我國(guó)社會(huì)消防管理存在的問(wèn)題分析及政策改革建議

■ 付曉東 中國(guó)神華煤制油化工有限公司鄂爾多斯煤制油分公司消防氣防中心

“預(yù)防為主，防消結(jié)合”是我國(guó)消防工作的總方針。在這一總方針的指導(dǎo)下，應(yīng)急管理部消防救援局專門成立防火監(jiān)督處、法規(guī)和社會(huì)消防工作處等多個(gè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的社會(huì)消防管理工作。社會(huì)消防管理工作蓬勃發(fā)展，讓火災(zāi)預(yù)防深入人心，能使絕大多數(shù)火災(zāi)隱患被排查消除，大量初起火災(zāi)被早期監(jiān)測(cè)出來(lái)并成功撲滅。消防工作越來(lái)越引起社會(huì)大眾的重視，消防隊(duì)伍的出警率也隨之降低，更減少了因火災(zāi)事故造成的財(cái)產(chǎn)損失、人員傷亡以及因滅火過(guò)程造成的經(jīng)濟(jì)消耗和環(huán)境污染。社會(huì)消防管理工作的主要作用是防患于未然，及時(shí)消除火災(zāi)隱患或者將火災(zāi)消滅在初起階段，大大降低由火災(zāi)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響?？梢?，防火部門社會(huì)消防管理的重要性。

一、社會(huì)消防管理工作現(xiàn)狀梳理及分析

雖然我國(guó)社會(huì)消防安全形勢(shì)逐年好轉(zhuǎn)，但是我國(guó)的防火監(jiān)督及社會(huì)消防管理仍然存在著諸多問(wèn)題：

（一）防火監(jiān)督及社會(huì)消防管理的組織機(jī)構(gòu)劃分不合理

新時(shí)代，雖然對(duì)消防隊(duì)伍進(jìn)行了轉(zhuǎn)制安排，將建筑防火管理的建筑消防設(shè)計(jì)審查和消防驗(yàn)收業(yè)務(wù)劃歸了住建部管理，但是對(duì)應(yīng)的建筑工程消防監(jiān)督人員由于各種原因未統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，導(dǎo)致住建部在短期內(nèi)開展建筑工程消防監(jiān)督存在技術(shù)人員不足的困難。其他防火工作業(yè)務(wù)隨消防隊(duì)伍一起移交到應(yīng)急管理部，但仍然屬于消防救援局下設(shè)單位。防火監(jiān)督的工作性質(zhì)更類似于安全生產(chǎn)監(jiān)督，而且是受眾更為廣泛的社會(huì)管理工作，與消防救援工作的性質(zhì)存在很大差別。同時(shí)，防火監(jiān)督人員還必須服從于消防隊(duì)伍的管理模式，煩瑣的隊(duì)務(wù)進(jìn)一步限制了社會(huì)消防管理，導(dǎo)致防火工作者難以完全施展拳腳。

（二）消防監(jiān)督檢查及社會(huì)消防管理任務(wù)重，技術(shù)人才稀缺

對(duì)我國(guó)消防相關(guān)法律法規(guī)辨識(shí)及合規(guī)性評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，消防監(jiān)督管理工作任務(wù)包括：對(duì)公眾聚集場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查；對(duì)社會(huì)單位履行法定消防安全職責(zé)情況的監(jiān)督抽查；對(duì)舉報(bào)投訴的消防安全違法行為的核查；對(duì)大型群眾性活動(dòng)舉辦前的消防安全檢查；根據(jù)需要進(jìn)行的其他消防監(jiān)督檢查五大項(xiàng)。隨著國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，新材料新工藝的不斷出現(xiàn)和普及應(yīng)用，一個(gè)城市的防火監(jiān)督人員分管的責(zé)任區(qū)越來(lái)越大、所面對(duì)的問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)雜。然而，政府消防監(jiān)督部門配置的防火監(jiān)督人員數(shù)量及其專業(yè)技術(shù)能力，在勝任這些繁重的工作任務(wù)時(shí)還有所欠缺。而且由于隊(duì)伍管理需要，防火監(jiān)督人員在消防隊(duì)伍內(nèi)往往還承擔(dān)一些綜合性行政工作、后勤、宣傳工作以及其他一些輔助戰(zhàn)訓(xùn)的文職工作，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的情況。這些工作擠占了防火監(jiān)督人員的時(shí)間和精力，在很大程度上影響了消防監(jiān)督工作的開展。從目前消防監(jiān)督管理體制來(lái)說(shuō)，面臨困境的重要原因之一是缺乏人才，尤其是改革轉(zhuǎn)制以來(lái)，技術(shù)人才特別是防火人才的大量流失，如：大部分防火技術(shù)人才轉(zhuǎn)而在各大企業(yè)、社會(huì)消防服務(wù)單位、設(shè)計(jì)單位任職，造成消防技術(shù)從業(yè)人員稀缺，監(jiān)督執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)和能力參差不齊。

（三）社會(huì)消防宣傳培訓(xùn)機(jī)制有待完善

我國(guó)于1992年發(fā)起消防安全日，將每年的11月9日定為全國(guó)的“消防宣傳日”，于2019年開始延長(zhǎng)為消防宣傳月，在消防日或消防月，消防部門多采用宣傳冊(cè)與宣傳講座等方式向大眾宣傳普及消防安全知識(shí)、技能，但經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)開展頻率非常低且流于形式的問(wèn)題。目前未對(duì)社會(huì)新聞媒介宣傳消防知識(shí)技能有強(qiáng)制性要求，所以很難督促落實(shí)到位；消防單位自主宣傳、培訓(xùn)效果考察評(píng)估機(jī)制仍舊不完善，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)單位自主宣傳培訓(xùn)的要求也很難落地。另外，消防職業(yè)技能的培訓(xùn)存在很多限制條件，這導(dǎo)致消防設(shè)施操作員、應(yīng)急救援員這些本應(yīng)大眾化推廣的業(yè)務(wù)技能人員緊缺，難以像駕駛技能一樣普及，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)和人民群眾的防火知識(shí)、技能水平仍處于較低水平。

二、深化消防改革的探索性建議

（一）國(guó)家建立健全的社會(huì)消防管理機(jī)構(gòu)

組建國(guó)家社會(huì)消防管理機(jī)構(gòu)。在應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)調(diào)整，將具有社會(huì)管理職能的防火監(jiān)督人員全部從無(wú)社會(huì)管理職能的國(guó)家綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍中統(tǒng)一劃撥出來(lái)，將森林草原消防隊(duì)伍中負(fù)責(zé)防火監(jiān)督的人員統(tǒng)一劃撥出來(lái)，聯(lián)合成立獨(dú)立的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，完善該機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織框架和人員配置編制。將對(duì)社會(huì)消防管理機(jī)構(gòu)的地位設(shè)置為高于或至少等同于綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的級(jí)別，充分體現(xiàn)“預(yù)防為主，防消結(jié)合”的原則。

（二）完善社會(huì)消防管理法律體系

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，消防執(zhí)法改革的深化為活躍企事業(yè)單位及第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的消防安全主體責(zé)任起到了指導(dǎo)作用。國(guó)家應(yīng)盡快梳理國(guó)內(nèi)所有現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有消防監(jiān)督法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》出臺(tái)更多社會(huì)消防管理“放、管、服”的法律法規(guī)，為社會(huì)消防管理的開展提供法律支撐。制定出臺(tái)社會(huì)消防管理、消防監(jiān)督執(zhí)法、社會(huì)消防宣傳培訓(xùn)等相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，社會(huì)消防管理應(yīng)分門別類明確各社會(huì)單位的消防責(zé)任和義務(wù)。社會(huì)消防知識(shí)技能培訓(xùn)應(yīng)進(jìn)一步明確培訓(xùn)內(nèi)容、課時(shí)、宣傳培訓(xùn)效果鑒定、檢查、考核等要求。

（三）豐富社會(huì)消防監(jiān)督管理資源

充分拓展、調(diào)動(dòng)全社會(huì)防火監(jiān)督資源有六種思路：一是充分授權(quán)有能力的消防重點(diǎn)單位內(nèi)部開展自主評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、自主檢查安全、自主整改隱患，向社會(huì)公開承諾本場(chǎng)所不存在突出風(fēng)險(xiǎn)或者已經(jīng)落實(shí)防范措施。社會(huì)單位自主開展消防監(jiān)督檢查不可避免地存在自我規(guī)避問(wèn)題、隱患的可能性，政府在認(rèn)可、鼓勵(lì)社會(huì)單位開展自主監(jiān)督檢查的同時(shí)，應(yīng)每年進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法抽查。二是針對(duì)自身監(jiān)督檢查能力不足的社會(huì)單位，由社會(huì)單位自覺委托專業(yè)的第三方消防監(jiān)督檢查服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查。由于第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)于社會(huì)單位，有隱瞞問(wèn)題隱患的可能，所以建議監(jiān)督檢查結(jié)果需同時(shí)上報(bào)政府消防監(jiān)督管理部門和社會(huì)單位。此種方式需建立在社會(huì)單位的高度自覺上和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的高度負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上，需要法律的規(guī)范。三是政府利用第三方服務(wù)輔助監(jiān)督執(zhí)法檢查的半社會(huì)化模式。此方式充分利用第三方社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)力量參與消防監(jiān)督檢查，政府則根據(jù)專業(yè)檢查意見作出抉擇，可有效避免政府消防監(jiān)督檢查專業(yè)技能不足的問(wèn)題，而且在政府主導(dǎo)下可以實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位之間互相借鑒消防管理經(jīng)驗(yàn)，有利于推動(dòng)區(qū)域消防安全發(fā)展。但由于第三方機(jī)構(gòu)只對(duì)政府負(fù)責(zé)，為追求檢查問(wèn)題數(shù)量和業(yè)績(jī)，檢查成果可能存在吹毛求疵、得不到社會(huì)單位認(rèn)同的情況，而且未能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)單位自主監(jiān)督檢查消除火災(zāi)隱患的積極性。四是充分發(fā)展社會(huì)火災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，利用保險(xiǎn)公司在企業(yè)投保前和參保期內(nèi)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)專家對(duì)企業(yè)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查。五是積極引進(jìn)大學(xué)本科院校消防管理、消防工程等專業(yè)的畢業(yè)生，逐步實(shí)現(xiàn)政府消防監(jiān)督人員的學(xué)科專業(yè)化和職業(yè)化。六是加大對(duì)消防人員的培訓(xùn)力度，定期開展各種形式的培訓(xùn)活動(dòng)，努力提升消防人員的整體業(yè)務(wù)水平。

（四）完善社會(huì)消防宣傳培訓(xùn)機(jī)制

首先，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)單位自主開展消防宣傳培訓(xùn)的立法。規(guī)定合適、可執(zhí)行的消防知識(shí)、技能培訓(xùn)課時(shí)。其次，根據(jù)社會(huì)單位及建筑使用人員性質(zhì)編制社會(huì)化消防知識(shí)、技能撲救教材。要求各社會(huì)單位每年開展培訓(xùn)并由政府消防監(jiān)督部門定期開展社會(huì)單位人員自主消防知識(shí)宣傳培訓(xùn)考核。其次，加強(qiáng)與傳媒機(jī)構(gòu)的合作，建立消防知識(shí)宣傳節(jié)目專欄或建立消防知識(shí)宣傳自媒體App。利用傳媒技術(shù)具有高效性、快捷性、便利性以及不受時(shí)空限制等優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)消防安全知識(shí)的宣傳。最后，降低注冊(cè)消防工程師、消防設(shè)施操作員、應(yīng)急救援員等職業(yè)資格證的報(bào)名條件門檻，促進(jìn)消防知識(shí)技能專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)學(xué)習(xí)提升自身的消防應(yīng)急知識(shí)技能。

三、結(jié)語(yǔ)

防火工作肩負(fù)著國(guó)家社會(huì)消防管理職能。因此，要強(qiáng)化社會(huì)消防管理，防止和減少社會(huì)火災(zāi)的發(fā)生，更有效地保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民，國(guó)家只有更加重視防火工作，成立社會(huì)消防管理機(jī)構(gòu)，并完善相關(guān)組織配置及法律政策，逐步打開社會(huì)消防管理的新局面。這樣才能真正做到預(yù)防為主，預(yù)防于先，防患于未“燃”。