中國(guó)農(nóng)村婦女“兩癌”救助政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)研究
——基于對(duì)首批試點(diǎn)縣的調(diào)查

張立萍

1.揚(yáng)州市婦聯(lián)，江蘇 揚(yáng)州 225009；2. 揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009

2021年2月，世界衛(wèi)生組織國(guó)際癌癥研究機(jī)構(gòu)(IARC)發(fā)布了2020年全球最新癌癥負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)。預(yù)估了全球185個(gè)國(guó)家36種癌癥類(lèi)型的最新發(fā)病率、死亡率情況，以及癌癥發(fā)展趨勢(shì)(全球和中國(guó)“兩癌”相關(guān)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1)。資料顯示，2020年中國(guó)女性“兩癌”新發(fā)病例約53萬(wàn)，約占中國(guó)女性患癌總數(shù)的25.36%；因“兩癌”死亡的中國(guó)女性人數(shù)約18萬(wàn)，約占中國(guó)女性患癌死亡人數(shù)的6%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)包括乳腺癌、宮頸癌等在內(nèi)的惡性腫瘤發(fā)病率每年保持約3.9%的增幅，死亡率每年保持2.5%的增幅。

表1 2020年全球和中國(guó)“兩癌”新發(fā)病例和死亡人數(shù)對(duì)照表*

我國(guó)自2009年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村婦女“兩癌”免費(fèi)篩查項(xiàng)目，后將農(nóng)村婦女“兩癌”納入新農(nóng)合重大疾病醫(yī)療保障范圍，用中央彩票公益金設(shè)立貧困母親“兩癌”救助基金，開(kāi)展新農(nóng)合基金購(gòu)買(mǎi)大病保險(xiǎn)等實(shí)行了一系列“兩癌”救助政策[1-5]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)村婦女“兩癌”救助政策出現(xiàn)了政策投入不足、政策覆蓋面不廣、政策監(jiān)管不到位等問(wèn)題，需采取措施對(duì)“兩癌”救助政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。揚(yáng)州市寶應(yīng)縣是全國(guó)實(shí)施婦女“兩癌”救助政策的的試點(diǎn)縣之一，其“兩癌”救助政策的執(zhí)行和發(fā)展具有典型性。因此，本文對(duì)寶應(yīng)縣“兩癌”救助政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行作為理論依據(jù)和理論支持[6-9]，通過(guò)對(duì)樣本資料進(jìn)行橫向比較、對(duì)調(diào)研信息進(jìn)行綜合分析[10-11]，從而得出完善農(nóng)村婦女“兩癌”救助政策相應(yīng)的建議[12]，以求為我國(guó)“兩癌”救助政策體系建立及發(fā)展建言獻(xiàn)策。

1 寶應(yīng)縣婦女“兩癌”救助實(shí)施結(jié)果與分析

1.1 “兩癌”救助取得良好成效

1.1.1 社會(huì)影響分析 寶應(yīng)縣婦女“兩癌”救助政策實(shí)施以來(lái)，取得了良好的社會(huì)效果。“兩癌”免費(fèi)篩查項(xiàng)目已經(jīng)基本覆蓋全縣35～64歲農(nóng)村婦女，篩查出患“兩癌”的農(nóng)村貧困家庭婦女經(jīng)向全國(guó)婦聯(lián)申請(qǐng)，得到了相應(yīng)救助。同時(shí)，新農(nóng)合醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)和女性健康保險(xiǎn)也有效地保障了患“兩癌”婦女的健康。調(diào)查中，有93.62%的人認(rèn)為寶應(yīng)縣“兩癌”救助政策已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期效果；有95.07%的人認(rèn)為政府投入的“兩癌”救助金有真正幫助到需要幫助的貧困婦女。

1.1.2 互適性分析 為了確保“兩癌”救助政策的有效有序?qū)嵤?，揚(yáng)州市各級(jí)部門(mén)在市委市政府的指導(dǎo)下，下發(fā)了《揚(yáng)州市農(nóng)村婦女“兩癌”檢查實(shí)施方案》。寶應(yīng)縣成立了“兩癌”檢查項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市、區(qū)縣兩級(jí)部門(mén)分別設(shè)立了項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組、專(zhuān)家指導(dǎo)小組和檢查小組。同時(shí)，隨著寶應(yīng)縣醫(yī)改的深入和婦女“兩癌”救助政策的實(shí)施，越來(lái)越多的公眾認(rèn)識(shí)到“兩癌”救助政策的重要性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在患“兩癌”時(shí)，有84.35%的人會(huì)接受“兩癌”救助；有99.13%的人希望政府給予生活補(bǔ)助、心理疏導(dǎo)及更多的心理幫助。

1.2 “兩癌”救助存在的問(wèn)題

1.2.1 政策宣傳不到位，目標(biāo)團(tuán)體參與主動(dòng)性不高 一方面，寶應(yīng)縣婦女“兩癌”救助政策主要靠衛(wèi)生部門(mén)和婦聯(lián)等部門(mén)通過(guò)發(fā)放宣傳冊(cè)、開(kāi)展“兩癌”篩查培訓(xùn)等進(jìn)行宣傳，宣傳方式傳統(tǒng)落后，并缺乏必要的宣傳、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致“兩癌”救助政策并不能很好地被廣大婦女群眾所了解、接受。另一方面，受農(nóng)村封建思想的禁錮、醫(yī)療水平的落后及患“兩癌”婦女隱私?jīng)]有很好地受到保護(hù)等因素的影響， 讓很多婦女對(duì)“兩癌”救助政策存在誤解，并產(chǎn)生排斥心理。

1.2.2 政策投入不足，政策執(zhí)行不力 一方面，寶應(yīng)縣農(nóng)村婦女“兩癌”救助資金存在“供不應(yīng)求”的現(xiàn)象，并不是每位患“兩癌”婦女都能申請(qǐng)到救助資金，即使申請(qǐng)到也不能完全滿足治療需求。另一方面，由于寶應(yīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及醫(yī)療資源有限，在婦女“兩癌”救助政策執(zhí)行過(guò)程中不少地區(qū)出現(xiàn)了醫(yī)療人員水平不高、設(shè)施陳舊落后的現(xiàn)象，很大程度上影響了“兩癌”救助政策的執(zhí)行。

1.2.3 對(duì)目標(biāo)團(tuán)體的預(yù)估不足，政策覆蓋面不廣 目前，我國(guó)對(duì)于“兩癌”救助政策評(píng)估主要采用目標(biāo)達(dá)成模式，寶應(yīng)縣也不例外。所以，該縣婦女“兩癌”救助政策的制定及調(diào)整存在對(duì)目標(biāo)團(tuán)體的預(yù)估不足。一方面是目標(biāo)團(tuán)體的數(shù)量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)數(shù)量龐大，農(nóng)村婦女進(jìn)城市務(wù)工，城市女性返鄉(xiāng)為農(nóng)的現(xiàn)象已不鮮見(jiàn)。現(xiàn)在“兩癌”篩查和“貧困母親兩癌救助”方面還僅以農(nóng)村婦女作為目標(biāo)團(tuán)體，顯然已經(jīng)不符合新時(shí)代發(fā)展要求。另一方面是目標(biāo)團(tuán)體的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，患有“兩癌”的婦女呈現(xiàn)年輕化、多樣化。目標(biāo)群體的需求也從最初的經(jīng)濟(jì)需求擴(kuò)大到心理需求和社會(huì)需求，而目前政策的覆蓋面還不大。

1.2.4 政策幫扶力度不足，“兩癌”患者經(jīng)濟(jì)壓力較大 據(jù)統(tǒng)計(jì)，“兩癌”治療平均費(fèi)用約為11萬(wàn)元。盡管實(shí)行了新的農(nóng)村合作醫(yī)療政策，門(mén)診和住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例分別提高到50%和70%左右，但由于受到省市級(jí)醫(yī)院就診報(bào)銷(xiāo)比例低、大病保險(xiǎn)起步線高、患者所用藥物超出報(bào)銷(xiāo)目錄等因素影響，大多數(shù)患者實(shí)際報(bào)銷(xiāo)比例并不高。目前民政重大疾病救助雖將“兩癌”救助納入其中，但救助面較窄、救助力度也比較小。一個(gè)患“兩癌”農(nóng)村婦女，在獲得各項(xiàng)“兩癌”救助政策幫扶后，自付費(fèi)用平均仍高達(dá)7萬(wàn)元，致使許多家庭在后期已經(jīng)放棄了關(guān)鍵治療，造成了嚴(yán)重后果。

1.2.5 政策執(zhí)行監(jiān)管不到位，缺乏政府主導(dǎo)長(zhǎng)效機(jī)制 “兩癌”救助的目的是及時(shí)找到治療這一疾病的方法，而目前正在農(nóng)村婦女的“兩癌”篩查工作中，對(duì)疾病的登記、治療、跟蹤和隨訪的重視還不夠，特別是對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的早期病變和癌病患者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記、管理和定期跟蹤。雖然揚(yáng)州市的大多數(shù)縣(市、區(qū))都按要求進(jìn)行了農(nóng)村婦女疾病調(diào)查，但仍有縣(市、區(qū))“兩癌”救助的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題沒(méi)有得到很好地落實(shí)，政府主導(dǎo)的職能有待進(jìn)一步加強(qiáng)，否則將影響“兩癌”救助工作的有序推進(jìn)。此外，由于“兩癌”救助政策執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)管，以致不少私立醫(yī)院打著“兩癌”免費(fèi)篩查的幌子，巧立名目，收取高額的治療費(fèi)用，讓患“兩癌”婦女在經(jīng)濟(jì)和身心上都受到巨大打擊，進(jìn)一步影響了“兩癌”救助政策的公信力。

2 優(yōu)化救助政策建議

2.1 加大宣傳力度，提高目標(biāo)團(tuán)體參與主動(dòng)性

2.1.1 加強(qiáng)政策宣傳 政策宣傳不到位是城鄉(xiāng)婦女難以獲得政策救助的主要原因之一。一是大力開(kāi)展宣傳教育，提升廣大婦女“兩癌”防治知識(shí)及能力。在政策宣傳方面，除了使用電視、報(bào)紙和互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)宣傳形式外，更重要的是與農(nóng)村婦女建立面對(duì)面的宣傳渠道。向農(nóng)村婦女發(fā)送宣傳材料，宣傳的內(nèi)容盡量簡(jiǎn)潔，以便婦女們能夠清楚了解，一看就會(huì)。 二是增加宣教經(jīng)費(fèi)。建議有關(guān)部門(mén)按照適齡婦女人數(shù)0.1元/人的標(biāo)準(zhǔn)支持相關(guān)部門(mén)開(kāi)展形式多樣的“兩癌”救助政策宣教活動(dòng)，進(jìn)一步提高“兩癌”救助政策意識(shí)，提高城鄉(xiāng)婦女健康意識(shí)和健康水平。

2.1.2 提高目標(biāo)團(tuán)體參與意識(shí) 要提高寶應(yīng)縣婦女參與“兩癌”救助積極性主動(dòng)性，首先要破除農(nóng)村群眾的封建迷信思想，尤其在婦女患病問(wèn)題上的“命中注定”思想。二是提高當(dāng)?shù)匦l(wèi)生醫(yī)療水平，為“兩癌”救助提供較好的環(huán)境基礎(chǔ)。第三是保護(hù)好接受“兩癌”救助婦女隱私，避免一些私立醫(yī)院、診所以各種形式從中牟利，擾亂秩序。

2.2 加大政策投入，提高政策執(zhí)行力

2.2.1 增加政策投入 一是增加“兩癌”救助的資金投入，提高“兩癌”救助金額，這樣才能更好地減輕患病人員家庭負(fù)擔(dān)。二是增加人力投入，提高“兩癌”救護(hù)組醫(yī)療人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，加大“兩癌”篩查等方面專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高診斷準(zhǔn)確率和救助效率。三是增加物力投入，增加專(zhuān)業(yè)高新技術(shù)檢查設(shè)備投入。通過(guò)科學(xué)的儀器對(duì)“兩癌”進(jìn)行準(zhǔn)確的篩查，減輕參與“兩癌”檢查人員的痛苦及專(zhuān)轉(zhuǎn)院就診的麻煩。

2.2.2 提高政策執(zhí)行力 寶應(yīng)縣現(xiàn)行的婦女“兩癌”救助基本是貫徹落實(shí)全國(guó)和省的“兩癌”救助政策。這就要求在執(zhí)行婦女“兩癌”救助政策的過(guò)程中，要充分考慮寶應(yīng)縣實(shí)際情況，掌握相關(guān)信息，制定具體實(shí)施方案。另外，任何政策都要逐步完善，寶應(yīng)縣婦女“兩癌”救助政策也不例外，面對(duì)遇到的新情況、新問(wèn)題，有必要根據(jù)實(shí)際情況靈活補(bǔ)充，逐步完善政策，而不是盲目遵循。

2.3 對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行科學(xué)預(yù)估，進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋面

2.3.1 政策調(diào)整前進(jìn)行科學(xué)評(píng)估 第一，要提高政策評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)，防止“評(píng)估”成為“評(píng)優(yōu)”，正視批判性評(píng)價(jià)。二是建立獨(dú)立的政策評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)政策評(píng)價(jià)與“兩癌”的援助政策進(jìn)行調(diào)整和統(tǒng)一。三是建立健全評(píng)估信息系統(tǒng)，定期政策執(zhí)行情況的收集、分析、使用、交流工作。

2.3.2 擴(kuò)大“兩癌”救助政策覆蓋面 一方面，由寶應(yīng)縣的“兩癌”救助政策中“兩癌”免費(fèi)篩查和“貧困母親兩癌救助基金”兩項(xiàng)主要政策針對(duì)的是農(nóng)村35～64歲農(nóng)村婦女，而且每年參加免費(fèi)篩查有人數(shù)上的限制。另一方面，婦女患“兩癌”逐漸出現(xiàn)年輕化的趨勢(shì)。建議“兩癌”救助政策從地區(qū)、人數(shù)、年齡上進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面。地區(qū)上，從農(nóng)村擴(kuò)展至城鄉(xiāng)；人數(shù)上，從限定人數(shù)擴(kuò)展至按需求確定救助人數(shù)；年齡上，從35～64歲擴(kuò)展至30～64歲。同時(shí)，配套項(xiàng)目資金，保障城鄉(xiāng)婦女群眾公平受益。

2.4 強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)管，探索建立“兩癌”救助長(zhǎng)效機(jī)制

2.4.1 加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)管 一是制定詳細(xì)的“兩癌”救助工作方案。對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)普查工作的人員實(shí)行“準(zhǔn)入制度”。清楚界定普查項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和普查的技術(shù)要求。特別要將治理和調(diào)查的分開(kāi)，“兩癌”檢查醫(yī)療機(jī)構(gòu)只能開(kāi)出30元以下的處方，并納入新農(nóng)合的范圍；將“兩癌”普查配套資金納入財(cái)政預(yù)算，及時(shí)分配給普查醫(yī)療機(jī)構(gòu)。二是強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任，成立聯(lián)合監(jiān)督工作組，對(duì)普查工作進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正違法行為。同時(shí)，嚴(yán)厲整治打擊私營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以無(wú)償?shù)拿x開(kāi)展“兩癌”檢查，騙取農(nóng)村婦女錢(qián)財(cái)?shù)男袨椤?/p>

2.4.2 建立“兩癌”救助工作長(zhǎng)效機(jī)制 一是成立“兩癌”婦女救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組和技術(shù)專(zhuān)家組，協(xié)調(diào)農(nóng)村婦女“兩癌”救助相關(guān)工作。二是建立貧困婦女疾病救助專(zhuān)項(xiàng)機(jī)制。設(shè)立貧困婦女?huà)D科疾病專(zhuān)項(xiàng)救助基金，幫助貧困婦女及時(shí)獲得相關(guān)治療，解決經(jīng)濟(jì)壓力、心理壓力和生活困難。三是深入調(diào)查摸底，根據(jù)申報(bào)材料，深入村、社區(qū)詳細(xì)了解“兩癌”貧困婦女的基本情況和生活狀況，建立患者檔案。積極爭(zhēng)取相關(guān)救助資金，及時(shí)了解“兩癌”婦女的病情、心理及生產(chǎn)生活情況，幫助她們重新樹(shù)立起生活的信心與熱情。

2.4.3 探索“兩癌”救助政策新方式 一是完善相關(guān)政策，優(yōu)化“兩癌”救助環(huán)境。加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政社分開(kāi)和政社互動(dòng)，推進(jìn)政府與社會(huì)組織在“兩癌”救助的主體、機(jī)構(gòu)、職能、設(shè)備、人員等方面分開(kāi)，厘清公共服務(wù)提供者(政府)和接受者(社會(huì)組織)之間的責(zé)任界限。制定“兩癌”救助購(gòu)買(mǎi)服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)政策，促進(jìn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化。二是完善分工，加強(qiáng)第三方評(píng)估。將“兩癌”救助項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等工作職責(zé)分解到各職能部門(mén)。對(duì)服務(wù)提供者的質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，服務(wù)提供者內(nèi)部評(píng)估和第三方績(jī)效評(píng)估。評(píng)價(jià)結(jié)果可作為“兩癌”救助項(xiàng)目資金支付基礎(chǔ)和未來(lái)項(xiàng)目投標(biāo)的重要參考。

利益沖突無(wú)