營商環(huán)境法治化構(gòu)建框架與實施路徑研究

袁 莉

(1.華中師范大學 政治與國際關系學院，武漢 430079；2.湖北省社會科學院 經(jīng)濟研究所，武漢 430070)

加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是以習近平同志為核心的黨中央立足于我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件發(fā)生的重大變化，著眼于統(tǒng)籌我國長遠發(fā)展和長治久安作出的重大戰(zhàn)略部署。企業(yè)的健康發(fā)展在雙循環(huán)中的重要作用不可替代，為企業(yè)打造良好的營商環(huán)境是新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。而法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求[1]。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，法治是最好的營商環(huán)境。因此，在雙循環(huán)的新發(fā)展格局下推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，應當將優(yōu)化法治化營商環(huán)境擺在突出位置，并根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展需求有針對性地完善法治環(huán)境。良法善治既是市場經(jīng)濟公正有序運行的外部保障，也是有為政府適度干預的內(nèi)在尺度，更是平衡市場與政府優(yōu)化資源配置的關鍵因素[2]。

一、法治化營商環(huán)境賦能經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實邏輯

法治是良好營商環(huán)境的重要保障，也是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的關鍵指標，更是改善營商環(huán)境的重要手段。經(jīng)過多年發(fā)展，我國建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟需要不同所有制經(jīng)濟公平競爭、平等發(fā)展，需要公開、公平、公正的市場秩序，需要確立新的分配制度和社會保障體系；這一切都需要我們用法律制度對經(jīng)濟關系和經(jīng)濟秩序加以調(diào)整、規(guī)范和指引[3]。法治化營商環(huán)境是國家為市場主體開展投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動所提供的一種完善且有效的制度安排，它是市場經(jīng)濟發(fā)展到高級階段的必然結(jié)果，具有穩(wěn)定預期、激發(fā)活力及優(yōu)化政企關系的功能[4]。

第一，法治能夠穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展的預期，這是法治化營商環(huán)境的主要作用。法律制度能夠明確告知市場主體和政府行為的邊界以及違反規(guī)則的后果，并為社會公眾監(jiān)督留下充分空間[5]。當前國內(nèi)外環(huán)境錯綜復雜，市場的不確定性增大，企業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展過程中面臨比以往更多的機遇和挑戰(zhàn)。作為我國企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎性問題，市場預期必須得到足夠的重視。穩(wěn)定的預期能釋放企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展動能，激發(fā)市場活力。雖然政策在一定程度上能夠起到穩(wěn)定預期的作用，但大部分政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。制度在國家治理中具有根本性作用，法治能為市場經(jīng)濟提供一套規(guī)范、穩(wěn)定的制度體系并保證其順利實施，能夠從根本上為市場主體提供穩(wěn)定的預期[6]。市場主體有穩(wěn)定的預期，就可以集中精力開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，而不必花費過多的精力和成本去維護與政府的關系，從根源上解決企業(yè)發(fā)展中遇到的“新官不理舊賬”、管理“一刀切”“一天成”等問題。同時，企業(yè)在市場準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出市場等過程中，按照法律優(yōu)位原則的要求，政府提供政務服務、行政機關采取市場監(jiān)管措施，都必須遵循憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得違反現(xiàn)行有效的法律規(guī)范。而且，從企業(yè)的相對方——行政機關角度看，根據(jù)法律保留原則的要求，行政機關必須做到“法無授權不可為”，從而保證行政權力在法律框架內(nèi)運行。行政機關提供政務服務或采取市場監(jiān)管措施過程中，如果限制市場主體的權益或者增加其義務，應按照法定依據(jù)，凡無法律依據(jù)的，一律不得開展執(zhí)法檢查。相應地，對市場主體而言，則“法無禁止即可為”[7]。法律制度在明確限定行政權力的同時，激發(fā)了市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力。由此，法治能夠穩(wěn)定企業(yè)發(fā)展的預期，法治化營商環(huán)境的作用就在于為企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境。

第二，法治能夠激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，這是法治化營商環(huán)境的意義所在。營商環(huán)境的優(yōu)劣，在很大程度上影響著市場主體的積極性和市場活力的釋放，而在當前應對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻復雜變化的關鍵時刻，法治化營商環(huán)境是破除深層次體制機制障礙、全面提高對外開放水平、讓企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力充分迸發(fā)的關鍵所在[8]。以我國的民營企業(yè)為例，占市場主體總量的95%以上的民營企業(yè)作為市場經(jīng)濟的微觀基礎，立足于國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，廣泛存在于新興經(jīng)濟體國家，以民營企業(yè)為主的“系族”企業(yè)集團在應對創(chuàng)新能力中的融資約束、信息匱乏和激勵不足等問題時表現(xiàn)出較高的穩(wěn)健性，具有較強的創(chuàng)新能力[9]。民營企業(yè)的蓬勃發(fā)展可以打通解決“卡脖子”問題的技術創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟一體化中的隔閡等循環(huán)堵點，民營企業(yè)是創(chuàng)建強大國內(nèi)市場的主力軍。同時，民營企業(yè)大多是在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中發(fā)展起來的，產(chǎn)權明晰、機制靈活等特征使其在生產(chǎn)經(jīng)營、企業(yè)管理等方面具有一定優(yōu)勢，能夠及時把握和適應市場形勢的變化，對資源進行更好的配置和利用，從而促進循環(huán)體系的高效運行。隨著我國民營企業(yè)國際化程度和市場競爭力的不斷提升，在外循環(huán)中，一大批民營企業(yè)將向國際投資與戰(zhàn)略合作、聯(lián)合研發(fā)制造、品牌打造與開拓國際市場延伸拓展，集群企業(yè)以抱團的方式深度融入國際產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈價值鏈，成為我國產(chǎn)品、技術、人才、管理等輸出的主體，積極促進我國內(nèi)需和外需、進口和出口、引進外資和對外投資協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國企業(yè)增強全球資源配置能力的重要生力軍。因此，法治能夠激發(fā)企業(yè)發(fā)展的巨大活力，優(yōu)良的法治化營商環(huán)境是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力的有效手段。

第三，法治有助于形成公平競爭的市場環(huán)境，這是法治化營商環(huán)境的價值功能。良好的營商環(huán)境對企業(yè)進入和發(fā)展具有吸引力，營商環(huán)境法治化程度更是企業(yè)參與公平競爭的風向標。艾哈德認為，競爭是提高生產(chǎn)效率的最理想的手段[10]。而市場與競爭密切相關，競爭是市場經(jīng)濟的基本因素，貫穿在市場生產(chǎn)、分配、交換和消費之中；競爭也是市場經(jīng)濟的運行方式，市場經(jīng)濟應始終處于競爭狀態(tài)，競爭的經(jīng)濟才是市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟各種關系的內(nèi)涵幾乎都可歸結(jié)為競爭關系[11]。在新發(fā)展格局下，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵動因在于新的科學發(fā)現(xiàn)、新的技術發(fā)明以及產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造和創(chuàng)新，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展比拼的就是創(chuàng)造和創(chuàng)新。而創(chuàng)造和創(chuàng)新的培育在于企業(yè)之間的良性競爭，在供求關系日益復雜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的背景下，涌現(xiàn)出很多新技術、新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品，這些往往不是政府發(fā)現(xiàn)和培育出來的，而是“放”出來的，是市場競爭的結(jié)果[12]。市場競爭是創(chuàng)新的源泉，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，不斷促進企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展是經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的必由之路。然而，市場競爭激烈殘酷，會產(chǎn)生壟斷、限制競爭等行為，需要形成有序競爭，只有在有秩序的條件下才會有正當?shù)母偁?。市場秩序是一種公共產(chǎn)品，市場自身無法提供，應由國家政府提供和維護[11]。在法治社會中，法律就是秩序，法律是保證公平、充分、有效競爭的基礎，有好的法律才有好的競爭關系。例如，政府可以通過建立有效的反不正當競爭和反壟斷的法治環(huán)境，進一步完善政府與市場在資源配置中的二元調(diào)節(jié)機制，厘清政府作為與市場調(diào)節(jié)的邊界，使市場能夠在資源配置中起決定性作用，提高資源配置的效率和公平性，并遏制不公平商業(yè)行為，保障企業(yè)作為微觀市場主體的權益，維護市場競爭的公平性，形成有序的市場環(huán)境。

二、我國營商法治環(huán)境建設的現(xiàn)狀與存在的突出問題

習近平總書記強調(diào)：“法治是最好的營商環(huán)境?！苯陙?，我國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，營商環(huán)境法治化水平不斷提升，全國各地在優(yōu)化營商環(huán)境方面也不斷探索實踐并總結(jié)經(jīng)驗，取得了階段性成果，為新發(fā)展格局下實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。但是，盡管營商環(huán)境得到了較大的改善，但在具體的法治建設上，例如公平競爭、產(chǎn)權保護、行政權力制約與監(jiān)督等方面仍有進一步完善的空間。

(一)法治化營商環(huán)境建設的具體實踐與主要做法

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國戰(zhàn)略，法治化營商環(huán)境建設取得階段性進展，營商相關法律法規(guī)逐步健全，依法保護市場主體力度不斷加大，法律公共服務持續(xù)完善，市場主體獲得感明顯增強。世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，中國排名升至第31位，比上一年提升15位，這是該報告發(fā)布以來中國取得的最好名次。其中，評價民商事司法制度與法院工作質(zhì)效的“執(zhí)行合同”指標在190個評估經(jīng)濟體中位居前列，體現(xiàn)司法制度與工作機制的“司法程序質(zhì)量”指數(shù)得分為16.5，排名第一。全國工商聯(lián)發(fā)布的“2020年萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調(diào)查顯示，民營企業(yè)對營商法治環(huán)境滿意度全面提升。樣本企業(yè)對所在城市營商環(huán)境的總體評分從2019年的68.71分上升到74.46分，其中對法治環(huán)境的滿意度排名第一，為81.44分。

1.營商環(huán)境法規(guī)制度建設持續(xù)健全和完善

為了優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展“保駕護航”，我國制定頒布了一系列支持和促進經(jīng)濟健康發(fā)展的法規(guī)政策，從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供更為有力的保障和支撐。例如，2019年出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，是在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上制定的優(yōu)化營商環(huán)境的第一部綜合性行政法規(guī)。同年出臺的《中共中央國務院關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，圍繞營造市場化、法治化、制度化的長期穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境，推動民營企業(yè)改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、健康發(fā)展，推出一系列政策措施。司法部專門出臺《關于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展營造良好法治環(huán)境的意見》，圍繞減輕民營企業(yè)負擔、解決民營企業(yè)發(fā)展難題等方面，提出了加快推進相關法律法規(guī)立改廢釋、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、創(chuàng)新拓展公共法律服務、引導民營企業(yè)依法經(jīng)營依法治企等四個方面20項具體措施。2020年十三屆全國人大三次會議表決通過《中華人民共和國民法典》，明確了市場主體的各項權利，確立了完善的市場交易規(guī)則，提振企業(yè)發(fā)展信心，進一步激發(fā)了企業(yè)發(fā)展活力和創(chuàng)造力。同時，《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國電子商務法》以及《關于強化知識產(chǎn)權保護的意見》等法律法規(guī)，都包含加強營商環(huán)境法治化的具體法律條款，這為我國企業(yè)改革創(chuàng)新、經(jīng)濟健康發(fā)展提供了有力的制度保障。此外，國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，要求更加注重民營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會商會等市場主體深度有效參與立法活動。近幾年，通過全國工商聯(lián)征求民營企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見建議的法律法規(guī)和規(guī)范性文件超過200部，民營企業(yè)在法律制度建設中的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權得到更好保障。

2.法律制度保護市場主體權益力度不斷加大

完善、有效的法律制度保護是加快建設開放型經(jīng)濟新體制，改善投資和市場環(huán)境，營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境的重要保障。近年來，檢察機關與人民法院、公安等部門協(xié)作配合，對惡意串通，通過虛構(gòu)事實打“假官司”來逃避債務、侵吞資產(chǎn)等損害市場主體權益的行為加大監(jiān)督力度，強化對民事虛假訴訟和民事執(zhí)行活動的監(jiān)督，依法懲治侵害民營企業(yè)合法權益犯罪。2019年，國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合印發(fā)《關于開展涉政府產(chǎn)權糾紛問題專項治理行動的通知》，重點查找和解決社會反映強烈、久拖不決的涉嫌政府機構(gòu)失信或政府政策調(diào)整所導致的政府機構(gòu)與企業(yè)、企業(yè)家之間的產(chǎn)權糾紛問題，開展重點案件集中攻堅，大力推動涉產(chǎn)權冤錯案件甄別糾正[13]。2016年底至2020年6月，人民法院通過審判監(jiān)督程序甄別糾正涉產(chǎn)權刑事冤錯案件190件237人，最大限度保護企業(yè)家合法財產(chǎn)權益和企業(yè)家人身安全。我國還高度重視知識產(chǎn)權保護工作，出臺了《深入實施國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》《國務院關于新形勢下加快知識產(chǎn)權強國建設的若干意見》等一系列政策文件。在新一輪的黨和國家機構(gòu)改革中，重新組建了國家知識產(chǎn)權局，實現(xiàn)了知識產(chǎn)權類別的集中統(tǒng)一管理，深入推進知識產(chǎn)權保護。在執(zhí)法方面，深化知識產(chǎn)權行政執(zhí)法體制改革，理順知識產(chǎn)權行政執(zhí)法關系，查處假冒專利、商標侵權等行為，行政執(zhí)法職責由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍承擔，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，嚴厲打擊侵權假冒行為。同時，完善商標、專利侵權判斷標準，提高執(zhí)法水平。在司法保護方面，公安部門嚴厲打擊侵權假冒犯罪；人民法院系統(tǒng)推進知識產(chǎn)權審判機制改革，檢察機關強化訴訟監(jiān)督職能，司法保護更加高效、更具針對性。在社會共治方面，持續(xù)推進維權協(xié)作，及時化解侵權糾紛，不斷深化行業(yè)自律，知識產(chǎn)權服務水平和社會維權意識進一步提升[14]。在以上營造法治化營商環(huán)境舉措的支持下，近年來我國有關專利、商標申請量連續(xù)多年穩(wěn)居世界首位，世界知識產(chǎn)權組織發(fā)布的《2020年全球創(chuàng)新指數(shù)》顯示，中國排名第14位，是進入前30名的唯一中等收入經(jīng)濟體。

(二)我國法治化營商環(huán)境建設存在的突出問題

法治化營商環(huán)境是國家為市場主體尤其是企業(yè)發(fā)展提供的一種完善、可靠、穩(wěn)定的制度安排，其主要功能和作用在于穩(wěn)定企業(yè)預期、激發(fā)市場活力以及激發(fā)市場競爭等。近年來，我國高度重視營商環(huán)境建設，營商環(huán)境法治化程度有很大提高，但仍存在一些亟待解決的問題。

第一，充分公平競爭的市場環(huán)境尚未形成。公平的市場準入是市場主體高質(zhì)量發(fā)展的最基本需要。黨的十九大以來，我國“放管服”改革進一步推進，政務服務效能大幅提升，市場準入負面清單持續(xù)“縮水”，更多的市場主體平等進入市場，但市場準入公平問題仍然沒有得到徹底解決。例如，民營經(jīng)濟發(fā)展依然受到一些制約，民營企業(yè)進入教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等民生領域市場門檻降低，但進入高利潤、高回報率的壟斷行業(yè)、基礎設施和公共服務等領域，仍存在各種市場準入隱形壁壘，“玻璃門”“卷簾門”“旋轉(zhuǎn)門”始終沒有完全打破，影響了各類生產(chǎn)要素的自由流動。一些政府在招投標中也“重公輕私”，民營企業(yè)有時會被歧視和區(qū)別對待。平等參與市場競爭已成為當前民營企業(yè)最大的訴求，因此，我國在保證各種所有制經(jīng)濟在發(fā)展過程中權利平等、機會平等、規(guī)則平等方面還有提升空間，為民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境的改革任務依然艱巨。

第二，產(chǎn)權保護有待進一步加強?！胺偸窃谝欢ǖ纳鐣镔|(zhì)生活條件下生成和發(fā)展的，法的內(nèi)容也由物質(zhì)生活條件決定。在本質(zhì)上，法律規(guī)則就是以法律的形式表現(xiàn)社會的經(jīng)濟生活條件?！盵15]產(chǎn)權是市場主體從事市場交易活動的基礎，也是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。盡管近年來我國出臺了一系列政策法規(guī)，民營企業(yè)和企業(yè)家財產(chǎn)權益得到一定程度的保護，但經(jīng)濟體制改革仍在進行中，相關法律法規(guī)還不健全，一些地方政策法規(guī)執(zhí)行落實不到位，仍然存在政府信用缺失、產(chǎn)權保護力度不夠等問題，濫用權力、權錢交易、尋租腐敗、商業(yè)賄賂等現(xiàn)象時有發(fā)生，破壞了民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。相較于公有產(chǎn)權，一些地方的私有產(chǎn)權得不到充分有效的保護；相較于大中城市，縣(市、區(qū))產(chǎn)權保護情況不甚理想。

第三，制度性交易成本仍然過高。成本是市場主體的生命線，任何市場主體進入市場競爭都必須核算成本。以我國民營經(jīng)濟為例，盡管目前我國民營企業(yè)已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，但不少企業(yè)仍然感到經(jīng)營成本不低、負擔較重。原材料、人工等成本相對明確，制度性交易成本種類繁多、彈性較大，有時還存在權力尋租；由于政府與市場關系沒有完全理順，在政策法規(guī)制定和實施過程中，對市場主體活動形成障礙成本，導致企業(yè)經(jīng)營成本較高，給民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展帶來困難。另外，惠企政策落實落地不足。近年來，國家和地方陸續(xù)出臺不少支持和鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策和專項補貼，但因為政策知曉度低、申報門檻高、申報流程復雜、審批過程不透明等，導致民營企業(yè)沒有享受到本該享受的政策紅利，惠企政策也沒有充分發(fā)揮其支持民營經(jīng)濟發(fā)展的作用。

第四，行政權力監(jiān)督與制約不夠有力。長期以來，市場主體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，接觸最多的是提供政務服務和執(zhí)法監(jiān)管的相關政府部門。經(jīng)過多年“放管服”改革的推進，我國政務服務效能已得到很大提升，但政務服務清單管理制度還有待全面落實到位，社會監(jiān)督機制仍需完善。行政執(zhí)法監(jiān)管涉及的市場主體眾多，利益關系錯綜復雜，一些地方政府部門行政執(zhí)法隨意性較大，執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，存在區(qū)別對待等情形。全國工商聯(lián)發(fā)布的2020年“萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調(diào)查顯示，受市場主體關注和期待的依然是行政執(zhí)法部門需要繼續(xù)提升依法行政水平。此外，部分地方政府對市場主體仍然存在不履行承諾和協(xié)議的情形，既損害市場主體利益，又影響政府形象和公信力。

三、新發(fā)展格局下優(yōu)化我國法治化營商環(huán)境的實施路徑

進一步優(yōu)化新發(fā)展格局下的營商法治化環(huán)境，首先要厘清政府與市場的關系，加快建立服務型政府；其次要完善監(jiān)管機制，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境；再次要加強市場主體產(chǎn)權保護，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力；最后要健全行政權力制約和監(jiān)督體系，促進權力規(guī)范透明運行。

(一)厘清政府與市場的關系，加快構(gòu)建服務型政府

第一，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府與市場的關系問題，是經(jīng)濟體制改革的核心問題。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。這為在新發(fā)展格局下處理好政府與市場的關系提供了基本遵循。政府應尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，把凡是市場能做的一律交給市場去做，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而形成鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)勝劣汰的“有效市場”。這不僅有助于提高市場主體的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，同時也能夠增強市場主體對市場需求變化的應對和調(diào)適能力，提高市場主體資源要素配置的效率和競爭力，整體上推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

第二，更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。目前我國市場體系還不健全，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高等問題。在市場機制不能有效發(fā)揮作用時，政府應在準確進行自身定位基礎上，對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，以克服和彌補市場的不足和缺陷，但同時也要防止政府在實際經(jīng)濟工作中出現(xiàn)越位、缺位、錯位等問題。

第三，進一步深入推進“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能。要堅持提升簡政放權含金量，根據(jù)基層經(jīng)濟社會發(fā)展需要，繼續(xù)取消下方行政權力事項，減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預，圍繞降低制度性交易成本，著力破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙，為市場主體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動營造更寬松的環(huán)境。深入推進重點領域改革，在企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、工程建設項目審批、投資審批、企業(yè)注銷等重點領域深化行政審批制度改革，進一步減材料、減費用、減時限，為市場主體減負。進一步優(yōu)化政務服務，由“政府主導”模式轉(zhuǎn)向“政府與社會合作”模式，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”[16]。構(gòu)建親清政商關系，暢通政企溝通渠道。

(二)完善監(jiān)管機制，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境

第一，強化公平競爭審查制度的剛性約束。在制定市場準入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施時，要嚴格評估該政策措施對市場公平競爭的影響。堅持產(chǎn)業(yè)政策存量清理和增量審查，繼續(xù)推進產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，促進土地、資金、勞動力和人才等生產(chǎn)要素合理流動，資源配置上更加公平公正。要確保招標投標和政府采購公開透明、公平公正，破除招投標隱性壁壘。要及時廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，推動公平競爭審查工作落實落地，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場。健全公平競爭審查工作抽查、督查和考核機制，充分發(fā)揮公平競爭審查聯(lián)席會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立并完善面向各類市場主體的公平競爭審查投訴舉報和處理回應機制，及時向社會公布處理情況。

第二，不斷提升事中事后監(jiān)管效能。深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”建設，完善監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集，加強對日常監(jiān)管事項的風險評估，實施分級分類監(jiān)管，探索在監(jiān)管實踐中運用風險監(jiān)管預警模型，強化高風險環(huán)節(jié)監(jiān)管。建立健全“雙隨機、一公開”監(jiān)管，梳理明確抽查事項清單，全面推進部門聯(lián)合監(jiān)管，實現(xiàn)“進一次門、查多項事”，減少對市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干擾。全面推進信用監(jiān)管，加快企業(yè)信用體系建設，全面有效歸集并共享各類涉企信息，強化協(xié)同監(jiān)管和失信聯(lián)合懲戒；全面推進企業(yè)信用風險分類管理，引導企業(yè)和企業(yè)家守信經(jīng)營，實行守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒；暢通信用修復渠道，保護市場主體合法權益。對新業(yè)態(tài)、新模式實行包容審慎監(jiān)管，為各類企業(yè)特別是中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)提供更加寬容的法治環(huán)境。

(三)加強市場主體產(chǎn)權保護，激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力

第一，要進一步加強民營企業(yè)和企業(yè)家產(chǎn)權保護?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，產(chǎn)權保護關乎民營企業(yè)的安全感，產(chǎn)權得到有效保護是企業(yè)生存和發(fā)展的前提。復雜的市場投資交易行為容易產(chǎn)生各種糾紛，能否高效、公平地維護企業(yè)權益、保障企業(yè)家合法利益是市場主體的重要考量因素[17]。近年來，我國產(chǎn)權制度體系的逐步完善為產(chǎn)權保護構(gòu)筑了有力的制度保障，但還要強化產(chǎn)權保護在基層的執(zhí)行和落實。應當在各層面為民營企業(yè)和企業(yè)家提供公正、高效、權威的司法服務和保障。嚴格把握罪與非罪的界限，對企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、融資等經(jīng)濟行為，除法律、行政法規(guī)明確禁止外，不得以違法犯罪處理；堅決防止將經(jīng)濟糾紛當作犯罪處理，堅決防止將民事責任變?yōu)樾淌仑熑?；對確因公共利益或其他法定事由改變政府承諾的，應依法支持民營企業(yè)的補償請求。加大懲治侵犯產(chǎn)權犯罪力度，打擊非公有制企業(yè)工作人員侵害企業(yè)財產(chǎn)權益等相關犯罪行為，維護企業(yè)家財產(chǎn)權、經(jīng)營自主權和創(chuàng)新權益。

第二，充分發(fā)揮破產(chǎn)制度的市場救治和退出功能。加快“僵尸企業(yè)”出清，充分發(fā)揮破產(chǎn)重整的拯救功能，加強對陷入困境但仍具有經(jīng)營價值企業(yè)的保護和救治。提升破產(chǎn)案件審判質(zhì)效，完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”程序銜接機制，使符合條件的“執(zhí)行不能”案件及時轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，助力“執(zhí)行不能”的被執(zhí)行企業(yè)依法通過破產(chǎn)途徑合法有序退出市場。完善市場主體退出過程中相關主體權益的保障機制和配套政策，最大限度保護相關主體的合法權益。

(四)健全行政權力制約和監(jiān)督體系，促進權力規(guī)范透明運行

第一，確保政府依法全面履行職能。政府要用法治思維和法治方式履行職責，堅持權力在法治的框架內(nèi)運行。政府在履行職能過程中，應嚴格遵循行政決策法定程序，落實公眾參與、合法性審查、風險評估、專家論證、集體決策等環(huán)節(jié)。推進依法行政，堅持職權法定和權責一致，建立規(guī)范政府權力和責任的“總臺賬”，進一步推動權責清單制度的健全完善和落地實施。落實“法無授權不可為”，行政機關應堅持依法行使公權力，堅決糾正不作為、亂作為現(xiàn)象。

第二，全面落實政務公開。政務公開是法治政府建設不可或缺的內(nèi)容，政務公開既能有效規(guī)范政府權力，也有助于保障公民的權利。應以公開為常態(tài)、不公開為例外為原則，大力推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開和結(jié)果公開，做到對涉及市場主體經(jīng)營活動的政務信息按照法定要求主動及時公開，營造更加公開透明的政務環(huán)境，提升政府公信力。

第三，完善行政權力監(jiān)督機制。強化社會監(jiān)督，建立投訴舉報登記制度，暢通市場主體對違法行政行為投訴舉報渠道。注重輿論監(jiān)督，對新聞媒體曝光的違法行政問題及時進行調(diào)查核實，依法作出處理和反饋。建立相應的責任追究機制。在制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件過程中，更大范圍、更多渠道地聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、商會的意見，有利于增強制度的針對性、有效性、可操作性，保障相關各方在制度健全過程中的知情權、參與權和監(jiān)督權[4]。