國有資本投資運營公司改革試點研究

章婧 青島華通國有資本運營集團有限責(zé)任公司

一、相關(guān)概念界定及理論基礎(chǔ)

(一)改革試點的理論基礎(chǔ)

縱觀過去十多年的國企改革歷史，從國務(wù)院國資委2003年設(shè)立，統(tǒng)一管理了原國務(wù)院各部委下屬企業(yè)，經(jīng)過十余年的整編重組、扭虧脫困、優(yōu)化整合，形成了160多家央企。到如今，央企通過混改，形成“國有體制疊加民營機制”的優(yōu)勢，充分激發(fā)出各層級企業(yè)市場化的活力與動力，在市場競爭與大國崛起的事業(yè)中無往不勝，打造了許多偉大工程。這其中成功的關(guān)鍵節(jié)點，是經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離。改到深處是產(chǎn)權(quán)，新一輪國企改革的重頭戲，一在混改，二在“兩類公司”試點，而這兩項重要任務(wù)的核心是市場化，是體制與機制的新一輪革命。

國有資本投資運營公司改革試點的理論基礎(chǔ)正是市場化、經(jīng)營權(quán)，改革的辦法是在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間進行“兩個分開”。第一個分開是黨的十八屆三中全會最早提出的“改組改建若干國有資本投資運營公司”，從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系；第二個分開是從運行機制上切開出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，使得國有企業(yè)成為獨立的市場經(jīng)營主體。

2017年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》；5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》，對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉(zhuǎn)變做出系統(tǒng)性安排。兩個國字頭文件先后腳出臺，圍繞的核心都是市場化經(jīng)營，第一個文件是要求國企建立權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，是從運行機制上厘清出資人代表與經(jīng)營層的權(quán)責(zé)界面；第二個文件重在厘清國資委與國有資產(chǎn)投資運營公司的權(quán)責(zé)界面，是從組織體制上分清政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)，文件中，國務(wù)院國資委精簡43項監(jiān)管事項，其中取消26項、下放9項、授權(quán)8項。2019年6月，國務(wù)院國資委又進一步印發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019版）》。各地國資委緊隨中央政策，如，2019年青島市國資委114號文件對市屬企業(yè)進行了授權(quán)放權(quán)共計35項，2020年青島市國資委34號文，明確了對試點企業(yè)授權(quán)放權(quán)事項11項。

（二）改革試點的內(nèi)在邏輯

2019年11月，國務(wù)院國資委下發(fā)《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），這是對前述系列政策拉開的改革序幕進行了內(nèi)在邏輯的重要闡述，是黨中央立足黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，對深化國資國企改革做出的又一重大決策。這是國家層面第一次提出國資國企監(jiān)管以“管資本”為主。而兩類公司的改建組建工作，是國資委推進以管資本為主的職能轉(zhuǎn)換的重要舉措，并成為進一步推動授權(quán)經(jīng)營改革的重要抓手和突破口。

《實施意見》的精神內(nèi)旨，是充分發(fā)揮兩類公司的使命作用，使國企從過去注重體量的提升到更多的聚焦到資本的收益上來。文件還進一步明確，下步國資委將通過考核指揮棒的作用，引導(dǎo)國企調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，讓國有資本有更多的收益，在做大蛋糕的同時，讓企業(yè)股東（包含非公資本、企業(yè)核心骨干、科技人員、員工等）整體分享收益。

《實施意見》的改革實質(zhì)，可歸納為以下幾點：

1.轉(zhuǎn)變理念，從直接管理轉(zhuǎn)向基于出資關(guān)系的監(jiān)管。這要求試點企業(yè)對上和對下，都要厘清邊界、依法履職。

第一，國資委與投資運營公司之間，作為試點企業(yè)要承接國資委下放的職權(quán)，科學(xué)行使國資委授權(quán)華通集團董事會的職權(quán)，對國資委放寬的部分監(jiān)管要加強事前決策管控、事中和事后的市場化法治化監(jiān)督。

第二，投資運營公司與出資企業(yè)之間，一要對部分監(jiān)管職權(quán)向下延伸，管好安全與回報，對這部分增量監(jiān)督任務(wù)，要專業(yè)化行權(quán)；二要用授權(quán)經(jīng)營的理念和市場化法治化的方法，科學(xué)計算不同行業(yè)向下授權(quán)的額度、動態(tài)授權(quán)給二級企業(yè)董事會；三要向下派和指導(dǎo)所屬企業(yè)選聘專業(yè)化的董監(jiān)事隊伍，科學(xué)行使出資人管理職權(quán)；四要在大數(shù)據(jù)等監(jiān)督體系搭建到位的前提下，下放給所屬企業(yè)經(jīng)營層權(quán)利。

2.調(diào)整監(jiān)管重點，國資委突出強調(diào)國有資本整體功能的有效發(fā)揮。這是通過采用長遠性、前瞻性、戰(zhàn)略性的眼光，站在全局高度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國資監(jiān)管工作，以國有資本整體功能為核心，聚焦國有資本配置問題，從而使其更好地立足國有資本實際，管好國有資本布局形式，實現(xiàn)國有資本保值增值。對國有上市公司加大混改力度，進一步釋放潛能激發(fā)活力，做大蛋糕、強企發(fā)展，符合黨和國家強調(diào)國有資本整體功能效率的改革要求，能夠更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.突出“管資本”的重要內(nèi)容，聚焦資本布局，管好資本運作與收益。一方面立足新時期市場發(fā)展趨勢與時代發(fā)展前景，另一方面結(jié)合國有資本現(xiàn)有運作制度與方式，合理制定更加具有可操作性的整合布局，并采用精細化管理模式，以聚焦主責(zé)主業(yè)，加快處置低效無效資產(chǎn)，要求國有運營公司強化資本運作流程，加強其統(tǒng)籌謀劃職能，既保證其能夠有效盤活國有資本，又能保證其資本運作方式更加具有合規(guī)性與規(guī)范性，切實提升其綜合效益。

二、我國國有資本投資運營公司發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）我國國有資本投資運營公司發(fā)展歷程

第一階段，國有資產(chǎn)管理局時期。國家采用加大自主經(jīng)營權(quán)、落實經(jīng)濟責(zé)任制等方式來激發(fā)國有企業(yè)的經(jīng)營活力與主觀能動性的發(fā)揮，這就使得國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理與其他行政職能存在相互交叉的現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的背景下，專業(yè)化監(jiān)管與權(quán)力之間的矛盾更加突出[1]。

第二階段，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會階段。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，國有資產(chǎn)管理委員會成立，其打破了原來國有企業(yè)的運作模式與管理格局，增強了國企的市場適應(yīng)能力，推動國企實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。國資委在實行自身職權(quán)時，很難有效區(qū)分自身的角色定位，導(dǎo)致其普遍存在監(jiān)管錯位、缺位等狀況，從而使得國企資源配置不合理，影響其經(jīng)營收入和效率。

第三階段，國有資本投資運營公司階段。受政府委托，結(jié)合市場化發(fā)展背景，優(yōu)化國有資本運營管理主體身份，不僅可以進一步優(yōu)化資本布局，加快處理低效無效資本，還能以法定的股東權(quán)力突出對所投資企業(yè)的治理成效，即以股權(quán)為紐帶，可以實現(xiàn)政企分開，有助于推動國企轉(zhuǎn)型升級發(fā)展[2]。但受平臺主體相對分散的影響，使其公司的經(jīng)營規(guī)模大多較小，這不利于總體規(guī)劃國有資本運營。

（二）國有資本投資運營公司對企業(yè)發(fā)展模式的影響

在市場經(jīng)濟體制改革持續(xù)推進的時代背景下，國有資本投資運營公司采用現(xiàn)代化企業(yè)管理制度進行高效管理，主導(dǎo)各種錯配資源的流動和配置，補充區(qū)域缺乏的資本形態(tài)管理，能夠保障社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。創(chuàng)新國有資本投資運營公司發(fā)展模式的投行化前瞻布局，積極承擔(dān)保障民生的職責(zé)，開展公益性質(zhì)的兜底投資，通過金融服務(wù)于實體產(chǎn)業(yè)，同時補償調(diào)節(jié)市場，營造公平競爭的市場環(huán)境。

三、國有資本投資運營公司發(fā)展現(xiàn)狀與問題

（一）國有資本投資運營公司發(fā)展?fàn)顩r

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國有資產(chǎn)投資運營公司的發(fā)展規(guī)模不斷擴大，其主要業(yè)務(wù)板塊也呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，如下圖所示，國有資本投資運營公司主要業(yè)務(wù)板塊包括金融、產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、基金管理以及股權(quán)運營等種類。因此，國有資本投資運營公司在一定程度上實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值，并完成了政府交辦的其他任務(wù)。

（二）國有資本投資運營公司發(fā)展模式的優(yōu)勢

國有資本投資運營公司的發(fā)展模式主要包括專業(yè)化集團運營模式和國企混改背景下的產(chǎn)融結(jié)合模式兩類。專業(yè)化集團運營模式下的國有資本投資運營公司具有少而精、大而強的特點，能夠深度融合國有資產(chǎn)和各行業(yè)經(jīng)濟體系，其符合國家深化國有企業(yè)改革的戰(zhàn)略發(fā)展方向。產(chǎn)融結(jié)合模式是我國國有資本投資運營公司的新模式試點，其經(jīng)過改組整合、資產(chǎn)置換以及新增劃撥等多種形式，能夠建立符合我國企業(yè)特點的國企制度，同時加大產(chǎn)融資源整合，便于國家對重要支柱企業(yè)進行管控，可以為我國社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展提供強大助力[3]。

四、國有資本投資運營公司發(fā)展模式的建議

（一）完善我國國有資本投資運營公司發(fā)展模式的試點機制

試方向。把握國有資本投資公司、運營公司的功能定位，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新投融資方式，發(fā)揮平臺整合資源的優(yōu)勢，用生態(tài)思維、資本思維，推動主業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域向新經(jīng)濟領(lǐng)域集中。加大混改推進力度，逐步形成實業(yè)嫁接新動能、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)揮平臺優(yōu)勢、物業(yè)專業(yè)化集中化管理都市園區(qū)等新業(yè)態(tài)、特色園區(qū)開發(fā)、金融服務(wù)投貸聯(lián)動產(chǎn)融結(jié)合的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元，形成相互促進、有機結(jié)合、動能強勁的產(chǎn)融生態(tài)體系，加快產(chǎn)業(yè)聚焦和鏈條整合，形成國有資本投資運營公司內(nèi)部產(chǎn)業(yè)協(xié)同閉環(huán)。

試機制。建立完善專職董監(jiān)事制度，做實二級公司。推薦選拔，建立一支有管理經(jīng)驗的包括行業(yè)戰(zhàn)略管理、人力資源管理、審計與風(fēng)險管理專家在內(nèi)的專職董事隊伍。我結(jié)合發(fā)展需要，對培育上市的企業(yè)、重點發(fā)展的新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，掌握一批行業(yè)專家、領(lǐng)軍人物、資本運作、法律風(fēng)控、審計專家等專業(yè)化董事人才庫。

試管理。重塑總部職能，優(yōu)化管控模式。一是探索“授權(quán)管理+委托經(jīng)營”的合作管控模式，對混改后的參股企業(yè)、集團參股的上市公司，進行專業(yè)化財務(wù)管控；二是對戰(zhàn)略管控的企業(yè)，著重對其戰(zhàn)略推進、資本運營效果進行監(jiān)控和效果評估，全面加強專業(yè)化管理。

試監(jiān)督。加速形成集“紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、風(fēng)險控制監(jiān)督、審計監(jiān)督、職能監(jiān)督、內(nèi)部管理監(jiān)督”為一體的“大監(jiān)督”工作格局。針對同體監(jiān)督偏軟的問題，推行監(jiān)事派出管理、審計集中管理，建立內(nèi)審人員與監(jiān)事集訓(xùn)制度，發(fā)揮二者合力。在建立專業(yè)的內(nèi)審與監(jiān)事人才庫的同時，全面搭建數(shù)字化流程化的內(nèi)控體系、全面梳理完善集團財務(wù)、資產(chǎn)、投融資、股權(quán)、工程項目管理等制度，建立完善“監(jiān)督事項庫”，閉環(huán)追究責(zé)任，帶動各業(yè)務(wù)監(jiān)督主體主動履行監(jiān)督職責(zé)，實現(xiàn)專責(zé)監(jiān)督與職能監(jiān)督并舉，常態(tài)監(jiān)督與流程監(jiān)督共振，形成橫向聯(lián)動、上下貫通的監(jiān)督體系，對各類行權(quán)事項的監(jiān)督達到“全覆蓋”。

（二）建立完善的股權(quán)池、資金池、資產(chǎn)池管理體系

國有資本投資運營公司在實際發(fā)展過程中，要結(jié)合自身發(fā)展模式，重視建立完善的股權(quán)池、資金池和資產(chǎn)池管理體系，通過將閑置國有資本匯集到一起，統(tǒng)一營運和集中管理，科學(xué)控制可用額度，能夠?qū)崿F(xiàn)國有資本共享和資源合理配置，以盤活沉淀資金，提高整個國有資本投資運營公司的資金利用率和流動性，并降低國有資本經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)國有資本投資運營公司資金的管控目標(biāo)[4]。

（三）拓寬融資機制，加速證券化率提升

在進行國有資本投資運營公司體系建設(shè)過程中，管理人員要樹立現(xiàn)代化金融思維，積極運用股權(quán)運作、資產(chǎn)證券化等金融工具對公司實際管理的國有資本投資，從而拓寬融資機制，加速證券化率提升，以全面提高國有資本增值速度。新時期國有資本投資運營公司要深化應(yīng)用“金融+”思維，發(fā)揮多層級資本市場的洼地效應(yīng)，探索化解過剩產(chǎn)能，盤活上市公司資源，激活社會資本，以加速國有資本的公開交易和流轉(zhuǎn)速度，優(yōu)化國有資本配置結(jié)構(gòu)，并形成良性循環(huán)，提升國家創(chuàng)造財富的能力。

（四）構(gòu)建集團一體化管控體系

在以往的發(fā)展形勢下，主要由國資委承擔(dān)國有資本投資運營公司的監(jiān)管工作，其監(jiān)管手段較為單一，且問責(zé)機制設(shè)置有待完善，都很難保障其發(fā)展模式的改革與完善。新時期，針對我國國有資本運營過程中存在的監(jiān)督薄弱發(fā)展現(xiàn)狀，要構(gòu)建集團一體化管控體系，以提高國有資本產(chǎn)權(quán)市場化水平，增強國有資本的運營效率。政府要完善對國有資本投資運營公司的監(jiān)管渠道，針對國有資本投資運營公司的經(jīng)營、管理、審計等全方位內(nèi)容進行監(jiān)督管理，以及時發(fā)現(xiàn)并糾正其存在的問題[5]。地方政府要結(jié)合市場發(fā)展趨勢以及公司發(fā)展現(xiàn)狀，進一步規(guī)范國有資本投資運營公司的管理流程和規(guī)章制度，并健全責(zé)任問責(zé)機制，以充分發(fā)揮政府監(jiān)督職能，高效約束和規(guī)范國有資本投資運營公司的管理層行為，最大限度避免運營風(fēng)險，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

五、結(jié)語

新時期國有資本投資運營公司應(yīng)專注于國有資本的資源配置優(yōu)化和市場價值提升，從而實現(xiàn)國有資本保值增值。國家和政府要重視完善國有資本投資運營公司發(fā)展模式的法律法規(guī)，保證國有資本投資運營公司的經(jīng)營能夠有法可依。國有資本投資運營公司要科學(xué)利用國有資本，通過建立完善的股權(quán)池、資金池、資產(chǎn)池管理體系，拓寬融資機制，加速證券化率提升，并構(gòu)建集團一體化管控體系，加強國資投資運營的投行化前瞻性研究，從而促進國家經(jīng)濟發(fā)展。