消防行政執(zhí)法領(lǐng)域競合性的違法行為和牽連性的違法行為的法律適用研究

■ 賀瑞兆 延安市消防救援支隊

《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）作為消防行政執(zhí)法領(lǐng)域的基本法，自1998年頒布施行以來，歷經(jīng)2008年修訂，2019年第一次修正，2021年第二次修正后，《消防法》在預(yù)防和減少火災(zāi)危害，維護(hù)公共消防安全方面發(fā)揮了更為重要的作用。作為一線的消防監(jiān)督執(zhí)法人員，在具體執(zhí)法過程中，存在發(fā)現(xiàn)多重消防違法行為的情況，文章以違法行為的具體表現(xiàn)形式為切入點(diǎn)，對違法行為進(jìn)行定性，對《消防法》等法律法規(guī)適用情況進(jìn)行分析，力求做到“一事不二罰”。

一、對“競合性的行政違法行為”和“牽連性的行政違法行為”的理解

“競合性的行政違法行為”和“牽連性的行政違法行為”，在行政法上并無明確定義。因《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國刑法》均屬于公法，其法理有相通之處，文章所述的競合性的行政違法行為、牽連性的行政違法行為參照了刑法相關(guān)理論。

（一）競合性的行政違法行為

“競合性的行政違法行為”是指行為人實際上只實施了一個違法行為，但同時違反了兩個或兩個以上違法構(gòu)成的違法形態(tài)。競合性的行政違法行為又分為法條競合和想象競合。

法條競合是指行為人的一個具體違法行為同時違反幾個具有包容關(guān)系的具體法律條文的情形。其特征是：行為人只實施了一個違法行為，但因法律法規(guī)之間的規(guī)定存在交叉，導(dǎo)致出現(xiàn)違反“數(shù)個違法行為”的情形；“數(shù)個違法行為”的構(gòu)成要素在邏輯上存在從屬或者交叉關(guān)系。法條競合在理論上又可分為局部競合、交互競合。比如人員密集場所配備使用不合格或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品，在違反了《消防法》第六十條第一款第一項的規(guī)定的同時，也違反了《消防法》第六十五條第二款的規(guī)定，屬于局部法條競合。比如在高層住宅樓的疏散樓梯間為電動自行車充電，經(jīng)責(zé)令改正拒不整改的，在違反了《消防法》第六十條第一款第三項、第七項的規(guī)定的同時，也違反了《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第四十七條第七項的規(guī)定，也屬于局部法條競合。又比如某公眾聚集場所偽造消防安全許可文書用于辦理特種行業(yè)許可證，并投入使用、營業(yè)的，在違反了《消防法》第五十八條第一款第四項的規(guī)定的同時，也違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十二條第一項的規(guī)定，則屬于交互法條競合。

想象競合是指行為人的一個違法行為在表面上同時違反數(shù)個法律法規(guī)條文的情形。想象競合與法條競合有著本質(zhì)的區(qū)別，法條競合單純是因為立法本身的技術(shù)原因造成的，而想象競合則是由于主觀認(rèn)知引起的。如某行為人在未取得營業(yè)執(zhí)照的情況下銷售了一批不合格的消防產(chǎn)品，其本身是一個銷售不合格消防產(chǎn)品的違法行為，但因當(dāng)事人未取得營業(yè)執(zhí)照，故又是一個無照經(jīng)營的違法行為，這兩個違法行為之間沒有必然聯(lián)系，法條之間也不存在相互包容或者交叉關(guān)系，因此屬于想象競合。

（二）牽連性的行政違法行為

“牽連性的行政違法行為”是指行為人主觀上出于一個違法目的而實施了一個違法行為，但其方法行為或者結(jié)果行為又符合其他違法行為構(gòu)成要素的違法情形。

牽連性的行政違法行為的特征是：必須實施了數(shù)個違法行為，且這數(shù)個違法行為在理論上分別違反了不同的法律法規(guī)條文，這是構(gòu)成牽連性的行政違法行為的前提條件；行為人主觀上只追求一個違法意圖，這是構(gòu)成牽連性的行政違法行為的必要條件；行為人實施的數(shù)個違法行為之間存在著方法與目的或者原因與結(jié)果的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并以目的行為為核心，手段行為為實現(xiàn)目的行為而服務(wù)，結(jié)果行為由目的行為而引發(fā)，數(shù)個違法行為相互關(guān)聯(lián)進(jìn)而形成一個有機(jī)整體，這是構(gòu)成牽連性的行政違法行為的本質(zhì)條件。如某公眾聚集場所未經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可擅自投入使用，這是目的行為，同時在未經(jīng)許可檢查的情況下，發(fā)現(xiàn)該場所還存在消防設(shè)施未保持完好有效、遮擋消火栓、占用防火間距等行為，該兩個行為構(gòu)成牽連性的行政違法行為。

二、“競合性的行政違法行為”和“牽連性的行政違法行為”的法律適用

（一）競合性的行政違法行為的法律適用

1.法條競合

局部競合是指一違法行為概念的外延是另一違法行為概念外延的一部分。在局部競合中，外延小的違法行為被包容在外延大的違法行為中，法律作出這種規(guī)定意在使外延小的違法行為的行為人受特別的保護(hù)。對局部競合的違法行為，應(yīng)該適用特別條款優(yōu)于普通條款。

交互競合是指一違法行為概念的外延與另一違法行為概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。對于交互競合的違法行為，除非法律有特別規(guī)定，應(yīng)適用行政執(zhí)法主體誰先查處、誰制裁的原則。除非有必要運(yùn)用獨(dú)特的處罰種類，后查處的行政主體不得再次作出處罰。對于交互競合的違法行為，相關(guān)行政執(zhí)法主體應(yīng)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實施聯(lián)合查處。

2.想象競合

想象競合性的行政違法行為，雖然侵害了數(shù)個客體，構(gòu)成數(shù)個違法行為的形態(tài)，但只實施了一個違法行為，不能對一個行為進(jìn)行重復(fù)評價。故在實際操作中，應(yīng)在違法行為所違法的各個情形中，對其采取“從一重違法行為從重處罰”。

（二）牽連性的行政違法行為的法律適用

《中華人民共和國行政處罰法》對如何處罰牽連性的行政違法行為并無明確規(guī)定，但其第二十四條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，即所謂“一事不二罰”，故在實踐中可以遵循“從一重違法行為從重處罰”的原則。具體而言，對牽連性的行政違法行為的定性量罰，應(yīng)兼顧充分評價和避免雙重評價兩大原則，圍繞數(shù)個違法行為中的“重違法行為”定性，并在相應(yīng)處罰區(qū)間內(nèi)從重處罰。確定“重違法行為”首先需對各個違法行為按其情節(jié)分別評價，分別確定為目的行為、手段行為和結(jié)果行為，然后比較各違法行為對應(yīng)的行政處罰種類和幅度，采取重違法行為吸收輕違法行為或者主違法行為吸收從違法行為的方式做出行政處罰，同時兼顧特別條款優(yōu)于普通條款、特別法優(yōu)于普通法、后法優(yōu)于前法等一般性原則。

三、示例

（一）醫(yī)院門診樓配置不合格滅火器和國家明令淘汰的疏散指示標(biāo)志

該單位只存在一個消防安全違法行為，但同時違反了《消防法》第六十條第一款第一項和第六十五條第二款的規(guī)定。通過分析，這兩個法條屬于局部法條競合。故該行為屬于局部法條競合性的行政違法行為，按照法律適用原則，應(yīng)該適用特別條款優(yōu)于普通條款原則。

《消防法》第六十條第一款第一項是對于消防設(shè)施器材的配置、設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的一般性規(guī)定，普遍適用?！断婪ā返诹鍡l第二款是人員密集場所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品的特別規(guī)定。筆者認(rèn)為對于消防產(chǎn)品違法行為，應(yīng)適用《消防法》第六十五條第二款的特別規(guī)定，對該行為需先責(zé)令限期改正，逾期不改正的才可以進(jìn)行行政處罰，不得根據(jù)《消防法》第六十條第一款第一項直接予以行政處罰。

（二）某業(yè)主將電動自行車停放在高層住宅樓的樓梯間充電，經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)責(zé)令改正拒不改正

該行為人的違法行為有兩個，既違反了《消防法》第六十條第一款第三項、第七項的規(guī)定，也違反了《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第四十七條第七項的規(guī)定。通過分析，這兩個法條屬于局部法條競合。故該行為屬于局部法條競合性的行政違法行為，按照法律適用原則，應(yīng)該適用特別條款優(yōu)于普通條款。

《消防法》第六十條第一款第三項是占用、堵塞、封閉疏散通道的一般規(guī)定，普遍適用?！断婪ā返诹畻l第一款第七項是火災(zāi)隱患經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)通知后不及時采取措施消除的一般規(guī)定，普遍適用?！陡邔用裼媒ㄖ腊踩芾硪?guī)定》第四十七條第七項是在高層民用建筑的公共門廳、疏散走道、樓梯間停放電動自行車或者為電動自行車充電，拒不改正的特別規(guī)定。筆者認(rèn)為對于將電動自行車停放在高層住宅樓的樓梯間充電，經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)責(zé)令改正拒不改正的違法行為，應(yīng)適用《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第四十七條第七項的特別規(guī)定，對該行為不得根據(jù)《消防法》第六十條第一款第三項、第七項的規(guī)定予以行政處罰。

（三）位于某一類高層商住樓的某商場（公司）未經(jīng)投入使用、營業(yè)前消防安全檢查擅自投入營業(yè)，且該場所消防聯(lián)動控制系統(tǒng)、消防水滅火系統(tǒng)未保持完好有效

該場所存在的消防違法行為有兩個，一個是未經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可擅自投入適使用、營業(yè)，根據(jù)《消防法》第五十八條第一款第四項的規(guī)定，應(yīng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款；一個是消防設(shè)施未保持完好有效，根據(jù)《消防法》第六十條第一款第一項的規(guī)定，應(yīng)責(zé)令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款。如按照分別決定、合并執(zhí)行的原則進(jìn)行裁定：應(yīng)給予單位責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬五千元至三十五萬元罰款的行政處罰。

通過對以上兩個違法行為進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)行為人只追求“不經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可直接營業(yè)”這一個違法意圖，且“消防聯(lián)動控制系統(tǒng)、消防水滅火系統(tǒng)未保持完好有效”是“不經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可直接營業(yè)”這一目的行為的結(jié)果行為，這兩個違法行為明顯屬于牽連性的行政違法行為。根據(jù)“從一重違法行為從重處罰”的原則，只需根據(jù)《消防法》第五十八條第一款第四項的規(guī)定，對該場所責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款。

四、結(jié)語

按照“分別決定、合并執(zhí)行”的原則，對多重消防安全違法行為進(jìn)行查處是合理的，但如果不對多重消防安全違法行為的競合性、牽連性進(jìn)行分析，簡單進(jìn)行“合并處罰”“數(shù)過并罰”，就容易對違法行為進(jìn)行重復(fù)評價，甚至違反“一違法行為不再罰”原則。隨著我國依法治國、依法行政不斷走向深入，作為一線的消防監(jiān)督執(zhí)法人員，要準(zhǔn)確把握競合性的行政違法行為和牽連性的行政違法行為的特征和條件，對其法律條文適用性進(jìn)行具體分析，在執(zhí)法辦案過程中準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，發(fā)揮好行政處罰對消防安全違法行為的懲戒教育作用。