新中國(guó)金融監(jiān)管的歷史變遷
——黨的奮斗成就和歷史經(jīng)驗(yàn)

張 強(qiáng)

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：堅(jiān)持金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和反壟斷規(guī)制，防止資本無(wú)序擴(kuò)張。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央高度重視防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，不斷探索完善具有中國(guó)特色的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，以此保障社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程。回顧新中國(guó)金融監(jiān)管的歷史變遷，就會(huì)發(fā)現(xiàn)新中國(guó)金融監(jiān)管的歷史就是黨踐行中國(guó)道路、勇于創(chuàng)新和自我革命的歷史。按照金融監(jiān)管體制的變遷路徑，新中國(guó)金融監(jiān)管歷史大致可分為四個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的金融管制→混業(yè)經(jīng)營(yíng)下的統(tǒng)一監(jiān)管→分業(yè)經(jīng)營(yíng)下的分工監(jiān)管→次貸危機(jī)后的修正雙峰監(jiān)管。

新中國(guó)規(guī)范意義上的金融監(jiān)管始于“一五”計(jì)劃時(shí)期。1953年，黨中央正式提出過(guò)渡時(shí)期的總路線，逐步完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化。隨著社會(huì)主義改造的完成和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，1957年全國(guó)各類銀行機(jī)構(gòu)均并入中國(guó)人民銀行體系，其他非銀行金融機(jī)構(gòu)全部撤銷，中國(guó)人民銀行成為全國(guó)唯一的金融機(jī)構(gòu)，在承擔(dān)中央銀行職能的同時(shí)開(kāi)辦商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。此階段被稱為“金融大一統(tǒng)”時(shí)期，人民銀行既是金融機(jī)構(gòu)又是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者的雙重角色。與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，此階段我國(guó)金融監(jiān)管呈現(xiàn)出典型的“管制”特征。從監(jiān)管內(nèi)容看，由國(guó)務(wù)院（人民銀行為執(zhí)行機(jī)構(gòu)）對(duì)金融系統(tǒng)實(shí)行集中計(jì)劃管理。從監(jiān)管方式看，由人民銀行系統(tǒng)采取自上而下的行政檢查方式監(jiān)管信貸和現(xiàn)金計(jì)劃的執(zhí)行。從準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)監(jiān)管看，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立并規(guī)定其業(yè)務(wù)范圍，金融機(jī)構(gòu)原始運(yùn)營(yíng)資金由財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)劃核發(fā)。從監(jiān)管目標(biāo)看，為支持大規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，此階段金融監(jiān)管的主要目標(biāo)是保證物價(jià)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)將黨和國(guó)家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期。自1979年開(kāi)始，黨中央著手改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下的大一統(tǒng)金融體制。1979～1984年先后成立農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行和工商銀行，承擔(dān)原屬人民銀行的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。1980～1990年，為配合經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革，先后建立了保險(xiǎn)公司（1979年）、信托投資公司（1979年）、股份制商業(yè)銀行（1986年）、證券公司（1986年）和股票交易所（1990年）等市場(chǎng)化金融機(jī)構(gòu)，基本建成了一個(gè)多樣化的現(xiàn)代金融體系。此階段，在鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的金融監(jiān)管政策背景下，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)異?；钴S，銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)和信托投資業(yè)務(wù)相互滲透，形成了事實(shí)上的金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。為應(yīng)對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)，1984年中央決定由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一對(duì)金融行業(yè)實(shí)行監(jiān)管。人民銀行內(nèi)設(shè)銀行司、非銀行司、保險(xiǎn)司和農(nóng)村合作金融司等4個(gè)職能部門(mén)分別負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、證券和信托投資業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及農(nóng)村信用社實(shí)施監(jiān)管。為保障經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革，此階段我國(guó)金融監(jiān)管的重點(diǎn)有兩個(gè)：一是監(jiān)督各類金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家監(jiān)管政策的執(zhí)行情況；二是打擊金融領(lǐng)域的犯罪行為和投機(jī)倒把行為。

1992年10月，黨的十四大正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和框架，開(kāi)創(chuàng)了全面改革開(kāi)放的新局面。此階段我國(guó)金融領(lǐng)域的改革開(kāi)放主要有兩點(diǎn)變化：一是，1994年四大國(guó)有專業(yè)銀行轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制改制為商業(yè)銀行；二是，1994年國(guó)內(nèi)金融業(yè)初步對(duì)外開(kāi)放，準(zhǔn)許外資金融機(jī)構(gòu)（銀行、保險(xiǎn)公司）在內(nèi)地開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)。但在1990年代初期，伴隨著經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)漸漸走入歧途，銀行、信托投資和證券業(yè)務(wù)過(guò)度相互滲透導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重問(wèn)題。亂集資、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)、亂辦金融業(yè)務(wù)導(dǎo)致銀行大量壞賬累積，商業(yè)銀行不良資產(chǎn)率大幅上升。證券市場(chǎng)亂象更為嚴(yán)重，證券機(jī)構(gòu)普遍違規(guī)經(jīng)營(yíng)，股票市場(chǎng)過(guò)度投機(jī)，泡沫嚴(yán)重。潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露，金融穩(wěn)定受到巨大威脅。1993～1998年，為徹底解決金融市場(chǎng)的混亂狀態(tài)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，黨中央逐步改革混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融體制，筑造金融防火墻?！吨袊?guó)人民銀行法》（1995年）、《商業(yè)銀行法》（1995年）、《保險(xiǎn)法》（1995年）、《證券法》（1998年）等基礎(chǔ)性金融法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，最終確立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的新金融體制。1997年6月6日，中國(guó)人民銀行發(fā)文禁止銀行資金違規(guī)流入股票市場(chǎng)，成為我國(guó)金融體制從混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向分業(yè)經(jīng)營(yíng)的分水嶺。與分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融體制相適應(yīng)，1992～2003年我國(guó)逐步構(gòu)建起“一行三會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管框架。1992年8月10日，深圳證券交易所新股發(fā)行過(guò)程中爆發(fā)股票爭(zhēng)購(gòu)風(fēng)波，形成嚴(yán)重群體事件，震驚全國(guó)。受深圳“8.10”股票爭(zhēng)購(gòu)風(fēng)波影響，滬深股市暴跌。為解決證券市場(chǎng)亂象，黨中央審時(shí)度勢(shì)，決定成立專門(mén)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從此拉開(kāi)了我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管的序幕。1992年10月，由國(guó)務(wù)院13個(gè)部委聯(lián)合組建國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)作為證券市場(chǎng)監(jiān)管的主管機(jī)構(gòu)，另設(shè)證券監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)日常監(jiān)管和監(jiān)管政策的執(zhí)行。1998年4月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)與證券監(jiān)督管理委員會(huì)合并為新的中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，原屬于中國(guó)人民銀行的證券監(jiān)管權(quán)力全部移交給證監(jiān)會(huì)。1998年11月，為提高保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管效率，成立中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，原屬中國(guó)人民銀行的保險(xiǎn)監(jiān)管權(quán)力全部移交給保監(jiān)會(huì)。2003年4月，為防止央行貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能沖突，提高貨幣政策制定和實(shí)施效果，中央決定由中國(guó)人民銀行專司貨幣政策，原有對(duì)銀行、金融資產(chǎn)管理、信托投資及其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)全部移交給新成立的中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，人民銀行僅保留貨幣和外匯市場(chǎng)監(jiān)管、支付體系、征信業(yè)管理和反洗錢監(jiān)管職能。至此最終構(gòu)建完成了“一行三會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管框架。為保障全面改革開(kāi)放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，此階段的金融監(jiān)管重點(diǎn)有兩個(gè)：一是加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控，避免區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；二是維護(hù)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)，保障金融市場(chǎng)交易主體合法權(quán)益。

2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)，危機(jī)后的反思引致世界范圍的金融監(jiān)管重構(gòu)浪潮。各國(guó)監(jiān)管重構(gòu)的基本方向是修正的“雙峰”模式，即“宏觀審慎監(jiān)管＋微觀審慎監(jiān)管＋行為監(jiān)管”框架。在2008年次貸危機(jī)前后，我國(guó)金融市場(chǎng)也發(fā)生了巨大變化。一是作為多層次資本市場(chǎng)體系的建設(shè)成果，各種金融創(chuàng)新層出不窮，融資融券交易（2008年）、創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)（2009年）、新三板市場(chǎng)（2012年）等資本市場(chǎng)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。二是隨著利率市場(chǎng)化改革的深入，傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)盈利能力弱化，加之監(jiān)管套利的存在，影子銀行迅速膨脹，銀行理財(cái)和信托等影子銀行業(yè)務(wù)在危機(jī)后爆發(fā)式增長(zhǎng)。三是互聯(lián)網(wǎng)金融呈現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，第三方支付（2004年）、P2P網(wǎng)貸（2007年）、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)（2008年）、消費(fèi)金融（2009年）、眾籌（2011年）、互聯(lián)網(wǎng)銀行（2014年）等互聯(lián)網(wǎng)新興金融形態(tài)蓬勃發(fā)展。四是金融有“脫實(shí)向虛”趨勢(shì)，巨量資金在虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域空轉(zhuǎn)，宏觀流動(dòng)性過(guò)剩與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難并存?；ヂ?lián)網(wǎng)金融等新金融業(yè)態(tài)的野蠻生長(zhǎng)，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不斷集聚，P2P跑路和套路貸、裸貸、校園貸、平臺(tái)非吸自融等惡性金融風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，引發(fā)全社會(huì)廣泛關(guān)注。黨的十八大后，中央提出“堅(jiān)持金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”。為有效管控新金融業(yè)態(tài)野蠻生長(zhǎng)，防控和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，黨中央開(kāi)啟了新一輪金融監(jiān)管體制改革。一是，構(gòu)建宏觀審慎金融監(jiān)管制度框架，2010年中央決定正式啟動(dòng)宏觀審慎監(jiān)管，確定中國(guó)人民銀行為宏觀審慎監(jiān)管主管機(jī)構(gòu)。二是，建立監(jiān)管決策協(xié)調(diào)機(jī)制，2017年成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對(duì)各監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。三是，調(diào)整微觀審慎監(jiān)管框架，2018年將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，成立中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，微觀審慎監(jiān)管方式由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。四是，強(qiáng)化行為監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。至此，我國(guó)金融監(jiān)管框架從“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙晃恍袃蓵?huì)”修正的雙峰監(jiān)管模式。為貫徹黨中央指示精神，維護(hù)金融安全，本階段的金融監(jiān)管重點(diǎn)有三：一是防止金融脫實(shí)向虛，規(guī)范引導(dǎo)金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)；二是金融去影子化，規(guī)范整治影子銀行畸形膨脹；三是嚴(yán)守金融創(chuàng)新邊界，遏制互聯(lián)網(wǎng)金融等新金融生態(tài)野蠻生長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，防范資本在金融領(lǐng)域無(wú)序擴(kuò)張。

綜上所述，新中國(guó)金融監(jiān)管的歷史變遷充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨“堅(jiān)持人民至上、堅(jiān)持中國(guó)道路、堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新、堅(jiān)持自我革命”的時(shí)代精神。我們堅(jiān)信在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，在全國(guó)人民的共同努力奮斗下，中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)必將實(shí)現(xiàn)。