行政公益訴訟訴前程序反思與完善路徑

楊亞鑫

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、行政公益訴訟訴前程序基本理論

（一）訴前程序的涵義界定

從字面意思來理解，訴前程序應(yīng)當指的是行政公益案件正式進入法院司法審查階段之前的所有工作之和。然而，這種理解過于寬泛和模糊，也不能體現(xiàn)出行政公益訴訟訴前程序比之傳統(tǒng)意義上的訴前程序所具有的獨特價值。從行政公益訴訟的制度設(shè)計上來說，訴前程序是不能跳過的前置性程序。根據(jù)我國《行政訴訟法》第二十五條第四款和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），可以發(fā)現(xiàn)訴前程序的啟動條件是檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法或不當行為，且經(jīng)過辦案部門核查該種情況損害了公共利益，如果該案件屬于行政公益訴訟的保護范圍，那么就可以啟動訴前程序。具體方式是向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，其目的是保護公共利益不再使其遭受進一步的損害。倘若行政機關(guān)在接到檢察建議之后及時依法履行職責(zé)，糾正錯誤，那么訴前程序即告終止，案件終結(jié)；反之，若行政機關(guān)仍然不糾正違法行為，或仍然怠于履職，那么檢察機關(guān)就可以采取訴訟救濟的方式，對政府的違法或不當行為進行合法與必要的干預(yù)。因此，行政公益訴訟訴前程序是指檢察機關(guān)在履職過程中，發(fā)現(xiàn)負有保護公共利益職責(zé)的行政機關(guān)的違法線索，對違法事實進行調(diào)查取證后，先向行政機關(guān)提出檢察建議的過程。

（二）訴前程序的價值

我國設(shè)置訴前程序就是想充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，使訴前程序作為維護公共利益的最佳司法狀態(tài)。訴前程序涉及到檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督問題，在這個層面上，我國行政公益訴訟訴前程序的價值包括三個方面：一是制衡價值。在我國，行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)這三種權(quán)力是相互配合、相互制約的。設(shè)置行政公益訴訟訴前程序，在承認三權(quán)權(quán)力分工的基礎(chǔ)上，清晰地界定三者的權(quán)力內(nèi)容，尤其是充分尊重行政機關(guān)的自我糾錯能力和自主權(quán)；二是秩序價值。如前所述，訴前程序啟動的條件是行政機關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為的情況。行政機關(guān)在履行職責(zé)時既不能缺位，也不能濫用職權(quán)，這是秩序價值的體現(xiàn)。設(shè)置訴前程序，能夠促使行政機關(guān)依法履職、及時履職，更好地保護公共利益；三是效益價值。進行訴訟是一個耗費大量時間、人力、物力的過程，并且通過訴訟解決問題的效率遠低于訴前程序。發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法事實之后，通過訴前程序能夠讓行政機關(guān)盡早地履行職責(zé)，保護公共利益不再進一步遭受損害。用最小的耗費追求最大的收益，以實現(xiàn)維護公共利益的目標，這符合行政法基本原則。訴前程序能夠優(yōu)化司法資源，減低訴訟成本，實現(xiàn)分流功效。

（三）訴前程序的理論基礎(chǔ)

1.法律監(jiān)督理論。我國《憲法》規(guī)定檢察機關(guān)是我國法律監(jiān)督機關(guān)。2018年修訂通過的《人民檢察院組織法》第二條也進一步規(guī)定了檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，同時第二條第二款還規(guī)定了檢察院是通過行使檢察權(quán)來維護國家利益和社會公共利益的。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)這一法律地位是我國憲法所賦予的，檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能也是保障憲法實施的必然要求?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規(guī)定檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)包括提起公益訴訟，同時第二十一條規(guī)定檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)時可以進行調(diào)查核實，并依法提出檢察建議。再者，從我國《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定中可以看出，檢察機關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中，主要是通過向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議的方式履行法律監(jiān)督職權(quán)。法律監(jiān)督理論作為訴前程序的理論基礎(chǔ)，與我國《憲法》以及《人民檢察院組織法》的規(guī)定高度一致。

2.行政自制理論。行政自制是現(xiàn)代公共行政的基本要求，該理論也是行政公益訴訟訴前程序的理論支撐。行政權(quán)在本質(zhì)上是一種管理公共事務(wù)的權(quán)力，其本身也包含著對自我的監(jiān)督約束。［1］行政自制即在行政主體內(nèi)部將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，這三權(quán)分工配合，相互制約，在行政權(quán)力內(nèi)部形成了自我監(jiān)督、自我約束和自我控制的機制。在行政公益訴訟中加設(shè)一個訴前程序，相當于放置了內(nèi)外部兩個推手。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議督促行政機關(guān)自我糾正、積極履行職責(zé)是外部推手；行政機關(guān)收到檢察建議后依法履職進行自我糾錯就是內(nèi)部推手。在內(nèi)外部推手的共同努力下，才能更好地維護公共利益。

3.檢察權(quán)“謙抑性”理論。尊重行政機關(guān)的權(quán)力行使，充分避免檢察權(quán)、審判權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)也是設(shè)置訴前程序的一個重要因素。與三權(quán)分立制的國家不同，我國法治理念以檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)分工為基礎(chǔ)，保證三者相對獨立運行。換言之，我國追求三者之間的分工合作而非抗衡和制約。檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督職責(zé)決定了其在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在違法事實時，可以進行監(jiān)督，并做出必要的處罰，但這不是在任何領(lǐng)域都適用的。國家行政管理領(lǐng)域是行政權(quán)的專屬領(lǐng)域，檢察機關(guān)應(yīng)避免過分介入其中。就訴前程序而言，檢察機關(guān)在進入訴訟程序之前就行政機關(guān)的違法事實先行給出檢察建議書，這一舉動充分說明檢察機關(guān)給予行政先行原則最大限度的尊重，體現(xiàn)出了檢察權(quán)的謙抑性。［2］

二、行政公益訴訟訴前程序的現(xiàn)實困境

根據(jù)訴前程序的定義可以將訴前程序分為三個階段：程序啟動階段、調(diào)查取證階段、提出檢察建議階段。行政公益訴訟制度從試點到正式確立運行至今已有5年多的時間，我們應(yīng)該肯定訴前程序在行政公益訴訟制度的運行過程中發(fā)揮著巨大的作用，但是也應(yīng)該看到訴前程序的三個階段在真正的貫徹落實中仍然存在著以下幾個方面的問題。

（一）受案范圍存在競合

根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定以及《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定不難看出，這兩種公益訴訟在受案范圍上存在交叉重合之處，即“生態(tài)環(huán)境保護”和“食品藥品安全”。那么，如果在這兩個領(lǐng)域都出現(xiàn)了損害國家利益的行為，檢察機關(guān)是適用民事公益訴訟領(lǐng)域的訴前程序還是行政公益訴訟的訴前領(lǐng)域呢？對于這一問題，法律并未給予明確規(guī)定，亟需后續(xù)立法完善。

（二）調(diào)查取證存在阻力

調(diào)查取證貫穿于整個訴前程序，有著不可或缺的作用。具體來說有以下三個階段：第一個階段：檢察機關(guān)在履職過程中得到案件線索，對相關(guān)線索進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果直接決定檢察機關(guān)是否立案；第二個階段：向行政機關(guān)發(fā)送檢察建議之前，檢察機關(guān)對案件進行更細致的調(diào)查，調(diào)查結(jié)束決定是否發(fā)送檢察建議；第三個階段：發(fā)送檢察建議回復(fù)期滿后，檢察機關(guān)根據(jù)行政機關(guān)的履職情況決定是否提起訴訟。在訴前程序中，檢察機關(guān)可以采取調(diào)閱、復(fù)制、詢問等調(diào)查取證方式。這幾種調(diào)查方式能否順利實施完成證據(jù)調(diào)取，有賴于行政機關(guān)的積極配合。但是《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《兩高解釋》都只表明行政機關(guān)有義務(wù)配合調(diào)查，但是并沒有規(guī)定行政機關(guān)違反這種配合義務(wù)將會受到什么樣的處罰。只規(guī)定義務(wù)不規(guī)定責(zé)任，那么行政機關(guān)往往會趨利避害，在面對對自己有利的案件時配合調(diào)查，而面對有可能會被檢察機關(guān)提起訴訟的案件時往往消極不配合。加之在當前國家監(jiān)察體制改革，在國家機構(gòu)權(quán)力重新配置的情況下，檢察機關(guān)少了許多威懾力，多數(shù)行政機關(guān)會增加調(diào)查取證的阻力。因此，必須采取保障措施增強調(diào)查取證的剛性，才能順利開展調(diào)查取證工作。

（三）檢察建議缺乏剛性

訴前程序的核心就是檢察建議，但是相關(guān)法律以及司法解釋缺乏在執(zhí)行層面的規(guī)定，這會導(dǎo)致檢察建議剛性不足、無法對行政機關(guān)形成威懾力。如前所述，在國家監(jiān)察體制改革的背景下，檢察機關(guān)喪失了對職務(wù)違法犯罪的偵查權(quán)，這在一定程度上會削弱檢察機關(guān)對行政機關(guān)的威懾力，從而進一步影響行政機關(guān)執(zhí)行檢察建議的意愿。另外，由于法律上沒有針對檢察建議的執(zhí)行保障機制，導(dǎo)致行政機關(guān)如果不按照檢察建議履行職責(zé)，那么僅僅是作為檢察機關(guān)提起訴訟的條件之一，這種沒有具體懲罰措施的后果，并不足以迫使行政機關(guān)尊重檢察建議并主動配合使其內(nèi)容落實。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善路徑

（一）明確行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)先性

對于行政公益訴訟與民事公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域可能出現(xiàn)的競合問題，筆者認為，如若實踐中出現(xiàn)環(huán)境保護案件或者食品安全案件同時符合行政和民事兩個領(lǐng)域的公益訴訟的起訴條件時，應(yīng)當優(yōu)先采取行政公益訴訟的訴前程序。其原因主要有以下幾點：第一，“生態(tài)環(huán)境保護”“食品藥品安全”這些都是專業(yè)性比較強的領(lǐng)域，需要具有專業(yè)知識的人員來解決這些問題，而行政機關(guān)最熟悉這些領(lǐng)域，更具專業(yè)性。所以，通過行政公益訴訟訴前程序，充分發(fā)揮行政機關(guān)專業(yè)知識的作用，督促其積極履職，更有利于維護國家利益；第二，優(yōu)先選擇行政公益訴訟的訴前程序，也是為了避免檢察權(quán)對行政權(quán)的過分干預(yù)，體現(xiàn)了對行政權(quán)的尊重。在我國，權(quán)力分工都有著比較明顯的界限，行政機關(guān)在自己的領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)違法行為或不當行為，首先應(yīng)該由行政機關(guān)自己來改正錯誤。因此，優(yōu)先選擇行政公益訴訟訴前程序就是考慮到行政權(quán)和檢察權(quán)的分工不同，在可以由行政機關(guān)自己來解決問題時就交由行政機關(guān)處理，而不是讓檢察機關(guān)過多介入；第三，與民事公益訴訟相比，行政公益訴訟訴前程序效率更高，更有利于節(jié)約司法資源。如果采取民事公益訴訟訴前程序，那么檢察機關(guān)要先發(fā)出公告來尋找可以作為公益訴訟原告主體提起訴訟。但是這些主體還需要向法院起訴，并不能直接救濟受到損害的公共利益。而行政公益訴訟訴前程序節(jié)省了公告環(huán)節(jié)提高了工作效率，同時將大量案件終結(jié)在訴前程序有利于節(jié)約司法資源。

（二）完善調(diào)查取證保障制度

檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，在履行行政公益訴訟的職責(zé)時要有剛性保障，特別是調(diào)查取證的剛性保障。針對檢察機關(guān)調(diào)查取證存在阻力的問題，筆者認為，應(yīng)當構(gòu)建一套以保障調(diào)查取證工作順利進行的配套制度，以確保行政機關(guān)積極配合，主動移交證據(jù)材料。在具體的制度設(shè)計上，可以分為兩個方面：一方面，通過立法將檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)上升至法律的具體規(guī)定，對此可以參考行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的相關(guān)規(guī)定。［3］一般來說，檢察機關(guān)調(diào)查取證時被調(diào)查對象應(yīng)當積極配合。若行政機關(guān)有正當理由不能移交有關(guān)的證據(jù)材料，則需要提交書面情況說明，并加蓋行政機關(guān)印章或者由該機關(guān)主要負責(zé)人簽字認可。倘若行政機關(guān)無正當理由拒不配合調(diào)查取證且也未提交書面情況說明，則檢察機關(guān)可以將該情況記錄在案，在訴訟階段作為證據(jù)材料移交法院，由此產(chǎn)生的一切不利后果由行政機關(guān)承擔(dān)；另一方面，檢察機關(guān)可以將其不配合行為予以公告或者由檢察機關(guān)的上級向該違法行政機關(guān)的上級機關(guān)發(fā)送對行政機關(guān)負責(zé)人的行政處分建議，引起上級機關(guān)的重視，并督促該行政機關(guān)配合調(diào)查取證工作。

（三）構(gòu)建檢察建議執(zhí)行保障機制

我國多年行政公益訴訟實踐表明，絕大多數(shù)案件都是在訴前程序終結(jié)，只有很少的案件最終進入訴訟環(huán)節(jié)，檢察建議具有執(zhí)行力，是推進訴前程序高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。針對檢察建議剛性不足的問題，筆者認為：第一，要提升檢察建議的質(zhì)量。檢察建議制作程序要規(guī)范、說理要準確充分、建議內(nèi)容要具有可操作性；第二，對于一個合法合理的檢察建議，在國家法律層面要增加行政機關(guān)服從履行的法定義務(wù)。若行政機關(guān)違反此法定義務(wù)，則可以設(shè)置扣減財政經(jīng)費等懲罰性措施；若行政機關(guān)中的國家公職人員不履行檢察建議，可以根據(jù)其情節(jié)輕重給予行政處分或者追究刑事責(zé)任；第三，還需要借助黨委、人大、政府、監(jiān)察委的力量。例如，將檢察建議及行政機關(guān)的整改落實情況報送同級人大常委會，并抄送同級人民政府。

四、結(jié)語

從試點期到立法明確后的這段時間，訴前程序因其獨特優(yōu)勢而成為一種有效辦理行政公益訴訟案件的制度。訴前程序為行政檢察監(jiān)督提供了良好的辦法，應(yīng)當給予訴前程序肯定的積極評價。但同時也應(yīng)該看到，訴前程序在許多方面存在著問題，與民事公益訴訟受案范圍競合、檢察機關(guān)調(diào)查取證工作存在阻力、檢察建議剛性不足。行政公益訴訟訴前程序作為一項具有中國特色的制度，很多情況下我們都是摸著石頭過河。所以，只能不斷探索，發(fā)現(xiàn)問題后解決問題，盡可能完善訴前程序，為其不斷注入新的前進動力，以促進行政公益訴訟在我國良好運行。