規(guī)范推進我國政府與社會資本合作（PPP）模式研究

任春玲，張曉暉

（1.長春金融高等?？茖W(xué)校 科研處，吉林 長春 130028；2.吉林省農(nóng)村金融改革研究中心，吉林 長春 130028；3.長春金融高等?？茖W(xué)校，吉林 長春 130028）

從2014年起，我國開始大力推廣政府與社會資本合作（簡稱為PPP）模式。截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14 424個，總投資額18.2萬億元。PPP模式在推動我國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革方面取得了一定的預(yù)期成果，但也產(chǎn)生了明股實債、運營虛置等泛化異化問題，積累了諸多隱性風(fēng)險。面對中央“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線”“堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”等經(jīng)濟管理策略，規(guī)范PPP模式勢在必行。在此背景下，財政部、國資委等部門相繼發(fā)布了一系列文件，嚴(yán)格規(guī)范PPP項目管理。尤其是財辦金［2017］92號文、國資發(fā)財管［2017］192號文及資管新規(guī)的接連出臺，給PPP市場帶來了巨大震動。不言而喻，未來PPP項目運作必然回歸合法合規(guī)和理性的通道，PPP模式必然由重規(guī)模轉(zhuǎn)向重質(zhì)量發(fā)展。因此，現(xiàn)階段研究規(guī)范推進我國PPP模式的路徑，確保其可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國政府與社會資本合作（PPP）模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目按全生命周期分為識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個階段。［1］根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》要求，財政部對全國PPP綜合信息平臺項目庫進行了規(guī)范管理，按項目所處階段將項目庫分為儲備清單庫和管理庫。儲備清單庫的重點是對項目進行孵化和推介，入庫的項目是處于識別階段的項目，處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的項目則被納入到管理庫。截至2018年3月末，儲備清單庫累計入庫項目5 721個，涉及投資額6.1萬億元；管理庫累計入庫項目總數(shù)7 420個、涉及投資額11.5萬億元。入庫項目覆蓋了31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域?？v觀這些項目可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國PPP模式發(fā)展主要呈現(xiàn)以下幾個特點：

（一）管理庫項目數(shù)量和投資額回落

財辦金［2017］92號文要求PPP工作要著力加強規(guī)范運作，據(jù)此各地開始對入庫存量項目進行集中清理，清退不合規(guī)項目，與此同時還通過負面清單嚴(yán)控新項目入庫。經(jīng)過四個多月的清理整頓，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1 695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2 005個、涉及投資額3.1萬億元。［2］全國被退庫或整改的PPP項目合計達到3 700個、占目前管理庫項目總數(shù)的51%，涉及投資額4.9萬億元、占入庫項目投資總額比重的36%。在“規(guī)范運作”的影響下，2018年一季度管理庫項目總數(shù)和投資額首次出現(xiàn)回落，新增項目只有283個，涉及投資額7 472億元。其中3月首次出現(xiàn)了凈減少現(xiàn)象，凈減171個項目，涉及投資額4 567億元。2017年以來的管理庫入庫項目數(shù)（個）和投資額（萬億元）具體月度變化情況詳見表1。

表1 管理庫各階段入庫項目數(shù)（個）和投資額（萬億元）情況

（二）地區(qū)和行業(yè)集中度均較高

自從PPP模式在我國大力推廣以來，全國各省市自治區(qū)積極申報PPP項目。四年多來，PPP模式已遍布全國31個省市自治區(qū)和19個行業(yè)領(lǐng)域。無論從PPP項目數(shù)量還是投資額來看，各地區(qū)分布都極其不均衡，區(qū)域集中度很高。截至2018年3月末，按地區(qū)累計項目數(shù)排序，河南以734個入庫項目位居第一位，山東（含青島）以609個項目居于第二位，湖南以563個項目居于第三位，三省合計占入庫項目總數(shù)的25.7%。按累計投資額排序，貴州以9 479億元位居入庫項目投資額的第一位，湖南以8 876億元居于第二位，河南以8 763億元居于第三位，三省合計占入庫項目總投資額的23.8%。而對比2018年3月末和2017年12月末PPP項目的數(shù)據(jù)（見圖1和圖2）還可以發(fā)現(xiàn)，部分省市出現(xiàn)了不增反降的情況，原因是規(guī)范運作導(dǎo)致各地清理退庫項目也出現(xiàn)了地區(qū)集中度高的現(xiàn)象。截至2018年3月末，退庫項目數(shù)位居第一位的是新疆，退庫222個項目；位居第二位的是山東（含青島），退庫206個項目；位居第三位的是內(nèi)蒙古，退庫152個項目，三省合計占退庫項目總數(shù)的50.0%。同時，山東（含青島）、新疆、內(nèi)蒙古還分別以1 596億元、1 491億元和1 441億元領(lǐng)先位居退庫項目投資額的前三位，三省合計占退庫項目投資額總數(shù)的37.1%。從入庫PPP項目的行業(yè)領(lǐng)域分布來看，與地區(qū)集中度一樣，行業(yè)集中度也非常高。市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護行業(yè)分別以2 794個、1 106個、597個入庫項目位居前三位，合計占管理庫項目總數(shù)的60.5%；而市政工程、交通運輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)則以33 856億元、35 034億元和14 247億元位居投資額的前三位，合計占管理庫總投資額的72.3%。2018年3月末管理庫內(nèi)各行業(yè)PPP累計項目數(shù)及投資額如圖3和圖4所示。

圖1 2017年12月末與2018年3月末管理庫項目數(shù)地域分布情況（個）

圖2 2017年12月末與2018年3月末管理庫項目投資額地域分布情況（億元）

圖3 2018年3月末管理庫項目數(shù)行業(yè)分布情況

圖4 2018年3月末管理庫項目投資額行業(yè)分布（億元）

（三）可行性缺口補助類項目投資額占比近六成

在PPP項目中，根據(jù)付費主體不同，將付費機制分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種。政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；可行性缺口補助是指在使用者付費不能全部滿足項目公司的建設(shè)、運營成本和合理回報的情況下，由政府彌補剩余缺口。按照三種回報機制統(tǒng)計，2018年3月末管理庫中累計政府付費類項目3 098個、占管理庫入庫項目數(shù)量的41.8%，涉及投資額3.5萬億元、占管理庫入庫項目投資額的30.1%；使用者付費類項目899個、占管理庫入庫項目數(shù)量的12.1%，涉及投資額1.2萬億元、占管理庫入庫項目投資額的10.6%；可行性缺口補助類項目3 423個、占管理庫入庫項目數(shù)量的46.1%，涉及投資額6.8萬億元、占管理庫入庫項目投資額的59.3%（見圖5和圖6）。由于可行性缺口補助類項目在數(shù)量上最多、投資規(guī)模上最大，所以，當(dāng)前加快推進PPP項目的關(guān)鍵是在傳統(tǒng)的政府付費類項目中深入挖掘使用者付費的亮點。

圖5 2018年3月末管理庫項目數(shù)按回報機制分布（個）

圖6 2018年3月末管理庫項目投資額按回報機制分布（億元）

（四）落地項目穩(wěn)步增加

項目落地率是指管理庫中處于執(zhí)行階段和移交階段的項目數(shù)量占總項目數(shù)量的百分比。截至2018年3月末，累計落地項目數(shù)為3 324個、涉及投資額5.5萬億元，項目落地率為44.8%，比率穩(wěn)步提高。在落地項目數(shù)地區(qū)排名中，山東（含青島）居各省之首，落地352個項目，占10.6%；安徽居第二，落地229個項目，占6.9%；新疆居第三，落地218個項目，占6.6%。在落地項目投資額地區(qū)排名中，貴州、江蘇、云南位居前三，分別為4 463億元、4 216億元、4 207億元，占比分別為8.1%、7.7%、7.6%（見圖7）。特別值得一提的是，在已落地的項目中，超過四成的項目已開工。2018年3月末累計已開工項目1 375個，占落地項目總數(shù)的41.4%。PPP示范項目實施是為了形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，引領(lǐng)、帶動PPP模式健康、可持續(xù)發(fā)展。截至目前，財政部已總共推出四批示范項目。2018年3月末示范項目總體落地率為83.5%，環(huán)比上升10.2個百分點。其中，第一批示范項目21個、第二批示范項目160個，第三批示范項目432個已全部落地，第四批示范項目中落地項目230個，落地率58.1%。示范項目總體落地率變化如圖8所示。另外，對落地項目付費機制進行統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)，2018年一季度使用者付費類落地項目出現(xiàn)了凈減少，凈減118個項目、投資額凈減501億元，可行性缺口補助類和政府付費類落地項目數(shù)則分別新增361個和352個、投資額分別新增5 744億元和3 803億元，說明政府的財政支付壓力在逐漸增加。截至2018年3月末，累計落地政府付費類項目和可行性缺口補助類項目1 560和1 403個，分別涉及投資額19 064億元和31 367億元，落地使用者付費類項目361個，投資額4 663億元。

圖7 截至2018年3月末落地項目數(shù)、落地率地域分布情況（個）

圖8 示范項目總體落地率變化

二、我國PPP項目中存在的不規(guī)范問題分析

（一）新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)問題

為大力推廣政府和社會資本合作模式，2015年12月18日，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金［2015］166號）［3］。該通知規(guī)定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。也就是說，入庫是PPP項目的立項前提。盡管國家及各地地方政府出臺了相應(yīng)的制度規(guī)定，但在已入庫的項目中仍然出現(xiàn)不少將PPP模式作為融資手段的“偽PPP”項目。對此，財辦金［2017］92號文對擬采用PPP模式的項目規(guī)定了嚴(yán)格的入庫標(biāo)準(zhǔn)。要求各級財政部門要嚴(yán)把新項目入庫關(guān)，從源頭上杜絕不合規(guī)項目進入管理庫。對于存量項目要予以優(yōu)先支持，政府付費類項目要審慎開展。未來只有同時滿足政府付費（可用性服務(wù)費+運維績效服務(wù)費）與績效考核結(jié)果掛鉤、政府承擔(dān)的建設(shè)成本和運營成本均根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付、建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不低于30%、政府付費在合作期內(nèi)連續(xù)平滑安排等條件的新項目方可入庫。嚴(yán)禁純商業(yè)化與招商引資項目、涉及國家安全以及純工程建設(shè)且無運營內(nèi)容的項目實施PPP模式。對于未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的新建和改擴建項目、未通過“兩評（物有所值評價和財政承受能力論證）”等前期準(zhǔn)備工作不到位的項目不得入庫。盡管92號文對于新項目的入庫標(biāo)準(zhǔn)進行了嚴(yán)格規(guī)定，但尚有一些不明確的地方需要完善，基本邊界也有待劃定。如非公共服務(wù)領(lǐng)域的項目可否打包在PPP項目里，作為政府付費類項目的收益平衡路徑之一；所有的工程建成之后都有維護需要，是否屬于“運營內(nèi)容”；其他不適用采用PPP模式實施的情形都包括什么。另外，由于PPP上位法尚未形成，而各部門政策規(guī)章又存在“打架”現(xiàn)象，對于PPP項目立項審批手續(xù)還沒有明確的規(guī)范性與指導(dǎo)性文件，實務(wù)中普遍依據(jù)政府投資項目的立項審批手續(xù)履行，這必然也會影響PPP模式的入庫審核和規(guī)范發(fā)展。

（二）項目資本金問題

項目資本金是權(quán)益性資金而非債務(wù)性資金，是指在建設(shè)項目總投資中，由投資者認繳的出資額。1996年，國務(wù)院決定對固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度，發(fā)布了《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)［1996］35號文）。資本金制度在實際操作過程中被廣泛用于所有建設(shè)項目。自實施以來，項目資本金比例歷經(jīng)三次調(diào)整。目前，PPP模式所涉及的鐵路、公路、城市軌道交通等多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目的最低資本金比例是20%；港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目為25%；城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。現(xiàn)行項目資本金制度應(yīng)用在PPP模式中產(chǎn)生的問題主要有兩個：一是因PPP項目公司不是永續(xù)經(jīng)營公司導(dǎo)致項目資本金沉淀、退出機制不暢而催生了“小股大債”模式；另一個是因資本金比例過高以及央企尋求債務(wù)出表而催生了“名股實債”模式［4］?！靶」纱髠敝傅氖窃赑PP項目資本金融資過程中，財務(wù)投資人只是以少量的資金獲得股東身份，其余大部分資金則用股東借款的方式補足?！懊蓪崅毙问缴鲜枪蓹?quán)投資，實質(zhì)為債權(quán)投資，可以理解為“帶回購條款的股權(quán)性融資”。針對PPP項目實際運作中出現(xiàn)的資本金問題，2017年，財辦金92號文重申了國發(fā)［1996］35號文關(guān)于項目資本金不得是項目公司債務(wù)性資金的規(guī)定，禁止投資人以“小股大債”的方式投資PPP項目；國資發(fā)財管192號文則進一步要求央企在PPP項目中不得通過“名股實債”的方式與財務(wù)投資人合作。這兩條規(guī)定都旨在按照我國已經(jīng)運行了20多年的固定資產(chǎn)投資項目資本金制度對PPP項目進行規(guī)范，倡導(dǎo)項目資本金真股權(quán)投資理念。依照規(guī)定，目前市場上能夠投資PPP項目資本金的資金來源只有各級財政主導(dǎo)的政府投資基金、企業(yè)自有資金以及資管產(chǎn)品中的部分私募產(chǎn)品。由此看來，如果現(xiàn)有的監(jiān)管政策全面執(zhí)行到位，那么未來在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式的空間將大大縮小，地方政府要么大幅減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要么重回各種違法違規(guī)模式的老路子，讓債務(wù)風(fēng)險在暗處積累。

（三）績效考核問題

績效考核是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據(jù)。不論是政府付費還是可行性缺口補助項目，績效考核都被要求作為付費或?qū)PP合同約定的價格進行調(diào)整的機制，同時也是評價社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項目中利益和風(fēng)險分配的核心。在以往的PPP項目操作中，建設(shè)成本部分基本不參與績效考核，只要項目竣工驗收合格，政府即向項目公司支付可用性付費。這種方式固化了政府支出責(zé)任。為此，92號文規(guī)定“未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任”的項目不得入庫。具體來說，92號文一是要求政府付費與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT；二是要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運營績效考核的約束力。［3］可見在PPP項目發(fā)展如火如荼的背景下，PPP項目的績效考核作為激勵社會資本提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，格外受到政府主管部門的關(guān)注和重視。但PPP項目的績效考核因項目特點不同而變化多樣，建立正確反映各方風(fēng)險、適應(yīng)項目需求的績效考核機制是個現(xiàn)實難點，也是PPP模式能否規(guī)范發(fā)展的棘手問題。另外，對于已入庫但存在項目建設(shè)成本不參與績效考核或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的項目，92號文并未提出相應(yīng)的整改措施。這些項目未來必然會對地方政府造成支付壓力，有的甚至可能產(chǎn)生債務(wù)危機。

（四）政府履約保證問題

PPP項目是政府把應(yīng)向社會公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分直接責(zé)任，以特許經(jīng)營權(quán)等方式轉(zhuǎn)嫁給社會資本方，通過支付合理對價，實現(xiàn)社會資本方獲得收益和政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的雙重目標(biāo)。PPP項目周期長，在實踐過程中會出現(xiàn)各種問題，很多問題從根本上來看是源于風(fēng)險分擔(dān)與管理不當(dāng)。在PPP項目中，政府分擔(dān)風(fēng)險的主要方式是給予項目公司一定的保證。常見的政府保證機制有：政府行為風(fēng)險保證、征收補償保證、履約保證、行政審批保證、限制競爭保證、最低需求量保證、費用支付保證、特許期保證、價格補償保證等。在PPP項目中政府需要與企業(yè)合理分擔(dān)風(fēng)險，但需要注意的是提供給企業(yè)的保證應(yīng)適當(dāng)。如果政府提供了不合理的保證，就有可能導(dǎo)致政府違約或承受超出預(yù)期的財政負擔(dān)，對政企雙方都可能不利。以往我國PPP項目的實操中，就出現(xiàn)了一些政府承擔(dān)不合理保證的安排，如：由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供各種形式擔(dān)保的。這些政府保證問題的出現(xiàn)，有些是源于法規(guī)政策的空白，有些則源于保證本身設(shè)計的不合理。出現(xiàn)上述情況的原因可能有三種：一是項目所在地政府財政實力弱，為增加項目吸引力設(shè)置兜底條款；二是對于時間緊任務(wù)重的項目，政府方容易處于被動狀態(tài)；三是對于政府招商引資進來的社會資本，政府為鼓勵其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展多作貢獻而給予的變相補償。但是，不論是何種原因，都在一定程度上增加了政府未來的財政負擔(dān)。為此，92號文對上述構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項目都予以清庫。截至目前，在已清理的退庫項目中，有14個PPP項目都涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保。需要注意的是，92號文也給未來PPP項目的實務(wù)操作留下了一個空白，就是“其他違法違規(guī)舉債擔(dān)?！钡降讘?yīng)包括哪些行為，92號文并未列明。另外，PPP實務(wù)中還存在“彈性特許期”和“原材料供應(yīng)”保證，這兩種保證從實際操作的角度來講也并不合理。一個是項目期限的不確定性將增加項目融資安排的復(fù)雜性，可能導(dǎo)致實施保證的成本高昂；另一個是在完全競爭的市場條件下，政府是不應(yīng)該提供原材料供應(yīng)保證的。

三、規(guī)范推進我國政府與社會資本合作（PPP）模式的對策建議

規(guī)范實施PPP項目，是推進我國PPP模式可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國既要保持經(jīng)濟增長，解決民生問題，還要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，那就必須堅定不移地規(guī)范推動PPP模式發(fā)展。規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)風(fēng)險，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。如果僅因為技術(shù)性缺陷就否定PPP，只會把地方政府重新推回土地財政、平臺融資、國企運營的老路上去。因此，如何規(guī)范推進PPP模式發(fā)展是現(xiàn)階段亟需解決的重要問題。筆者認為，可以從以下幾個方面著手進行：

（一）準(zhǔn)確把握PPP模式科學(xué)內(nèi)涵，回歸PPP本源

把握PPP模式內(nèi)涵，推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源，是促進PPP模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。把握了PPP的真正內(nèi)涵和發(fā)展初心，也就明確了PPP規(guī)范發(fā)展的方向和PPP運作過程中的紅線，即不能將PPP簡單異化為地方政府的融資工具，不顧地方政府的財政支付能力上項目。管理層提出PPP模式的初衷是希望其能緩解地方政府債務(wù)壓力、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)品質(zhì)，但是部分急功近利的市場參與者在實踐中卻將其異化為基礎(chǔ)設(shè)施項目“分期付款”的一種手段。科學(xué)把握PPP模式內(nèi)涵，不是簡單認知PPP模式的概念，而是在理解概念的基礎(chǔ)上，從“伙伴關(guān)系”“平等合作”“利益共享”“風(fēng)險共擔(dān)”四大維度上明確其極為豐富的本質(zhì)。PPP模式的伙伴關(guān)系是一種新型的合作關(guān)系，更加重視政府與社會資本方之間通過競爭而建立起來的“合作”價值。它不僅要求PPP項目中各方在某一具體事務(wù)上相互配合，還要求各方在更深層次上達成一致目標(biāo)——用最少的資源提供長期穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)。為此，政府必須清醒地認識到授予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)只是PPP模式合作建立的前提，其始終須以“平等”的姿態(tài)作為合作前提和保障，需要以“平等”的價值考量其監(jiān)管行為的內(nèi)容與限度，而社會資本方也不能把政府在PPP項目中行使管理權(quán)力和PPP合同中的各種非均衡安排視為雙方地位不平等。PPP模式要想具有可持續(xù)性，就必須是各方利益平衡的產(chǎn)物，這就要求在推進PPP項目時要兼顧和保障項目各方的利益，實現(xiàn)共贏。PPP模式中的利益主體除了政府與社會資本兩方以外，還涵蓋著項目所具體服務(wù)的社會公眾，其長期合作是多方利益的博弈與整合，必須建立一種體現(xiàn)“共贏”的利益共享機制，否則“不合作”乃至“對抗”行為將無法避免。另外，PPP項目還屬于高風(fēng)險型項目，各方合作者必須共擔(dān)風(fēng)險。每一個PPP項目都需要建立動態(tài)風(fēng)險分擔(dān)機制，在堅持風(fēng)險由“最有意愿承擔(dān)或最有能力控制一方承擔(dān)”的原則基礎(chǔ)上，綜合考慮參與各方在風(fēng)險興趣、風(fēng)險態(tài)度、投資收益期望、管理能力、知識經(jīng)驗等方面的差異分擔(dān)風(fēng)險。

（二）樹立項目資本金股權(quán)投資理念，重構(gòu)PPP項目資本金制度

PPP項目投資數(shù)額巨大，社會資本的資金實力有限。即使僅是資本金部分，有的項目也需要幾億、十幾億的資金，很多社會資本根本無法完成出資責(zé)任。在當(dāng)前嚴(yán)厲的監(jiān)管規(guī)定下，想解決PPP項目資本金問題，需要樹立項目資本金股權(quán)投資理念，另辟蹊徑，重構(gòu)PPP項目資本金制度。鑒于PPP模式的特殊性，筆者認為，PPP項目在資本金融資過程中，需要積極引入金融資本作為財務(wù)投資人。為了提高對財務(wù)投資人的吸引力，可以將項目資本金比例的決定權(quán)更多地交給相關(guān)的市場主體自主決定，讓市場成為配置資源的決定性因素。從國際上來看，國外基礎(chǔ)設(shè)施類項目權(quán)益類占比基本上在10%左右，其他部分以債務(wù)性資本作為補充，固定收益類產(chǎn)品大量參與，這是與基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的性質(zhì)相匹配的。我國PPP項目的資本金可以借鑒國外這一做法。如果現(xiàn)階段直接降低資本金比例的阻力較大，可以把該政策作為儲備政策，待日后時機成熟時加以推動。在維持項目資本金現(xiàn)有比例不變的情況下，一種可供參考的做法是完善對項目資本金出資來源的認定機制，允許注冊資本金小于項目資本金，對于投資人以股東借款形式向項目提供的資本金，只要項目公司不承諾保證固定付息，并晚于貸款、信托退出，可以認定為資本金。另一種可供參考的做法是推行“類優(yōu)先股”模式，優(yōu)化項目資本金結(jié)構(gòu)。由于《關(guān)于開展優(yōu)先股試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2013］46號）和《優(yōu)先股試點管理辦法》（中國證券監(jiān)督管理委員會令第97號）中規(guī)定“優(yōu)先股的發(fā)行人僅限于股份有限公司”，所以作為有限責(zé)任公司組織形式的PPP項目公司可以利用《公司法》第三十四條的除外規(guī)定，通過相應(yīng)的協(xié)議安排來實現(xiàn)“類優(yōu)先股”模式，但要注意在協(xié)議文本中回避優(yōu)先股字樣。譬如：可以通過在公司章程中載明公司有可分配稅后利潤時優(yōu)先償付優(yōu)先股股東和自行決定是否派發(fā)股利的權(quán)利，使優(yōu)先股股東獲得實質(zhì)上的利潤優(yōu)先分配權(quán)；可以通過股東之間的補償約定實現(xiàn)優(yōu)先股股東的優(yōu)先分配剩余財產(chǎn)權(quán)；可以通過公司章程規(guī)定不按出資比例行使表決權(quán)等。另外，還可以考慮允許地方政府在符合財政承受能力論證要求和地方政府負債率監(jiān)管要求的前提下，對財務(wù)投資人的股份予以回購。

（三）切實引入第三方評價，建立科學(xué)合理的績效考核機制

績效考核是衡量社會資本提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量的有效手段，科學(xué)合理的績效考核機制的建立是PPP模式規(guī)范發(fā)展的助推器。在PPP項目中引入第三方評價對于加強PPP項目績效考核的科學(xué)性、長效性和綜合性至關(guān)重要。目前，關(guān)于第三方機構(gòu)在PPP項目績效考核中的地位和角色，各個監(jiān)管部門之間的意見并不統(tǒng)一，相關(guān)政策文件存在不同規(guī)定。財政部《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知》（財綜［2015］15號）提出的是“政府考核為主，第三方績效考核為輔”模式，即第三方機構(gòu)評價的重點是項目的社會影響與社會效益，其評價對于各方都具有一定的約束力，是項目價格、政府補貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)。財政部《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作實施意見》（財建［2015］90號）［5］提出的是“第三方機構(gòu)主導(dǎo)績效考核”模式，即由第三方機構(gòu)對PPP項目的績效考核中技術(shù)性問題作出考核評價，政府需對評價結(jié)果加以應(yīng)用。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金［2016］92號）［6］中提出的是“第三方機構(gòu)提出意見”模式，即第三方機構(gòu)的角色是受政府部門委托，作為政府部門的外部“顧問”提出意見，此種模式并不能稱為真正意義上的第三方績效考核。在上述三種模式中，由于“第三方機構(gòu)主導(dǎo)”模式評價與決定程序相分離，第三方機構(gòu)有較大的自主權(quán)及獨立性，不僅可以代表政府方監(jiān)督社會資本方，還可以代表社會公眾監(jiān)督政府和社會資本方的合作關(guān)系與效率，有助于實現(xiàn)社會效益的最大化，因此，筆者認為該模式科學(xué)、合理，有助于增強第三方評價的系統(tǒng)性及效率性，應(yīng)該在所有行業(yè)的績效考核中積極推行。但需要注意的是，此種模式中第三方機構(gòu)的選擇至關(guān)重要，它直接影響著PPP項目績效考核的結(jié)果，進而影響PPP項目的實施效果。第三方機構(gòu)既可以是律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等咨詢機構(gòu)，也可以是高校、研究所等科研機構(gòu)，所以，在進行選擇時應(yīng)重點關(guān)注其專業(yè)性與獨立性。第三方機構(gòu)必須一方面要具備相關(guān)的工程、審計、法律知識，另一方面還要具備與PPP項目相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗。而第三方機構(gòu)在進行績效考核時，不僅要重點關(guān)注PPP項目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本收益、項目效益等技術(shù)性指標(biāo)，同時也不能忽略PPP項目的社會效益的考核。且隨著項目推進和運營的持續(xù)開展，PPP項目實施方案、項目合同中一些與項目實際脫節(jié)的條款會逐漸顯露出來，第三方機構(gòu)還要借助行業(yè)同類項目的數(shù)據(jù)不斷調(diào)整優(yōu)化項目考核標(biāo)準(zhǔn)，保證PPP項目動態(tài)考核機制的實現(xiàn)。另外，隨著時間的推移，PPP項目所面臨的風(fēng)險因素也在不斷變化，還需要在績效考核環(huán)節(jié)中加入風(fēng)險因素［7］，持續(xù)進行壓力測試（包括單因素及多變量的敏感性分析、情景分析等），將績效考核變成PPP項目“年度風(fēng)險體檢”，并納入到PPP項目全生命周期風(fēng)險管控之中。在此過程中，為了提升效率、節(jié)約人力物力，還可以結(jié)合“大數(shù)據(jù)”“人工智能”等技術(shù)，通過“智能機器人”實時收集宏觀經(jīng)濟變量、項目公司的財務(wù)數(shù)據(jù)，按月度甚至季度進行體檢，發(fā)出預(yù)警信號、提出優(yōu)化建議，實現(xiàn)全生命周期的持續(xù)考核。

（四）完善政府保證機制，提升政府履約能力

PPP項目中，政府方和社會資本方處于平等的法律地位，權(quán)利義務(wù)對等，國務(wù)院辦公廳和各部委的PPP相關(guān)規(guī)定也一再強調(diào)雙方必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。但是，從我國目前的PPP項目實踐看，針對社會資本方的違約情形通常都設(shè)置了投標(biāo)保函和履約保函等擔(dān)保措施，而對政府方的履約擔(dān)保，基于客觀上大多數(shù)項目政企雙方談判地位的不對等，有的政府方連納入預(yù)算和中期財政規(guī)劃的承諾都不愿出具，要求政府方提供其他形式的履約擔(dān)保措施實際上也較為困難。在此情況下，雖然理論上社會資本方可通過仲裁和司法等途徑尋求救濟，但因成本高、周期長，實際效果卻很差。缺少必要的政府違約擔(dān)保，客觀上造成了政府方和社會資本方之間的履約擔(dān)保機制不對等，這也是社會資本方采用諸如“明股實債”之類“自力救濟”方式的重要原因。因此，規(guī)范發(fā)展PPP模式，必須完善政府保證機制，提升政府履約能力。地方政府要對當(dāng)前應(yīng)用效果較差的保證機制采取差異化的策略。對于費用支付保證，要注意提供在保證前需客觀衡量政府的財政能力，將保證內(nèi)容納入財政支出；對于限制競爭保證，由于提供保證容易與更高級的規(guī)劃沖突，因此政府在提供保證時應(yīng)獲得更高級決策機構(gòu)，如人大或更高一級政府的批準(zhǔn)，同時還要提升政府官員信用，增強信息公開，杜絕政府官員因腐敗等原因忽視保證而新修項目；對于法律變更保證，則不要輕易承諾，因為法律的變更并非地方可以控制，如果不得不提供，要和外匯匯兌保證一樣，注意只能提供權(quán)力以內(nèi)的保證，權(quán)力以外的保證應(yīng)盡量避免。除此之外，還可以通過建立政府違約擔(dān)?；鸬姆绞綄ι鐣Y本實施守信承諾。擔(dān)?；鹂梢杂筛骷壵郊w作出公開承諾，交由上一級政府進行管理。此種安排可以創(chuàng)建一個利益共同體，成員之間相互監(jiān)督、共同授信，有助于對個別政府成員的不守信行為進行有效監(jiān)督，從而確保PPP項目合同的科學(xué)規(guī)范簽署及有效履行。