓本來經(jīng)營困難的企業(yè)雪上加霜。這其中拖欠賬款的主體單位有部分機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)。黨中央、國務(wù)院高度重視保障中小企業(yè)支付賬款的問題。

2018年11月，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會(huì)上發(fā)表重要講話，幫助民營企業(yè)解決發(fā)展中的困難，支持民營企業(yè)改革發(fā)展。2018年11月9日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議李克強(qiáng)總理要求抓緊清欠專項(xiàng)行動(dòng)，切實(shí)解決政府部門和國有大企業(yè)拖欠民營企業(yè)賬款問題。2018年11月29日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議清欠工作方案的通知，對(duì)清欠工作做出了總體安排。隨著黨中央國務(wù)院的安排部署，各省市都緊跟著出臺(tái)符合各地實(shí)際情況的實(shí)施方案，目的就是加緊清理拖欠賬款，使中小企業(yè)恢復(fù)生機(jī)活力，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展。在各地區(qū)清理拖欠賬款的專項(xiàng)行動(dòng)中，2020年9月，國務(wù)院出臺(tái)了《條例》，中小企業(yè)賬款的支付得到了法律保障。

2. 《條例》出臺(tái)的重要意義

《條例》的出臺(tái)為根除拖欠中小企業(yè)賬款打開癥結(jié)，對(duì)合同訂立、支付行為進(jìn)行了規(guī)范，加強(qiáng)了信用監(jiān)督和服務(wù)保障，維護(hù)了中小企業(yè)合法權(quán)益，為營造良好的營商環(huán)境、提高中小企業(yè)經(jīng)營活力、穩(wěn)就業(yè)、保民生，具有重要意義。

2.1 鞏固清理拖欠賬款成果，建立長效機(jī)制

《條例》從源頭上建立了一套規(guī)章制度，防止機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款，是在清理拖欠賬款的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并予以制度化，是鞏固當(dāng)前清理拖欠賬款成果的根本措施，同時(shí)也為防止形成新的拖欠賬款建立長效、有效機(jī)制。特別是該《條例》與《保障農(nóng)民工工資支付條例》無縫銜接，對(duì)拖欠進(jìn)行高壓態(tài)勢(shì)，從根本上遏制拖欠行為的發(fā)生?！稐l例》的出臺(tái)，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)保障支付中小企業(yè)款項(xiàng)工作的高度重視。

2.2 維護(hù)市場公平、優(yōu)化營商環(huán)境

我國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，已經(jīng)由賣方市場發(fā)展為買方市場，擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的政府部門、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)對(duì)中小企業(yè)、民營企業(yè)的資金支付具有極大的話語權(quán)，而中小企業(yè)為了在激烈的市場競爭中得到一席之地，往往會(huì)接受大型企業(yè)、政府部門等提出的不合理?xiàng)l件及一些拖欠賬款的行為?！稐l例》的出臺(tái)，有助于促使主體遵守法律規(guī)定合同約定，避免用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有助于依法經(jīng)營、誠實(shí)守信，規(guī)范市場行為，優(yōu)化營商環(huán)境，為中小企業(yè)的健康發(fā)展提供不竭動(dòng)力。

2.3 有利于暢通國內(nèi)大循環(huán)，加快培育完整的內(nèi)需體系

受到新冠疫情和中美貿(mào)易摩擦的影響，全球貿(mào)易遭受重挫，許多企業(yè)陷入困境，許多中小企業(yè)經(jīng)營步履維艱，資金周轉(zhuǎn)困難。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要依托國內(nèi)強(qiáng)大市場，形成國民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)。《條例》的出臺(tái)，為形成良好的國內(nèi)市場，激發(fā)了中小企業(yè)發(fā)展活力，主動(dòng)提升服務(wù)能力，進(jìn)一步增強(qiáng)中小企業(yè)的獲得感，為暢通國內(nèi)大循環(huán)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3. 《條例》實(shí)施中存在的主要問題

近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對(duì)拖欠中小企業(yè)賬款的審計(jì)力度，采取不同的組織形式，從專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查形成專題報(bào)告到穿插到常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目比如預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中執(zhí)行，審計(jì)促進(jìn)了該項(xiàng)工作的推進(jìn)，為維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益，優(yōu)化營商環(huán)境，增強(qiáng)中小企業(yè)獲得感，推動(dòng)中小企業(yè)良性發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但筆者在近年審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在貫徹落實(shí)《條例》時(shí)仍然存在一些突出問題，需要引起各級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

3.1 無預(yù)算、超預(yù)算支出較為普遍

審計(jì)中發(fā)現(xiàn)部分單位仍然沒有樹立無預(yù)算不支出和有預(yù)算不超支的意識(shí)。建設(shè)項(xiàng)目或者采購服務(wù)等沒有納入年初預(yù)算，也沒有在追加的預(yù)算當(dāng)中，導(dǎo)致沒有資金來源，形成了拖欠款。還有部分項(xiàng)目雖然有預(yù)算，但是超預(yù)算支出，超出部分也無法支付，最終形成拖欠賬款[1]?？傊?，一是預(yù)算管理能力還不足，有些項(xiàng)目沒有充分考慮到實(shí)施過程中的實(shí)際情況，沒有經(jīng)過充分論證就匆忙實(shí)施，預(yù)算沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目或者細(xì)節(jié)；二是預(yù)算執(zhí)行的約束欠缺。有些項(xiàng)目沒有預(yù)算或者實(shí)施中超過預(yù)算，都沒有得到很好的控制，預(yù)算的硬約束欠缺。

3.2 拖欠部門契約精神欠缺

部分單位雖然有資金保障，也通過簽訂合同方式約束彼此的責(zé)任和義務(wù)，但是缺乏契約精神，雖然有合同約束，但是不嚴(yán)格遵守合同規(guī)定，在約定的時(shí)間內(nèi)找各種理由推諉，不按時(shí)支付賬款，或者以各種理由不返還保證金，導(dǎo)致形成了拖欠賬款。從審計(jì)實(shí)際情況看，有些單位人為性不履行合同規(guī)定，以項(xiàng)目還不夠完善，后續(xù)還需要改進(jìn)等理由，不履行合同付款約定，推遲付款。

3.3 專項(xiàng)資金被擠占或者挪用問題突出

專項(xiàng)資金是財(cái)政部門或者上級(jí)單位撥給行政事業(yè)單位，用于完成專項(xiàng)工作或者工程的資金，部分單位把財(cái)政撥款的?？顚Ｓ玫捻?xiàng)目資金，擅自改變用途，挪作它用，或者擠占部分資金用于其它方面，導(dǎo)致原來專項(xiàng)工作或者工程的資金得不到保障，最終形成拖欠賬款。有些單位是把專項(xiàng)資金挪用到其他無預(yù)算或者提高項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、增加項(xiàng)目內(nèi)容等超預(yù)算支付的項(xiàng)目當(dāng)中，有些就直接挪用到公用經(jīng)費(fèi)當(dāng)中，導(dǎo)致原有項(xiàng)目資金不足，形成拖欠。

3.4 監(jiān)管力度不夠懲戒措施不強(qiáng)

監(jiān)管部門或者主管部門的監(jiān)管不嚴(yán)，部分地方政府本就是拖欠主體，在貫徹落實(shí)《條例》中，主動(dòng)性和積極性不強(qiáng)；本級(jí)監(jiān)督檢查部門在執(zhí)法時(shí)，對(duì)政府拖欠權(quán)威性不強(qiáng)執(zhí)行力不夠；上級(jí)部門對(duì)地方政府拖欠行為缺乏強(qiáng)有力的懲戒措施，對(duì)違反《條例》的行為處理力度不夠，導(dǎo)致拖欠行為時(shí)有發(fā)生。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門要么沒有指定監(jiān)管計(jì)劃，對(duì)下屬單位疏于監(jiān)管；要么有監(jiān)管計(jì)劃但是監(jiān)管工作不到位，或者監(jiān)管工作流于形式，沒有起到真正的作用。要么沒有檢查出問題，要么檢查出問題也沒有嚴(yán)格處理問題，整改措施只是數(shù)字整改或者紙上整改，沒有形成長效機(jī)制，導(dǎo)致真正的拖欠賬款沒有實(shí)際償還。

4. 貫徹落實(shí)《條例》的幾點(diǎn)建議

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，扎實(shí)做到《條例》宣傳教育

《條例》的實(shí)施，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立長效機(jī)制、依法預(yù)防和化解拖欠中小企業(yè)賬款問題的重要法律保障，也是我國首次針對(duì)拖欠中小企業(yè)賬款問題制定的專門法規(guī)，為維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益、優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)及長遠(yuǎn)意義。為了進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益，各級(jí)政府、有關(guān)主管部門要結(jié)合政策宣傳活動(dòng)，利用多種形式，比如報(bào)刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)專題學(xué)習(xí)等形式，廣泛的開展《條例》宣講解讀工作，并普及《條例》所述的法律知識(shí)，使得各機(jī)關(guān)事業(yè)單位和大型國企知法守法。各級(jí)政府及主管部門還要切實(shí)履行《條例》工作的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)源頭治理工作，并根據(jù)分工制定責(zé)任清單，研究制定《條例》實(shí)施的工作細(xì)則，切實(shí)履行好《條例》[2]。

4.2 強(qiáng)化預(yù)算管理和約束，主動(dòng)防范拖欠賬款

實(shí)踐中許多拖欠賬款是由于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位缺乏財(cái)政預(yù)算資金保障的情況下實(shí)施采購或者工程項(xiàng)目導(dǎo)致的，所以既要做好預(yù)算管理，又要強(qiáng)化預(yù)算約束。在項(xiàng)目實(shí)施前，要充分的考慮到項(xiàng)目實(shí)施中遇到各種情況，按照細(xì)化預(yù)算的要求，明確項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容、支出經(jīng)濟(jì)分類科目、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、資金規(guī)模、測算依據(jù)等，爭取預(yù)算做的周到、細(xì)化；要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)和采購等活動(dòng)，強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目和預(yù)算審核，從源頭預(yù)防和化解拖欠款問題。樹立正確的政績觀，強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審核，充分論證資金籌集的可行性，確保項(xiàng)目建設(shè)資金按時(shí)到位。嚴(yán)格執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算及預(yù)算調(diào)整方案，不得無預(yù)算、超預(yù)算安排支出。主動(dòng)防范造成拖欠賬款。

4.3 增強(qiáng)契約精神、建立懲戒約束機(jī)制

“契約”是遵守信用的行為方式，也體現(xiàn)了自由、平等和守信的精神，也有利于建立和維護(hù)政府的公信力。各級(jí)部門在簽訂合同的時(shí)候，就要樹立這種“契約”精神，締約合同雙方平等地享受權(quán)利、履行義務(wù)，互為自覺履行約定，誰也沒有超出契約的特權(quán)。對(duì)于違背契約者要受到制裁，政府對(duì)于清理拖欠工作進(jìn)展緩慢的單位要建立黑名單，使得拖欠事項(xiàng)曝光于公眾，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。對(duì)于政府部門和事業(yè)單位，通過降低“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算、嚴(yán)控津貼補(bǔ)貼等方面采取限制措施，使得各政府部門和企事也單位樹立不能拖欠、不敢拖欠，不想拖欠的思想。把清理拖欠中小企業(yè)賬款作為一項(xiàng)考核內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部、部門考核內(nèi)容，以此來督促建立長效機(jī)制。

4.4 擴(kuò)寬維權(quán)渠道，做好投訴處理工作

中小企業(yè)在簽訂合同時(shí)，要對(duì)對(duì)方的財(cái)力做出調(diào)查和評(píng)估，規(guī)范合同簽訂的條款，并明確付款方式和付款時(shí)限，對(duì)違反合同規(guī)定的情況，要明確違約懲罰。各級(jí)各部門要嚴(yán)格按照《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付投訴處理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定及要求，制定保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付投訴處理辦法，優(yōu)化違約拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)投訴平臺(tái)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+督查等投訴渠道作用。在中小企業(yè)受到利益損害時(shí)，能及時(shí)找到相關(guān)部門投訴并維權(quán)。各地區(qū)要建立專門部門做好投訴處理工作，對(duì)投訴事件要高度重視，對(duì)投訴的案件要掛賬，逐項(xiàng)核實(shí)并處理，有效保障投訴問題有人督、有人盯、有結(jié)果、有回應(yīng)，針對(duì)各個(gè)問題制定整改方案，要求限期整改；對(duì)已經(jīng)明確解決方案的案件，要不定期開展回訪，落實(shí)檢查解決情況，對(duì)于完全整改完畢的事項(xiàng)予以銷號(hào)，沒有整改的事項(xiàng)要一直掛賬并追究責(zé)任，確保問題投訴事件事事有回音、件件有著落，讓中小企業(yè)有切切實(shí)實(shí)的獲得感[3]。

4.5 強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，營造良好營商環(huán)境

各級(jí)各部門要切實(shí)提高政治站位、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，切實(shí)增強(qiáng)地方政府和主管部門的主體責(zé)任，切實(shí)做到“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動(dòng)拖欠化解、實(shí)行臺(tái)賬管理、加強(qiáng)信息共享”的具體要求，強(qiáng)化紀(jì)檢、審計(jì)、巡視、巡察等監(jiān)督力度，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、大型國企拖欠中小企業(yè)的情況采取定期和不定期監(jiān)督相結(jié)合的方式，對(duì)于拖欠賬款總額較少的單位，采取督查、整改的方式，對(duì)于拖欠賬款總額較大、情況較為復(fù)雜，沒有還款資金來源的單位，要強(qiáng)化督查的深度和廣度，在查出問題的基礎(chǔ)上，還要對(duì)問題進(jìn)行深入的剖析，并對(duì)查處的問題嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)，給出具體的整改建議，真正督促問題整改。將失信企業(yè)納入全國信用信息共享平臺(tái)，依法懲戒失信行為，營造良好的政商環(huán)境，更加有效地保護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益，增強(qiáng)中小企業(yè)從業(yè)獲得感和滿意度。

4.6 杜絕邊清邊欠，確保鞏固清欠成果

各級(jí)政府部門和主管單位要嚴(yán)格禁止新的欠款出現(xiàn)的情況，要把沒有資金支持的項(xiàng)目暫時(shí)擱置，絕對(duì)不能出現(xiàn)新的欠款出現(xiàn)。各級(jí)政府還要盤活存量資金、處置資產(chǎn)，不斷培育新的財(cái)源籌措資金，并減壓一般性支出，確保應(yīng)還盡還，應(yīng)清盡清，確保財(cái)政收支平衡。嚴(yán)格按照政府投資類項(xiàng)目審理程序，落實(shí)資金來源，不得由施工單位墊資建設(shè)，把握好投資概算，不得超概算超批復(fù)投資建設(shè)，規(guī)范投資建設(shè)行為，把好政府投資關(guān)，并規(guī)范支付工程進(jìn)度款，從源頭上防止拖欠賬款行為的發(fā)生，更不允許還舊賬欠新賬，邊清邊欠。鞏固好清欠成果。

5. 結(jié)語

保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付工作涉及面廣，任務(wù)量大，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！稐l例》出臺(tái)為中小企業(yè)賬款的支付提供了法律依據(jù)，為我國“六穩(wěn)”“六?！闭叩呢瀼芈鋵?shí)、激發(fā)中小企業(yè)的創(chuàng)新能力、維護(hù)市場公平正義，有效暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律保證，要按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，壓實(shí)各級(jí)政府、各主管部門和拖欠單位的主體責(zé)任，按照市場化、法制化的辦法并運(yùn)用一定的行政手段，有效推進(jìn)并主動(dòng)防范化解拖欠中小企業(yè)賬款的現(xiàn)象，切實(shí)保護(hù)中小企業(yè)的合法權(quán)益并促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展。