英國(guó)學(xué)徒稅制度：背景、挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢(shì)

王玉苗 謝勇旗 祝聳立

制度是歷史景觀中相對(duì)持久的特征，是推動(dòng)歷史沿著一系列路徑發(fā)展的核心因素之一[1]。英國(guó)有著悠久的學(xué)徒制歷史，以羅斯托的階段理論為依據(jù)，其發(fā)展大致經(jīng)歷了手工業(yè)行會(huì)學(xué)徒制、早期國(guó)家立法學(xué)徒制和集體商議工業(yè)學(xué)徒制三個(gè)發(fā)展階段。1993年，英國(guó)政府推出以政府為主導(dǎo)的現(xiàn)代學(xué)徒制，倡導(dǎo)“使現(xiàn)代學(xué)徒制成為16歲以上青年群體的主要學(xué)習(xí)選擇”，2012年，《理查德學(xué)徒制評(píng)論》（The Richard Review of Apprenticeships）的發(fā)布代表著英國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制新一輪改革的開始，學(xué)徒制改革從根本上改變了雇主、政府和培訓(xùn)提供者之間的關(guān)系，雇主主導(dǎo)成為現(xiàn)代學(xué)徒制改革的價(jià)值選擇。經(jīng)費(fèi)保障體系是決定學(xué)徒制改革成功與否的關(guān)鍵，針對(duì)政府主導(dǎo)產(chǎn)生的學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)不足，學(xué)徒培養(yǎng)偏離雇主需求出現(xiàn)的“質(zhì)量求低”等問題，英國(guó)于2017年4月啟動(dòng)了學(xué)徒稅（apprenticeship levy）制度。學(xué)徒稅制度作為學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)改革中的關(guān)鍵性制度，同時(shí)也是英國(guó)政府構(gòu)建“雇主主導(dǎo)型”學(xué)徒制培養(yǎng)模式的一項(xiàng)重要舉措。2014年8月，我國(guó)教育部頒布了《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作的意見》，隨后教育部先后分三批遴選了562家現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)單位，2022年通過的新修訂的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定“國(guó)家推行中國(guó)特色學(xué)徒制”（第三十條），可見，現(xiàn)代學(xué)徒制已經(jīng)成為我國(guó)職業(yè)教育改革的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)代學(xué)徒制正處于不斷發(fā)展完善階段，尚未建立起符合國(guó)情的學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)政策體系，這使得“沒有足夠的經(jīng)費(fèi)支撐”成為“現(xiàn)代學(xué)徒制基礎(chǔ)條件尚需完善”的任務(wù)之一。本文旨在通過分析英國(guó)學(xué)徒稅制度的背景、內(nèi)容、挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)等，為我國(guó)學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)政策體系的構(gòu)建提供借鑒與啟示。

一、英國(guó)學(xué)徒稅制度的背景

（一）雇主對(duì)學(xué)徒制培訓(xùn)的參與和投資不足

提高生產(chǎn)力是英國(guó)政府的首要任務(wù)之一。英國(guó)的生產(chǎn)力水平較低，比七國(guó)集團(tuán)（G7）其他成員國(guó)低20%左右[2]，英國(guó)工人的每小時(shí)工作產(chǎn)量分別比美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)低23%、21%和22%[3]。英國(guó)學(xué)徒制作為提高國(guó)家技能水平的一種機(jī)制，為學(xué)徒和雇主提供了強(qiáng)勁的回報(bào)。就職業(yè)生涯的整體收入來看，二級(jí)學(xué)徒的平均增收為4.8～7.4萬英鎊，三級(jí)學(xué)徒在7.7～11.7萬英鎊之間，而四級(jí)及以上學(xué)徒平均可以多掙15萬英鎊……政府在二級(jí)和三級(jí)學(xué)徒制培訓(xùn)上每投入1英鎊，就會(huì)獲得26～28英鎊的回報(bào)，這一比例遠(yuǎn)高于繼續(xù)教育資格證書1∶20的投入回報(bào)率[4]。但是，英國(guó)僅有15%的雇主參與學(xué)徒制培訓(xùn)，遠(yuǎn)低于澳大利亞（30%）和德國(guó)（25%）。英國(guó)雇主對(duì)培訓(xùn)的投資不足，1998年，36%的培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)不到1周，至2018年這一比例達(dá)到了54%[5]；參加脫產(chǎn)培訓(xùn)的雇員數(shù)量從1995年的15萬個(gè)跌至2014年的2萬個(gè)，跌幅高達(dá)87%[6]。雖然雇主對(duì)于培訓(xùn)的投資總額從2011年的438億英鎊增至2017年的442億英鎊，增幅為0.9%，但是，勞動(dòng)力規(guī)模的迅速增長(zhǎng)意味著每個(gè)雇員的平均培訓(xùn)成本減少了6.3%。2005～2015年間，英國(guó)雇員平均培訓(xùn)成本的降幅為23%，這與歐盟22%的增長(zhǎng)率形成鮮明對(duì)比[7]。學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)缺乏的問題尤為明顯，相對(duì)于本科生每年9000英鎊的平均經(jīng)費(fèi)，新增學(xué)徒的平均經(jīng)費(fèi)為每年2500英鎊，所有學(xué)徒的平均經(jīng)費(fèi)則只有每年1000多英鎊[8]。

（二）學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)政策的持續(xù)推進(jìn)

路徑依賴是歷史制度主義中一種重要的分析范式，一旦制度在政治沖突之中被設(shè)計(jì)出來，隨即就會(huì)進(jìn)入一個(gè)正常的路徑依賴時(shí)期[9]。20世紀(jì)80年代至2010年間，英國(guó)學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)主要來源于政府提供的公共資金，政府將經(jīng)費(fèi)直接撥至培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和考評(píng)機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)來源單一、經(jīng)費(fèi)總量過少，并且間接導(dǎo)致雇主參與學(xué)徒制的積極性不足。政府主導(dǎo)的學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)投入方式與學(xué)徒制可持續(xù)發(fā)展之間存在諸多矛盾，英國(guó)政府努力尋求一種新的方式，學(xué)徒稅制度的出臺(tái)有著明顯的路徑依賴特點(diǎn)，是英國(guó)政府在學(xué)徒制培養(yǎng)模式從“政府主導(dǎo)型”到“雇主主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變過程中的一項(xiàng)重要舉措。

2011年11月，英國(guó)就業(yè)和技能委員會(huì)（UK Commission for Employment and Skills，UKCES）發(fā)布了《雇主擁有技能：確保長(zhǎng)期的可持續(xù)合作伙伴關(guān)系》，提出“建立雇主主導(dǎo)的技能體系”，而“實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最有利途徑是改變經(jīng)費(fèi)在學(xué)徒制體系中的流動(dòng)方式，將投資的責(zé)任和獎(jiǎng)勵(lì)直接交給雇主”[10]。2012年11月，道格·理查德（Doug Richard）在《學(xué)徒制評(píng)論》中認(rèn)為“培訓(xùn)的購(gòu)買力必須牢牢掌握在雇主手中”[11]，但學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)體系“過去由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)驅(qū)動(dòng)，因而不能充分反映雇主的需求”[12]，他相信“經(jīng)費(fèi)是政府推動(dòng)學(xué)徒制改革的主要杠桿，建立一個(gè)促進(jìn)高質(zhì)量、積極鼓勵(lì)擴(kuò)大學(xué)徒制機(jī)會(huì)、促進(jìn)有效利用政府和私人投資的經(jīng)費(fèi)體系，是本報(bào)告所有其他建議的重要基礎(chǔ)”[13]。英國(guó)政府分別于2013年7月和2014年3月發(fā)布了兩個(gè)咨詢報(bào)告，設(shè)計(jì)了四種不同的資助模式，引發(fā)了數(shù)百個(gè)利益攸關(guān)方的回應(yīng)，但這四種模式要么被拒絕，要么被撤銷。這些錯(cuò)誤嘗試的結(jié)果導(dǎo)致在《理查德學(xué)徒制評(píng)論》發(fā)布兩年之后，學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)改革幾乎沒有取得任何進(jìn)展。

2015年，教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)關(guān)系專家艾莉森·沃爾夫（Alison Wolf）指出，所有人都贊同“學(xué)徒制是個(gè)好主意”，但學(xué)徒制改革需要更多的資金，資金從哪里來？在目前的英國(guó)環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的最直接和可靠的方法是“通過對(duì)工資實(shí)施小額稅收的方式建立國(guó)家學(xué)徒制基金（national apprenticeship fund）”[14]，沃爾夫認(rèn)為“如果沒有這樣一種機(jī)制，那些歌頌學(xué)徒制的政客將發(fā)現(xiàn)自己是在白費(fèi)口舌”[15]。同年7月8日，新當(dāng)選的保守黨政府在《夏季預(yù)算》中宣布要實(shí)施學(xué)徒稅，以資助旗艦政策“新增300萬學(xué)徒”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，財(cái)政大臣喬治·奧斯本（George Osborne）認(rèn)為，學(xué)徒稅是一個(gè)激進(jìn)但必要的步驟。

2015年8月，英國(guó)政府發(fā)布了《學(xué)徒稅：雇主主導(dǎo)的學(xué)徒制培訓(xùn)》咨詢報(bào)告，以此為基礎(chǔ)，2015年的《秋季聲明》描述了學(xué)徒稅從2017年4月起將如何運(yùn)作，同年12月，英國(guó)政府公布的《英國(guó)學(xué)徒制：2020年愿景》對(duì)學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)改革提出了進(jìn)一步的建議，指出“學(xué)徒資助將通過向雇主征收學(xué)徒稅的方式建立可持續(xù)的資金支撐”[16]。2016年2月，英國(guó)稅務(wù)海關(guān)總署（HM Revenue and Customs，HMRC）發(fā)布《學(xué)徒稅制度》報(bào)告，指明了其背景、起始時(shí)間和做法等。2016年8月12日，英國(guó)政府發(fā)布了學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)草案，共收到892份反饋[17]，同年10月25日，《英格蘭學(xué)徒制資助：始于2017年5月》發(fā)布，確定了最終的學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)政策，提出“資助政策以學(xué)徒稅制度為基礎(chǔ)，以支持英格蘭學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)支付方式的改變”[18]。截至2022年6月，《英格蘭學(xué)徒制資助》共有8版，其最新版于2021年11月1日發(fā)布。

二、英國(guó)學(xué)徒稅制度的主要內(nèi)容及其影響

學(xué)徒稅作為一項(xiàng)制度，英國(guó)政府對(duì)其征、用、補(bǔ)等有著嚴(yán)格的規(guī)定，自2017年4月實(shí)施以來，學(xué)徒稅對(duì)學(xué)徒制培訓(xùn)產(chǎn)生了深刻影響。

（一）學(xué)徒稅制度的主要內(nèi)容

1.學(xué)徒稅的征收

學(xué)徒稅的納稅對(duì)象為英國(guó)所有符合要求的雇主，稅額為其年度工資總額的0.5%。政府為雇主提供每年1.5萬英鎊的稅收津貼以抵消征稅，這意味著只有年度工資總額超過300萬英鎊的雇主才用繳稅，而這樣的雇主占比僅為2%[19]。無論是否開展學(xué)徒制，雇主均需通過所得稅預(yù)付系統(tǒng)（Pay As You Earn，PAYE）向英國(guó)稅務(wù)海關(guān)總署（HMRC）按月支付稅款。雇主需要在“學(xué)徒制數(shù)字服務(wù)中心”（Digital Apprenticeship Service，DAS）注冊(cè)電子賬戶，經(jīng)費(fèi)每月按照規(guī)定時(shí)間打入雇主賬戶，同時(shí)政府為雇主提供10%的配套津貼，即每劃入其電子賬戶1英鎊，雇主實(shí)際獲得的經(jīng)費(fèi)為1.1英鎊。雇主也通過該系統(tǒng)向培訓(xùn)和評(píng)估機(jī)構(gòu)支付培訓(xùn)和評(píng)估費(fèi)用。2018/19學(xué)年的學(xué)徒稅總額達(dá)到了近24億英鎊，用于學(xué)徒制培訓(xùn)的總支出為7.16億英鎊；納稅雇主的學(xué)徒稅平均貢獻(xiàn)約為13.7萬英鎊，學(xué)徒制培訓(xùn)的平均支出約為4.2萬英鎊[20]。

2.學(xué)徒稅的使用

學(xué)徒稅有著嚴(yán)格的使用期限，其有效期為2年，系統(tǒng)按照先入先出的原則優(yōu)先使用最早進(jìn)入賬戶的資金，以使資金到期的可能性最小化。納稅雇主可以將其未使用的學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)，每年以最多25%的比例轉(zhuǎn)移給其他雇主，接受轉(zhuǎn)移資金的雇主可以使用該筆資金支付培訓(xùn)和評(píng)估費(fèi)用。學(xué)徒稅的使用有兩種方式，分別為學(xué)徒制框架（apprenticeship framework）和學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)（apprenticeship standard），學(xué)徒制框架正在逐漸被新的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)所取代。每個(gè)學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)或框架對(duì)應(yīng)某一經(jīng)費(fèi)等級(jí)（funding band），共有30個(gè)經(jīng)費(fèi)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)不設(shè)下限，但是各設(shè)定一個(gè)上限，從1級(jí)的1500英鎊一直到30級(jí)的27000英鎊。

英國(guó)政府規(guī)定，學(xué)徒稅只能用于學(xué)徒制的培訓(xùn)和評(píng)估，而不能用于其他方面，如學(xué)徒的工資等。所有超出經(jīng)費(fèi)等級(jí)上限的培訓(xùn)和評(píng)估費(fèi)用，均由納稅雇主和非納稅雇主自行承擔(dān)。若培訓(xùn)和評(píng)估費(fèi)用在經(jīng)費(fèi)等級(jí)區(qū)間范圍之內(nèi)，納稅雇主賬戶內(nèi)有足夠資金的情況下，則使用此款項(xiàng)支付相關(guān)費(fèi)用，如納稅雇主帳戶內(nèi)的資金不足以支付相關(guān)費(fèi)用，則雇主支付剩余費(fèi)用的5%，而政府支付95%；對(duì)于非納稅雇主，政府和雇主通過聯(lián)合投資（co-invest）的方式共同承擔(dān)學(xué)徒制的培訓(xùn)和評(píng)估費(fèi)用，非納稅雇主支付該費(fèi)用的5%，其余95%由政府支付。

3.學(xué)徒稅的配套補(bǔ)貼

針對(duì)學(xué)徒的類型，英國(guó)政府有相應(yīng)的配套補(bǔ)貼。一是刺激性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，每雇傭一個(gè)新學(xué)徒，雇主將獲得3000英鎊的補(bǔ)貼，該款項(xiàng)直接支付給雇主，在第90天和第365天時(shí)分兩次等額支付。二是扶弱性補(bǔ)貼，每雇傭或培訓(xùn)一個(gè)16～18歲的年輕學(xué)徒、或曾受“健康和社會(huì)關(guān)愛信托基金”（Health and Social Care Trust）資助過的19～24歲學(xué)徒、或?qū)儆诋?dāng)?shù)卣敖逃⒔】岛完P(guān)愛計(jì)劃”（Education，Health and Care plan）中的19～24歲學(xué)徒，雇主和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將獲得1000英鎊的補(bǔ)貼，該款項(xiàng)通過培訓(xùn)機(jī)構(gòu)支付給雇主，在第90天和第365天分兩次等額支付。三是助學(xué)金，曾受“健康和社會(huì)關(guān)愛信托基金”（Health and Social Care Trust）資助過的16～24歲學(xué)徒，可能面臨額外的經(jīng)濟(jì)障礙，政府將為其提供1000英鎊的助學(xué)金，該款項(xiàng)通過培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一次性支付給滿足條件的學(xué)徒。

4.學(xué)徒制培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)

學(xué)徒制和技術(shù)教育研究所(IfATE)向教育部提供每個(gè)學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)或框架的適當(dāng)資助范圍的建議，并定期審查現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)或框架的資助范圍。學(xué)徒制培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要在學(xué)徒制培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記局（Register of Apprenticeship Training Providers，RoATP）登記注冊(cè)，然后雇主根據(jù)學(xué)徒的層次和類型，從登記冊(cè)中選擇符合其培訓(xùn)目標(biāo)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，每個(gè)學(xué)徒制項(xiàng)目的具體資助標(biāo)準(zhǔn)由雇主與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)照經(jīng)費(fèi)等級(jí)協(xié)商確定。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有三種類型：主要機(jī)構(gòu)（Main provider），納稅雇主可從中選擇適合的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；雇主機(jī)構(gòu)（Employer provider），納稅雇主經(jīng)批準(zhǔn)可為其雇員或相關(guān)雇主的學(xué)徒提供培訓(xùn)；支持性機(jī)構(gòu)（Supporting provider），以分包商的形式每年承擔(dān)培訓(xùn)金額為10～50萬英鎊的學(xué)徒制培訓(xùn)[21]。2019/20學(xué)年，學(xué)徒制數(shù)字服務(wù)中心（DAS）賬戶中的納稅雇主總數(shù)為16642個(gè)，多于2016/17學(xué)年的14878個(gè)；2017/18至2019/20學(xué)年，工資單等級(jí)（1000萬～5000萬英鎊）雇主的占比從27%增至30%，而最低工資單等級(jí)（300萬～500萬英鎊）的雇主占比從32%降至28%，其他工資單等級(jí)雇主所占比例則相對(duì)穩(wěn)定，雇主（500萬～1000萬英鎊）約占31%，雇主（超過5000萬英鎊）占比略高于10%[22]。

（二）對(duì)學(xué)徒制培訓(xùn)的影響

學(xué)徒稅制度實(shí)施以來，學(xué)徒制培訓(xùn)在新學(xué)徒數(shù)量、學(xué)習(xí)層級(jí)和年齡等方面均發(fā)生了根本性的變化。第一，新學(xué)徒數(shù)量顯著下降。學(xué)徒稅實(shí)施的第一季度(即2017年5月到7月)，新學(xué)徒僅有48000個(gè)，比去年同期減少59%（75000）[23]。新學(xué)徒數(shù)量從2015/16學(xué)年的峰值（509400）降至2017/18學(xué)年的375800，降幅為26%，2018/19學(xué)年的數(shù)量雖然略有回升（399000），但仍比學(xué)徒稅實(shí)施前低了1/5[24]。

第二，由低層級(jí)向高層級(jí)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。2015/16、2016/17和2017/18三個(gè)學(xué)年的數(shù)據(jù)顯示，新學(xué)徒中中級(jí)學(xué)徒（二級(jí)）數(shù)量的降幅最大，從2015/16學(xué)年的291300個(gè)降至2017/18學(xué)年的161390個(gè)，降幅為45%；高級(jí)學(xué)徒（三級(jí)）的數(shù)量從190870個(gè)降至166220個(gè)，減少24650個(gè)，降幅為13%。與之相反，高等學(xué)徒（四級(jí)及以上）的數(shù)量從27160個(gè)增至48150個(gè)，增加20990個(gè)，增幅為77%[25]。

第三，成人學(xué)徒占比增加。2018/19學(xué)年，只有25%的新學(xué)徒在19歲以下，25歲及以上的有30%，其中納稅雇主的學(xué)徒中，56%的年齡在25歲以上，而非納稅雇主的這一比例為37%[26]。這可能是由于納稅雇主希望通過對(duì)現(xiàn)有雇員的投資來收回其所繳納的學(xué)徒稅，而不是主要將這些經(jīng)費(fèi)用于新員工和剛進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的年輕人。

第四，當(dāng)把學(xué)徒制層級(jí)與年齡相結(jié)合時(shí)，情況更加令人擔(dān)憂。在學(xué)徒稅實(shí)施后的兩年中，66%的高層級(jí)學(xué)徒在25歲及以上，共有80500個(gè)，只有7100個(gè)在19歲以下，46%的學(xué)徒在開始學(xué)徒制培訓(xùn)之前，至少為原雇主工作了6個(gè)月[27]。這說明有經(jīng)驗(yàn)的成年雇員正成為學(xué)徒稅的關(guān)注重點(diǎn)，而對(duì)較年輕和缺乏經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)者的關(guān)注度逐漸下降。

三、英國(guó)學(xué)徒稅制度面臨的挑戰(zhàn)

學(xué)徒稅制度實(shí)施以來，商界對(duì)其高度關(guān)注，其中以批評(píng)居多。英國(guó)工程雇主聯(lián)合會(huì)（Engineering Employers Federation，EEF）制造業(yè)集團(tuán)主席朱迪思·哈克特夫人（Dame Judith Hackitt）認(rèn)為，學(xué)徒稅對(duì)雇主的影響是“災(zāi)難性”的，英國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)（Confederation of British Industries，CBI）表示學(xué)徒稅是“破碎”的。學(xué)徒稅制度也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，有研究者認(rèn)為“學(xué)徒稅制度給我們上了一堂課，告訴我們?nèi)绾尾灰胄轮贫取盵28]。但是，也有研究者指出，學(xué)徒制在這一時(shí)期經(jīng)歷了一系列重大改革，故很難把學(xué)徒稅與同時(shí)發(fā)生的其他改革措施對(duì)學(xué)徒制產(chǎn)生的影響相分離[29]。盡管不能根據(jù)各界的反應(yīng)以及某些變化來判斷學(xué)徒稅制度的成敗，但它的確面臨著較大挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)費(fèi)使用對(duì)象欠規(guī)范

2012年，理查德在《學(xué)徒制評(píng)論》中指出，學(xué)徒制試圖保持“多樣性”使得其定義被過度延伸，“存在一種趨勢(shì)，把很多培訓(xùn)都稱為學(xué)徒制，而實(shí)際上并非如此”[30]。2017年，學(xué)徒制與技術(shù)教育研究所（IfATE）在其網(wǎng)站發(fā)布《什么是高質(zhì)量學(xué)徒制》，承認(rèn)“并非所有的培訓(xùn)都是學(xué)徒制”[31]。值得注意的是，學(xué)徒制改革以雇主為核心，讓雇主決定什么可以被稱為學(xué)徒制，于是有些雇主為了獲取學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)，利用了“學(xué)徒制”定義模糊性的弱點(diǎn)，將某些培訓(xùn)課程重新包裝為學(xué)徒制，這就是所謂的“虛假學(xué)徒制”（fake apprenticeships）[32]。

一是低技能課程。學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)要求經(jīng)過12個(gè)月的培訓(xùn)，學(xué)徒就能在各種不同的環(huán)境下工作，即不同的就業(yè)環(huán)境可以被同一個(gè)學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)所覆蓋，這意味著專業(yè)知識(shí)和嚴(yán)格訓(xùn)練的缺乏，通常代表著低技能課程的強(qiáng)烈跡象。更令人失望的是“垂直分化”（vertical differentiation）現(xiàn)象的存在，即通常有幾乎相同的二級(jí)和三級(jí)學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)，由于其經(jīng)費(fèi)完全獨(dú)立，于是雇主和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就可以分兩次提取學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)。

二是管理培訓(xùn)及專業(yè)發(fā)展課程。理查德在《學(xué)徒制評(píng)論》中指出，“在現(xiàn)有工作中提高技能的培訓(xùn)不應(yīng)被視為學(xué)徒制”，但雇主考慮到任何被指定為學(xué)徒制的課程(甚至是管理級(jí)別的課程)都能獲得95%的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，于是積極地把以前由自己支付的培訓(xùn)課程重新包裝為學(xué)徒制。已獲批準(zhǔn)的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)中包含許多為在職人士提供發(fā)展機(jī)會(huì)的專業(yè)課程，如早期教育中心領(lǐng)導(dǎo)、高爾夫球場(chǎng)經(jīng)理、酒店經(jīng)理和零售經(jīng)理等。克蘭菲爾德大學(xué)（Cranfield University）管理學(xué)院就把現(xiàn)有的行政工商管理碩士（Executive MBA）項(xiàng)目納入新的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)徒制。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》（The Financial Times）報(bào)道，“英國(guó)商學(xué)院簡(jiǎn)直不敢相信他們的好運(yùn)，可以使用學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)來實(shí)施MBA課程”，并引用了克蘭菲爾德大學(xué)MBA課程總監(jiān)保羅.貝恩斯（Paul Baines）的話稱，“學(xué)徒稅制度為我們創(chuàng)造了一個(gè)新的機(jī)會(huì)”[33]。

（二）學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)預(yù)算超支

學(xué)徒稅制度實(shí)施以來，新學(xué)徒數(shù)量減少，這意味著學(xué)徒制體系的規(guī)模相對(duì)變小，但學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)的預(yù)算壓力卻越來越大，這似乎是矛盾的。2018年的《財(cái)經(jīng)周刊》首次報(bào)道了這一情況，2019年國(guó)家審計(jì)署（National Audit Office，NAO）發(fā)布了關(guān)于學(xué)徒制的報(bào)告，其中也強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)稅收很快就有超支的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)英國(guó)教育部估計(jì)，2019/20學(xué)年可能超支7200萬英鎊，到2021年可能超支15億英鎊[34]。

有三個(gè)關(guān)鍵原因?qū)е聦W(xué)徒制培訓(xùn)的成本增加。一是由學(xué)徒制框架向?qū)W徒制標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。教育部要求自2020/21學(xué)年起，所有學(xué)徒制培訓(xùn)均按學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而標(biāo)準(zhǔn)比框架所需的培訓(xùn)時(shí)間更長(zhǎng)，并且有終結(jié)評(píng)價(jià)（end-point assessment）的要求，故其平均成本相對(duì)更多。2017/18學(xué)年，按照學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)一名學(xué)徒的平均成本約為9000英鎊，大約是預(yù)算允許成本的兩倍[35]。二是向高層級(jí)學(xué)徒制的轉(zhuǎn)移，它們比低層級(jí)學(xué)徒制更為昂貴，最昂貴的為會(huì)計(jì)/稅務(wù)專業(yè)人士（Accountancy/Taxation Professional）7級(jí)學(xué)位級(jí)別學(xué)徒制（相當(dāng)于碩士學(xué)位），共占用了1.74億學(xué)徒稅[36]。三是“虛假學(xué)徒制”的存在。自2017年4月以來，學(xué)徒制經(jīng)費(fèi)共有29億英鎊，而“虛假學(xué)徒制”就消耗了43%的稅收經(jīng)費(fèi)，如高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)徒制，在短短兩年內(nèi)占用了4500多萬英鎊[37]。在這種情況下，學(xué)徒制對(duì)經(jīng)濟(jì)的附加價(jià)值可能與學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)的數(shù)額不成比例，這就形成了一定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺少有效監(jiān)督

學(xué)徒制培訓(xùn)機(jī)構(gòu)注冊(cè)局(RoATP)的成立“旨在開放市場(chǎng)和增加競(jìng)爭(zhēng)，從而提高經(jīng)費(fèi)的利用價(jià)值”[38]，相關(guān)機(jī)構(gòu)通過其鑒定成為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是獲取學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)的主要途徑。2017年3月，英國(guó)教育標(biāo)準(zhǔn)局（Office for Standards in Education，Children’s Services and Skills，Ofsted）總督察阿曼達(dá)·斯皮爾曼（Amanda Spielman）警告稱，“很明顯，將有很多新成員加入進(jìn)來，其中很多機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)有限，培訓(xùn)質(zhì)量可能會(huì)形成相當(dāng)大的分裂”[39]。其預(yù)測(cè)被證明完全正確，2018年12月，登記在冊(cè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)約有2600個(gè)，較稅前的800多個(gè)大幅增加，而且許多都是新進(jìn)入市場(chǎng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其中約900個(gè)尚未與任何雇主簽訂合同[40]。教育標(biāo)準(zhǔn)局（Ofsted）在其2018年的年度報(bào)告中對(duì)“一些質(zhì)量被稀釋的早期預(yù)警信號(hào)”表示擔(dān)憂，只有58%的機(jī)構(gòu)在學(xué)徒制培訓(xùn)方面被評(píng)為“良好”或“優(yōu)秀”，約有1/3的學(xué)徒是由“不合格”或“需要改進(jìn)”的機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)[41]。

列入培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記冊(cè)只是第一步，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的第二個(gè)任務(wù)是與雇主協(xié)商確定學(xué)徒制培訓(xùn)的價(jià)格。2012年，理查德在《學(xué)徒制評(píng)論》中建議，學(xué)徒制培訓(xùn)的價(jià)格由雇主和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，并預(yù)測(cè)，“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的學(xué)徒制培訓(xùn)價(jià)格，將會(huì)帶來更高質(zhì)量的培訓(xùn)、更低的培訓(xùn)價(jià)格，并最終為學(xué)習(xí)者、雇主和社會(huì)帶來更好的結(jié)果”[42]。但是財(cái)政研究所（Institute for Fiscal）的報(bào)告指出，在征收學(xué)徒稅的情況下，更有可能出現(xiàn)完全相反的結(jié)果，認(rèn)為“將看到一個(gè)強(qiáng)烈的趨勢(shì)，即機(jī)構(gòu)會(huì)把培訓(xùn)課程的價(jià)格定在或接近于給定區(qū)間的最大值，因?yàn)榕嘤?xùn)機(jī)構(gòu)擔(dān)心定價(jià)低于最大值將表明其課程質(zhì)量較低，且這種趨勢(shì)可能會(huì)加劇，故現(xiàn)實(shí)中雇主很難把價(jià)格信號(hào)作為衡量質(zhì)量的指標(biāo)”[43]。所以，一旦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（無論多么缺乏經(jīng)驗(yàn)或不合適）被列入登記冊(cè)，其理性反應(yīng)是把培訓(xùn)價(jià)格推得盡可能高，以便從學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)池中獲取最大收益。

（四）對(duì)高層級(jí)學(xué)徒制的監(jiān)管薄弱

學(xué)徒制是一個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)域，正如《學(xué)徒制責(zé)任聲明》所概述的那樣，有過多的機(jī)構(gòu)管理學(xué)徒制，至少有教育部（DFE）、教育標(biāo)準(zhǔn)局（Ofsted）、資格及考試管理辦公室（Ofqual）、學(xué)生辦公室（OfS）、質(zhì)量保障署（QAA）、學(xué)徒制和技術(shù)教育研究所（IfATE）、就業(yè)和技能資助署（ESFA）七個(gè)機(jī)構(gòu)。自學(xué)徒稅制度實(shí)施以來，學(xué)徒制培訓(xùn)出現(xiàn)了戲劇性的、加速的向高層級(jí)學(xué)徒制的轉(zhuǎn)移，這使得對(duì)學(xué)徒制質(zhì)量的監(jiān)管更為困難，尤其是由誰負(fù)責(zé)高層級(jí)學(xué)徒制監(jiān)管存在相當(dāng)大的混亂。

《學(xué)徒制責(zé)任聲明》規(guī)定，由教育標(biāo)準(zhǔn)局“負(fù)責(zé)監(jiān)管各層級(jí)學(xué)徒制培訓(xùn)的質(zhì)量，并公布檢查結(jié)果”，但是當(dāng)涉及到四級(jí)及以上高層級(jí)學(xué)徒制時(shí)，規(guī)定由教育標(biāo)準(zhǔn)局和學(xué)生辦公室共同承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任，在學(xué)生辦公室注冊(cè)的學(xué)徒制培訓(xùn)機(jī)構(gòu)如果提供四級(jí)及以上學(xué)徒制培訓(xùn)，則學(xué)生辦公室需要向教育標(biāo)準(zhǔn)局提供相關(guān)信息，并告知其審查結(jié)果[44]。但是由學(xué)生辦公室監(jiān)管高層級(jí)學(xué)徒制存在兩個(gè)問題，一是其在規(guī)范學(xué)徒制和職場(chǎng)培訓(xùn)方面缺乏專業(yè)知識(shí)，不適合這項(xiàng)職責(zé)；二是不像教育標(biāo)準(zhǔn)局，學(xué)生辦公室沒有權(quán)力進(jìn)入大學(xué)和其他高等教育機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。至于為什么選擇學(xué)生辦公室而不是教育標(biāo)準(zhǔn)局作為高層級(jí)學(xué)徒制的主要管理機(jī)構(gòu)，教育部沒有給出任何解釋，這表明該制度的合理性令人擔(dān)憂。

四、英國(guó)學(xué)徒稅制度的發(fā)展趨勢(shì)

根據(jù)變遷程度的差異，歷史制度主義將制度變遷劃分為制度微調(diào)、制度轉(zhuǎn)換、制度置換和制度斷裂四種類型，其中制度微調(diào)是對(duì)已有框架內(nèi)的部分內(nèi)容進(jìn)行微小的調(diào)整[45]。學(xué)徒稅作為一項(xiàng)新制度，其實(shí)施效果不應(yīng)由單一的指標(biāo)“新學(xué)徒的數(shù)量”衡量，英國(guó)政府認(rèn)為，“那些接受新的、高質(zhì)量的學(xué)徒制培訓(xùn)的人數(shù)迅速增加，超出了預(yù)期”[46]，故學(xué)徒制質(zhì)量已有所改善，但雇主存在“磨合期”帶來的“不適應(yīng)”。隨著學(xué)徒稅制度的不斷微調(diào)，其優(yōu)越性與實(shí)施效果將逐漸明朗。

（一）引入新的學(xué)徒制定義

教育和技能（EDSK）智庫負(fù)責(zé)人湯姆·里士滿（Tom Richmond）指出，為規(guī)范學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)的使用對(duì)象，應(yīng)當(dāng)重新定義“學(xué)徒制”[47]。學(xué)徒制作為全球知名品牌，國(guó)際勞工組織（International Labour Office，ILO）將其定義為“把職業(yè)教育與以工作為基礎(chǔ)的中等職業(yè)技能學(xué)習(xí)（即超出常規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)）相結(jié)合的培訓(xùn)項(xiàng)目”，另外還強(qiáng)調(diào)學(xué)徒制的其他關(guān)鍵特點(diǎn)，如培訓(xùn)對(duì)象側(cè)重于年輕人，培訓(xùn)是一個(gè)長(zhǎng)期和系統(tǒng)的（即預(yù)定義的）學(xué)習(xí)方案等。英國(guó)政府于2013年對(duì)學(xué)徒制的定義為，“學(xué)徒制是一種需要大量和持續(xù)培訓(xùn)的工作，通過培訓(xùn)使學(xué)徒達(dá)到學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)的要求，并獲得可遷移技能（transferable skills）”。此定義與國(guó)際勞工組織的定義存在明顯差異，一是對(duì)于什么是“技能型職業(yè)”（skilled occupation）缺乏精確描述，因此雇主就不必專注于此，而只需要描述任何他們希望被貼上學(xué)徒制標(biāo)簽的工作或角色，從而直接導(dǎo)致“虛假學(xué)徒制”的出現(xiàn)。二是“持續(xù)培訓(xùn)”（sustained training）的概念被移除，而以“12個(gè)月的最少培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)”代替，這遠(yuǎn)低于三年的國(guó)際基準(zhǔn)，即學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)并不一定需要促進(jìn)長(zhǎng)期或系統(tǒng)的培訓(xùn)，盡管這在其他國(guó)家被視為學(xué)徒制的核心特征。英國(guó)應(yīng)該引入新的符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)徒制定義，任何不符合新定義的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)均不應(yīng)獲得學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)的支持。

（二）支持不同群體的經(jīng)費(fèi)需求

某種程度上，學(xué)徒制被視為“社會(huì)的靈丹妙藥”（social panacea）[48]。2015年保守黨在競(jìng)選宣言中承諾“在未來五年內(nèi)新增300萬學(xué)徒”（強(qiáng)調(diào)數(shù)量），并“確保提供雇主需要的技能”（強(qiáng)調(diào)質(zhì)量），但是這兩個(gè)承諾很難調(diào)和。前技術(shù)部長(zhǎng)羅伯特·阿爾豐（Robert Halfon）也認(rèn)為：“學(xué)徒制可以提高社會(huì)公正、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和技術(shù)基礎(chǔ)”[49]。但是學(xué)徒制其實(shí)很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，事實(shí)上，不同的目標(biāo)可以把系統(tǒng)拉向不同方向。例如，提高生產(chǎn)力的項(xiàng)目（通常是科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)領(lǐng)域的更高層次項(xiàng)目）不太可能面向最近沒有就業(yè)、沒有教育（或培訓(xùn)）的年輕人，部分原因是他們之前的資格水平較低；如果學(xué)徒制的重點(diǎn)在于幫助雇主填補(bǔ)技能缺口和員工進(jìn)步，可能會(huì)鼓勵(lì)公司投資于現(xiàn)有的勞動(dòng)力，而不是將更多的年輕人引入勞動(dòng)力市場(chǎng)。

成功的學(xué)徒制培訓(xùn)應(yīng)該以高質(zhì)量、高強(qiáng)度的培訓(xùn)為基礎(chǔ)，為年輕人和重返職場(chǎng)者提供一條清晰的技能之路，而不是提供一次性的沒有明確路線的培訓(xùn)。有研究者建議采取一種更有針對(duì)性的方法：納稅雇主將相當(dāng)大比例（至少一半）的學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)用于公司的新雇員，同時(shí)給予年輕人（30歲以下的學(xué)徒）一定比例的經(jīng)費(fèi)[50]。當(dāng)然，這兩類人通常是同一個(gè)人，因此，相當(dāng)大一部分學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)將繼續(xù)提供給年長(zhǎng)的雇員或已經(jīng)在公司任職的雇員。作為首要任務(wù)，決策者應(yīng)考慮低技能群體、低收入群體、年輕一代等不同群體之間的適當(dāng)平衡，以及雇主在確定技能需求時(shí)的適當(dāng)靈活性水平。

（三）減輕雇主的行政負(fù)擔(dān)

正如巴蒂斯頓（Alice Battiston）等人所指出的，學(xué)徒稅制度的實(shí)際實(shí)施效果可能存在滯后性，雇主需要時(shí)間來適應(yīng)這項(xiàng)新的稅收制度。2017年9月，一項(xiàng)針對(duì)1400多家公司的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近1/4的受訪者不了解這項(xiàng)稅收，或者不知道將如何應(yīng)對(duì)，超過半數(shù)表示這只是一項(xiàng)額外開支，56%的受訪者認(rèn)為不會(huì)收回任何或部分經(jīng)費(fèi)[51]。學(xué)徒稅制度的實(shí)施使得雇主面臨更為艱巨的任務(wù)，他們必須通過其數(shù)字賬戶承擔(dān)以下任務(wù)：不斷監(jiān)察可動(dòng)用的征款總額及用途、每月監(jiān)控每個(gè)學(xué)徒與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的交易、留意現(xiàn)時(shí)可用的學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)的到期日期等。雇主從未表達(dá)過承擔(dān)這些負(fù)擔(dān)的強(qiáng)烈愿望，而在學(xué)徒稅制度實(shí)施前，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大部分責(zé)任，雇主的精力主要用于培訓(xùn)學(xué)徒，但是學(xué)徒稅制度的整體設(shè)計(jì)使得雇主很難將這些責(zé)任中的一部分轉(zhuǎn)嫁給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，故雇主代表對(duì)學(xué)徒稅的批評(píng)一直是有力和直接的。為解決這些問題，有研究者提出應(yīng)該引入一種新的“學(xué)徒券”（apprenticeship vouche）模式[52]，將把購(gòu)買力牢牢掌握在雇主手中，允許他們選擇學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但個(gè)人學(xué)習(xí)者記錄的管理、評(píng)估和其他行政負(fù)擔(dān)將由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（四）關(guān)注中小雇主的經(jīng)費(fèi)缺口

學(xué)徒稅把雇主區(qū)分為納稅雇主和非納稅雇主，其占比分別為1.3%和98.7%，非納稅雇主大部分是中小企業(yè)，他們貢獻(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的大部分份額（超過99%），但是學(xué)徒稅制度實(shí)施以來，中小企業(yè)卻面臨著經(jīng)費(fèi)缺乏的問題。學(xué)徒制與技術(shù)教育研究所（IfATE）首席執(zhí)行官珍妮弗·庫普蘭（Jennifer Coupland）表示，小企業(yè)沒有足夠的經(jīng)費(fèi)，故政府需要為大約8.5萬個(gè)學(xué)徒制項(xiàng)目提供7.5億英鎊的經(jīng)費(fèi)支持。就業(yè)和學(xué)習(xí)供應(yīng)商協(xié)會(huì)（Association of Employment and Learning Providers）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，3/4的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能滿足中小企業(yè)的需求，1/4的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得不放棄為中小企業(yè)培訓(xùn)學(xué)徒[53]。為解決日益擴(kuò)大的經(jīng)費(fèi)缺口，有研究者提出四種可能的選擇：一是限制某些類型學(xué)徒制對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用，二是要求納稅者支付某些類型學(xué)徒制或?qū)W徒的培訓(xùn)費(fèi)用，三是擴(kuò)大學(xué)徒稅的征稅范圍，四是提供額外的公共經(jīng)費(fèi)以補(bǔ)充學(xué)徒稅經(jīng)費(fèi)[53]。