體育場館促進(jìn)城市更新的國際經(jīng)驗與鏡鑒

王星玥，陳元欣

（華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079）

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出實施城市更新行動［1］。城市更新逐步受到社會各界的重視關(guān)注。隨著傳統(tǒng)“增量規(guī)劃”模式難以為繼，“控增逼存”理念逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，城市更新的開發(fā)模式也相應(yīng)發(fā)生了變化，需要探索更多的路徑來實現(xiàn)城市更新。體育場館自身的經(jīng)濟(jì)功能、空間重塑功能和公共屬性決定了其對城市更新的重要價值，利用體育場館的多維屬性，幫助城市完善服務(wù)能力和調(diào)整功能結(jié)構(gòu)是新時期體育場館建設(shè)面臨的重要任務(wù)。城市更新已上升為國家戰(zhàn)略，體育場館作為體育產(chǎn)業(yè)的重要載體與組成部分，如何將體育場館建設(shè)與運營融入城市更新的國家戰(zhàn)略，更好地發(fā)揮體育在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用亟待深入研究。國外在這方面已涌現(xiàn)出一批典型案例，學(xué)界也對城市更新系列進(jìn)行了專題研究。但是，目前我國對體育場館促進(jìn)城市更新的研究較為薄弱，實踐所需的理論研究較為匱乏。因此本文擬對國外體育場館促進(jìn)城市更新的建設(shè)模式、存在問題及主要策略進(jìn)行梳理和分析，進(jìn)而提出相關(guān)建議，以期為我國體育場館促進(jìn)城市更新提供理論依據(jù)和實踐參考。

1 體育場館促進(jìn)城市更新的概念內(nèi)涵

國內(nèi)學(xué)者通常認(rèn)為，城市更新是指對不適應(yīng)現(xiàn)代城市生活的地區(qū)或空間進(jìn)行改造，通過城市功能結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)換，打造舒適的城市生活空間［2］。但是我國對體育場館促進(jìn)城市更新的研究相對較少，沒有統(tǒng)一的定義。通過對國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，認(rèn)為可以結(jié)合“城市觸媒”理論來解釋體育場館促進(jìn)城市更新的作用機(jī)制，“城市觸媒”理論認(rèn)為在城市新開發(fā)區(qū)中可以植入某一觸媒元素，和周圍的相鄰元素產(chǎn)生一系列的城市化學(xué)連鎖反應(yīng)，引起整個城市空間格局、發(fā)展進(jìn)度的變化［3］。

因此，本文認(rèn)為體育場館促進(jìn)城市更新是指將體育場館錨定目標(biāo)區(qū)域，使之成為初始觸媒點，通過體育場館的新建或改造，并在城市元素相互作用力影響下，與區(qū)域其他元素產(chǎn)生共振，城市規(guī)劃者制定合適的城市政策、更新計劃，對觸媒效應(yīng)進(jìn)行良好的引導(dǎo)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化和環(huán)境等持續(xù)的更新。

2 體育場館促進(jìn)城市更新的國際經(jīng)驗

2.1 國外體育場館促進(jìn)城市更新的開發(fā)模式

由于體育場館種類繁多、功能各異，因此具有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。本文依據(jù)魯志琴［4］：提出的在空間載體視角下，體育綜合體是一種城市空間資源，從城市功能整合角度出發(fā)，通過場館設(shè)施的集約利用，實現(xiàn)區(qū)位資源優(yōu)化配置等。以空間載體作為主要的劃分依據(jù)，結(jié)合我國的實際情況，選取國外最典型的三種開發(fā)模式。體育場館分別搭建體育商業(yè)綜合體、品質(zhì)住宅區(qū)、體育公園三大空間載體，為城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境各方面的更新注入新的活力。值得注意的是，國外還包括戶外運動基地、運動健康中心等其他城市空間開發(fā)模式。

綜上，盡管體育場館促進(jìn)城市更新的模式有所差異，但國外體育場館促進(jìn)城市更新的本質(zhì)邏輯具有相同之處。如圖1 所示，研究將國外體育場館促進(jìn)城市更新的過程歸納為，城市規(guī)劃者在錨定更新區(qū)域內(nèi)植入體育場館作為初始觸媒點，從而有效地連接商業(yè)、休閑、社交、生態(tài)空間。通過作用和改變空間的性質(zhì)，將不同空間元素與體育場館聯(lián)系在一起產(chǎn)生觸媒共振的效果，從而形成不同空間載體的開發(fā)模式，進(jìn)而對周圍區(qū)域產(chǎn)生廣泛影響范圍。規(guī)劃者選用合適的調(diào)控、引領(lǐng)、激勵、賦能等工具對體育新空間進(jìn)行良好引導(dǎo)，通過整合城市內(nèi)部發(fā)展資源，對體育場館產(chǎn)生正向反饋機(jī)制，升級完善體育場館的功能，最終實現(xiàn)體育場館促進(jìn)城市更新的目標(biāo)。

圖1 體育場館促進(jìn)城市更新過程示意圖

2.1.1 體育商業(yè)綜合體開發(fā)模式 ——洛杉磯SoFi 體育場

發(fā)達(dá)國家去“工業(yè)化”運動的開展對以制造業(yè)為主導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的沖擊。國外學(xué)者普遍認(rèn)為由于職業(yè)球隊具有特許經(jīng)營權(quán)，體育場館不像其他大型設(shè)施可以在郊區(qū)復(fù)制，因此可以通過修建體育場館的方式尋求城市更新，應(yīng)對市中心日益惡化的局面［5］。這種開發(fā)模式強(qiáng)調(diào)把體育場館、酒店、購物中心、辦公樓等建筑集中在特定開發(fā)區(qū)域內(nèi)，（見圖2）同時為適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展對的城市環(huán)境、空間品質(zhì)的要求，通過科技賦能體育場館設(shè)施助力城市更新。

圖2 體育商業(yè)綜合體開發(fā)模式

如SoFi 體育場作為全美橄欖球聯(lián)賽洛杉磯公羊隊和閃電隊的主場，依托緊密的職業(yè)賽事而建立。為提高球迷、球員體驗，采用三星Infinity Screen 360°雙面顯示屏，打造沉浸式觀賽體驗。一方面智慧場館建設(shè)其投資成本巨大，據(jù)統(tǒng)計場館建成耗資55 億美元，拉動當(dāng)?shù)赝顿Y增長。另一方面高度智慧化、信息化的設(shè)施設(shè)備，優(yōu)化球迷觀賽體驗，刺激當(dāng)?shù)伢w育消費。事實上，SoFi 體育場作為英格爾伍德地區(qū)全面振興的開端，絕不僅關(guān)注場館自身的建設(shè)，還配套一系列的更新項目，包括投資2300 萬美元的養(yǎng)老中心；希爾頓品牌旗下的新酒店；全美橄欖球聯(lián)賽電視網(wǎng)新址，通過濃厚的體育氛圍帶動英格爾伍德地區(qū)社會、文化、經(jīng)濟(jì)價值的重構(gòu)。

2.1.2 社區(qū)體育中心開發(fā)模式——新加坡淡濱尼天地

隨著城市化進(jìn)程加快，城市人口的持續(xù)增長挑戰(zhàn)著城市環(huán)境的宜居化和城市資源的承載力，城區(qū)面臨著體育設(shè)施老化、資源短缺、公共服務(wù)供給力不足等問題。社區(qū)體育中心作為綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下的一種體育綜合體開發(fā)模式，有效破解城市體育用地不足、資源短缺等問題，為城市構(gòu)建多元服務(wù)格局提供一次機(jī)會。這種開發(fā)模式強(qiáng)調(diào)將區(qū)域內(nèi)不同業(yè)態(tài)鏈接成利益共同體，聚集規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，打造以體育為主題的居民交流互動空間。（見圖3）

圖3 社區(qū)體育中心開發(fā)模式

如新加坡淡濱尼天地以綠色生態(tài)理念為先導(dǎo)，在設(shè)施設(shè)計上，考慮到新加坡地處熱帶、比較濕熱的自然條件，充分利用當(dāng)?shù)氐娜照?、溫度、風(fēng)速等因素，建立現(xiàn)代能源體系和多元化生態(tài)設(shè)施，在節(jié)約自身運營成本的同時，避免因建設(shè)大型體育設(shè)施對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成破壞。在設(shè)施布局上，提出將體育設(shè)施功能與社區(qū)布局整合的理念，將體育設(shè)施、服務(wù)中心、家庭醫(yī)療、兒童樂園等場所集中在綜合體內(nèi)，以體育元素為核心，合理平衡綜合體內(nèi)各種業(yè)態(tài)，打造集約高效、開放共享的社區(qū)型體育綜合體。在綠色發(fā)展理念與創(chuàng)新技術(shù)的結(jié)合下，有效完善社區(qū)服務(wù)功能，緩解市中心用地緊張局面，打造新型城市節(jié)點，完善高素質(zhì)人才工作和生活所需要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和服務(wù)環(huán)境［6］。

2.1.3 城市體育公園開發(fā)模式——英國伊麗莎白體育公園

城市更新是通過對低效益土地和空間有計劃地整合，改善城市衰敗的物質(zhì)空間。而城市體育公園涉及對自然資源和體育設(shè)施等要素進(jìn)行優(yōu)化整合開發(fā)，能夠有效地修復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)、完善城市服務(wù)功能、提高區(qū)域土地使用效能。因此在城市更新項目中，政府常常規(guī)劃城市體育公園來改善“棕色地帶”的整體環(huán)境。這種開發(fā)模式以可持續(xù)理念為先導(dǎo)，以體育設(shè)施為載體，強(qiáng)調(diào)利用當(dāng)?shù)睾恿?、森林、湖泊等自然?yōu)勢布局體育休閑場地，打造以體育、商業(yè)為主，覆蓋教育、居住、旅游為一體的城市功能復(fù)合區(qū)。（見圖4）

圖4 城市體育公園開發(fā)模式

如英國伊麗莎白體育公園作為2012 倫敦奧運會遺產(chǎn)項目，在申辦奧運會時就以“場館帶動倫敦東區(qū)城市更新”為核心理念，進(jìn)行開發(fā)規(guī)劃。通過在生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重破壞的斯特拉特福區(qū)建造奧運場館、公共綠地和住宅［7］，在空間改善上將體育設(shè)施建設(shè)與城區(qū)空間改造融合，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中將自然環(huán)境保護(hù)、社會生態(tài)維護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合，修復(fù)城市破碎的肌理，提高土地利用價值，在當(dāng)?shù)匦纬闪己玫捏w育文化氛圍，解決奧運會場地浪費的全球性問題，實現(xiàn)斯特拉特福區(qū)的振興。

2.2 國外體育場館促進(jìn)城市更新存在的問題

2.2.1 建設(shè)支出負(fù)擔(dān)過重，削弱城市服務(wù)能力

國外政府一直將體育場館看作推動城市經(jīng)濟(jì)增長的重要方式，興起利用財政資金補(bǔ)貼建設(shè)體育場館的浪潮。如：2016 年布魯金斯學(xué)會的研究報告指出：2000—2014 年間，美國四大聯(lián)賽花費280 億美元所新建或翻修的45 座場館中，有一半的獎金是由免稅債券形式提供的公共財政撥款［8］。據(jù)倫敦奧組委公布的報告顯示，英國2012 倫敦奧運會花費93 億英鎊新建的場館及基礎(chǔ)設(shè)施中，其中中央政府承擔(dān)62.5 億英鎊，占比67.2%［9］。巨額的財政補(bǔ)貼帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益和社會福利不明顯，引起納稅人的不滿。特別是體育場館的投資回報周期較長，溢出效應(yīng)影響范圍有限。如果過分依賴財政資金投入建設(shè)體育場館，不僅會導(dǎo)致場館改造建設(shè)力度不足，也會影響城市整體公共服務(wù)能力的提升，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 “中產(chǎn)階級化”形成，破壞原有社區(qū)關(guān)系

城市更新涉及主體多元、矛盾復(fù)雜，因此在新建體育場館的過程中，如果缺乏有力的利益保障機(jī)制，勢必會損害弱勢群體的權(quán)益。如美國通常將體育場館新建在地租低廉的低收入人群區(qū)，當(dāng)體育場館聯(lián)動房地產(chǎn)項目開發(fā)時，造成新建場館附近大量廉租房被拆除，新建住房由于住房成本和租金等增加，超出了低收入居民的承載能力，他們被迫搬離改造后的社區(qū)。盡管有保障性福利住房，但大多數(shù)開發(fā)者的承諾往往被證明是空洞的，實際上美國住房和城市發(fā)展部（HUD）保證的低收入住房資金在過去幾年一直在縮減［10］。國外學(xué)者承認(rèn)存在一種基于富裕人口流動的設(shè)施建設(shè)模式，通過新建體育場館刺激周圍土地升值，將公共開支引向利潤最大的房地產(chǎn)項目，為高收入家庭提供新住房。雖然城市通過這些項目導(dǎo)致人口空間置換，聚集區(qū)域周圍高端人才，卻將弱勢群體排斥在主流社會之外，最終導(dǎo)致新形式的經(jīng)濟(jì)隔離。

2.2.3 過度追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視體育空間塑造

在市場力量主導(dǎo)參與到體育場館的建設(shè)運營中，會因為過度的資本化追求建立一個體育消費空間，更加突出對空間的消費功能而不是體育功能的塑造，從而損害居民參與體育運動的基本權(quán)利。例如渥太華市政府與渥太華體育娛樂集團(tuán)（OSEG）合作開發(fā)Lansdowne Park 的項目時，向公眾保證將其設(shè)計成公共體育公園的形象。然而事實上48 英畝的場地，只有18.5 英畝會被保留給公共公園，超過60%的設(shè)施將私有化，并轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)住宅綜合體［11］。開發(fā)主體如果過度追求經(jīng)濟(jì)利益，必然導(dǎo)致城市更新淪為單一的商業(yè)開發(fā)，從而忽視對公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)注，削弱城市體育空間的公共性。

2.2.4 更新效應(yīng)具有滯后性，難以預(yù)先評估決策效果

體育場館建設(shè)促進(jìn)城市更新項目是一項長期、系統(tǒng)的工程，因此更新效應(yīng)具有一定的滯后性。經(jīng)營良好的體育場館能夠促進(jìn)周圍土地使用價值的提升、私人投資的增多、常住人口增的加和城市環(huán)境的改善［12］，然而受體育場館的投資回報率不穩(wěn)定、場館稅收的替代效應(yīng)、房地產(chǎn)價值變化等因素的影響，體育場館是否促進(jìn)城市更新的評估指標(biāo)需要經(jīng)過長期的驗證。如Gerretsen（2018）對15 個體育場館周圍1/4 英里半徑內(nèi)的建筑面積、土地利用模式和評估價值變化分析，發(fā)現(xiàn)1990 年代中期建造的競技場從2005 年開始顯示出更明顯的土地使用變化，而2000 年代建造的競技場顯示出2010 年至2015 年期間的建筑面積、土地使用的變化［13］。由此可見，依托建設(shè)體育場館推動的城市更新，其更新效應(yīng)好壞的評估，需要經(jīng)過長期的驗證，因此，體育場館是城市更新的“催化劑”還是“冷卻劑”、建設(shè)體育場館決策的正確性難以在短期內(nèi)預(yù)測。

2.3 國外體育場館促進(jìn)城市更新的問題應(yīng)對

2.3.1 成立專門的更新機(jī)構(gòu)，提供多元的政策支持

體育場館促進(jìn)城市更新是一項長期復(fù)雜的工作，需要建立城市更新項目全生命周期管理制度，包括做好整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，提前布局城市體育設(shè)施空間，制定切實可行的開發(fā)計劃，確保錨定區(qū)域的空置土地和建筑都得到開發(fā)。因此需要成立在內(nèi)的專門更新機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)更新項目的推進(jìn)。這些更新機(jī)構(gòu)在地方政府授權(quán)下有著土地征收、稅收減免等權(quán)限。通過提供融資、借貸、土地整合等服務(wù)，為私人機(jī)構(gòu)提供更多的優(yōu)惠政策和公共支持［14］。例如：為確保JMI 公司可以建立整體的開發(fā)策略，開發(fā)局使用征地權(quán)以獲得所需開發(fā)土地，并將這些土地打包交給私人開發(fā)商，保障其作為主體開發(fā)商的地位［15］。專門的更新部門能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門合作的聯(lián)動性機(jī)制，多部門在統(tǒng)一理念、原則的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)待開發(fā)土地基礎(chǔ)整合工作；體育場館及周圍附屬設(shè)施的布局工作；場館建設(shè)、運營中政策扶持工作等，保障更新項目的順利進(jìn)行。

2.3.2 發(fā)揮多方合作優(yōu)勢，實現(xiàn)場館多元化經(jīng)營

隨著城市化的發(fā)展，城市更新的理念不斷地豐富、參與主體也在不斷地擴(kuò)展，逐步形成以公、私、社區(qū)三方伙伴關(guān)系為導(dǎo)向共建體育場館的綜合更新。從表1 中城市更新的實踐方式可以看出，政府經(jīng)常牽頭與球隊所有者、私人開發(fā)商、體育設(shè)施附近的社區(qū)組織進(jìn)行項目談判，將城市更新的目標(biāo)與開發(fā)商利益、社區(qū)福利聯(lián)系起來，為區(qū)域開發(fā)籌措資金并推進(jìn)其發(fā)展戰(zhàn)略。多方合作的模式有利于吸引社會資本參與體育場館的市場化運營。一方面，社會資本的逐利性鼓勵投資者積極探索“體育+”等多元開發(fā)策略，打破傳統(tǒng)“重資產(chǎn)、輕運營”的開發(fā)方式，運營商在強(qiáng)化體育賽事資源導(dǎo)入的同時，引入“體育+”等形式互補(bǔ)性消費業(yè)態(tài)服務(wù)，與政府、社會力量形成優(yōu)勢互補(bǔ)。另一方面，通過簽訂社區(qū)福利協(xié)議的方式為社會組織增權(quán)賦能，促進(jìn)社會組織與企業(yè)、政府合作，有利于提高公眾在決策中的話語權(quán)和地位，保障弱勢群體的合法權(quán)益。

2.3.3 功能主導(dǎo)場館建設(shè)，豐富空間利用方式

體育場館促進(jìn)城市更新本質(zhì)上是通過土地利用方式的創(chuàng)新，以體育場館為“觸媒點”，利用新技術(shù)、新材料促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整與優(yōu)化。因此，國外注重挖掘體育場館對城市發(fā)展的多元價值，以場館的功能建設(shè)為主導(dǎo)，利用場館設(shè)施的正外部性和區(qū)域更新的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，保證建設(shè)體育場館決策的正確性，提高城市體育空間品質(zhì)。首先，注重發(fā)揮體育場館的實用價值，完善場館的服務(wù)功能和內(nèi)容。在內(nèi)容建設(shè)上，充分利用本土體育文化資源，與城市職業(yè)體育俱樂部建立聯(lián)系，積極開發(fā)一系列的賽事活動；在功能建設(shè)上，與專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，通過部署一系列智慧化設(shè)備提供人性化服務(wù)。其次，根據(jù)城市發(fā)展的目標(biāo)和可利用空間，科學(xué)布局場館功能，豐富體育空間利用方式，樹立區(qū)域關(guān)聯(lián)理念。以新加坡社區(qū)體育綜合體為例，在建設(shè)之初就邀請專業(yè)團(tuán)隊對更新項目進(jìn)行詳盡的規(guī)劃，不僅在空間布局上遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，選址在交通便利的淡濱尼新鎮(zhèn)，以緩解市中心用地緊張的局面，還兼顧業(yè)態(tài)融合、服務(wù)居民、空間布局，打造以體育服務(wù)為核心，集娛樂、服務(wù)、教育為一體的綜合性場所，創(chuàng)造人性化的尺度空間。

2.3.4 科技賦能場館開發(fā)，區(qū)域協(xié)同場館更新

隨著以新一代數(shù)字信息技術(shù)標(biāo)志的第四次科技革命的開展，國外體育場館促進(jìn)城市更新的過程離不開大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、綠色建筑等現(xiàn)代科技和材料的支撐與保障。通過配備持續(xù)升級的高新智能硬件化設(shè)施，為用戶打造沉浸式觀賽體驗；通過引入專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立完整動態(tài)的信息平臺與數(shù)據(jù)庫，打造兼具信息采集功能智慧場館，滿足用戶多元需求；通過采用綠色建筑材料，減少場館施工中對周圍環(huán)境的破壞?，F(xiàn)代綠色智慧場館的建設(shè)理念與城市發(fā)展的理念相呼應(yīng)，特別強(qiáng)調(diào)體育場館幫助城市對以人為本服務(wù)功能的塑造。因此國外場館的開發(fā)強(qiáng)調(diào)從單個資源價值互補(bǔ)的角度將智慧場館的建設(shè)融入智慧、生態(tài)城市發(fā)展的過程中，與當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有機(jī)結(jié)合，建設(shè)成集休閑娛樂、辦公、住房于一體的體育服務(wù)綜合體，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

3 國際經(jīng)驗對我國體育場館促進(jìn)城市更新的啟示

當(dāng)前階段，體育場館在促進(jìn)城市更新方面對我國而言具有重要的現(xiàn)實意義。一方面，我國城市化進(jìn)程已邁入增量提質(zhì)和存量規(guī)劃并存的重要時期，城市更新更加注重城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城市服務(wù)品質(zhì)的提升；另一方面，在后疫情時代，隨著“健康中國”“全民建身”國家戰(zhàn)略的深入實施，城市居民對體育鍛煉的需求增加，公共體育場地設(shè)施配套供給不足問題尤為突出。體育場館作為國家實施“體育強(qiáng)國”大戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)和城市居民鍛煉、社交的公共空間，在完善城市空間布局、提高城市生活品質(zhì)、增進(jìn)居民健康福祉等方面具有重要作用。通過歸納國外體育場館促進(jìn)城市更新的主要模式、經(jīng)驗，對于我國借助于體育場館促進(jìn)城市更新得出以下啟示。

3.1 更新方式：小微漸進(jìn)式更新

國外在體育場館促進(jìn)城市更新的建設(shè)模式尤其是在低效土地利用方面與我國存量時代集約利用土地的規(guī)劃理念有相同之處，這也是城市發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。但是較之于國外，國內(nèi)體育用地資源更為緊張，不適合開發(fā)大體量的體育場館。當(dāng)前我國城市更新已進(jìn)入存量規(guī)劃時代，通過對國外體育場館建設(shè)模式的反思，可以在我國逐步形成以小微漸進(jìn)式更新為主的體育場館建設(shè)模式，為群眾就近健身、休閑提供更優(yōu)質(zhì)的體育場地。

3.1.1 挖掘城市存量用地，打造體育休閑空間

目前，我國城市發(fā)展已逐步進(jìn)入存量規(guī)劃的重要時期，在城市內(nèi)部建設(shè)用地日趨緊張的同時，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地、空閑地塊利用開發(fā)不當(dāng)問題亦較為突出。在挖掘和盤活城市存量用地方面，英國用體育場館導(dǎo)入“棕色地帶”的方式將其打造成城市體育公園，以挖掘“棕色地帶”的土地價值。隱藏在城市角落邊緣的“灰色土地”“金角銀邊”有巨大的開發(fā)價值，我國也應(yīng)該探索改造城市低效存量空間，通過降低用地門檻、成本的方式將城市零散、廢棄用地改造為城市綠色步道、社區(qū)足球場地等公共空間，為群眾提供更多的全民健身場地。目前我國在這方面已有許多實踐，如江蘇省出臺《關(guān)于做好全民健身場地設(shè)施規(guī)劃保障工作的通知》要求梳理城市空閑地、社區(qū)街道“邊角料”、公園綠地、城市路橋附屬用地等可用于健身設(shè)施的非體育用地［16］，重慶市政府發(fā)布《利用主城建成區(qū)邊角地建設(shè)社區(qū)體育文化公園實施方案》預(yù)計將全市90多塊“邊角地”改造成92 個社區(qū)體育文化公園［17］。建議我國各城市在國家相關(guān)政策措施的指導(dǎo)下，委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)實地走訪調(diào)查，對城市橋下空間、濱河空間、建筑屋頂、公園綠地等存量空間的數(shù)量和情況進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計，根據(jù)剩余空間的環(huán)境和周圍居民需求，植入不同類型的體育設(shè)施，拓展城市公共休閑空間。

3.1.2 開發(fā)社區(qū)型服務(wù)綜合體，滿足群眾體育需求

存量更新時代，不僅側(cè)重體育場館等“硬件”設(shè)施的更新，更應(yīng)注重“體育+服務(wù)+環(huán)境”等“軟件”條件的更新，打造集體育設(shè)施、社區(qū)服務(wù)、娛樂休閑為一體的多功能體育服務(wù)綜合體，使單一的土地類型轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ墀B加、復(fù)合利用的體育娛樂休閑區(qū)，通過土地資源的集約利用，綜合優(yōu)化城市的功能和結(jié)構(gòu)。目前，我國部分城市建設(shè)城市體育服務(wù)綜合體，實現(xiàn)土地資源的集約化利用，國內(nèi)典型的案例有華熙Live·五棵松、常州江南環(huán)球港、廣州融創(chuàng)文旅城等。由于這種較大型的體育服務(wù)綜合體需要規(guī)劃建設(shè)在城市區(qū)域中心位置，才能保證最大范圍輻射到區(qū)域內(nèi)的消費者，雖然在一定范圍內(nèi)完善了城市的服務(wù)功能，激活城市的活力，但受制我國中心城市體育建設(shè)用地成本過高、投資成本過高等問題，可用于開發(fā)的土地資源有限且服務(wù)人群多為商場消費者，無法解決群眾體育鍛煉的需求?？梢詤⒖夹录悠碌瓰I尼天地的開發(fā)模式，建設(shè)小微型社區(qū)體育服務(wù)綜合體，通過體育設(shè)施和服務(wù)下沉到社區(qū)，以社區(qū)居民為服務(wù)對象，對體育設(shè)施、政府服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等城市功能空間進(jìn)行遷移，緩解市中心用地緊張局面，精準(zhǔn)服務(wù)不同體育鍛煉需求的人群，補(bǔ)齊群眾全民健身體育設(shè)施不足的短板。

3.2 實施主體：多元主體協(xié)同共治

城市更新項目涉及的參與主體眾多，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，才能推動更新項目持續(xù)地進(jìn)行。國外城市更新經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)投資體育場館到自下而上的與社區(qū)合作共建體育場館的更新方式，變被動為主動，更快更好地推動了體育場館促進(jìn)城市的更新進(jìn)程。我國受制于土地性質(zhì)、參與渠道、相關(guān)政策等條件的制約，在體育場館修建初期未能統(tǒng)籌兼顧各方利益，導(dǎo)致社會和群眾參與方面欠缺，居民意見表達(dá)機(jī)制不暢通。因此，未來我國應(yīng)該繼續(xù)探索多元治理機(jī)制，引導(dǎo)社會力量參與到體育場館的運營中，實現(xiàn)場館與周圍環(huán)境的持續(xù)更新。

3.2.1 探索多元主體治理方式，提高場館社會效益

我國在城市建設(shè)初期，政府主導(dǎo)出資修建體育場館有效解決了資金不足問題，然而隨著城市化進(jìn)程加快，依靠財政資金補(bǔ)貼場館建設(shè)已經(jīng)不符合發(fā)展的需要。體育場館開發(fā)運營需要引進(jìn)更多的社會資本參與。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》明確提出“支持社會投資建設(shè)體育設(shè)施，推廣委托運營模式”［18］。我國已在探索“自上而下”的頂層設(shè)計和“自下而上”的基層行動相結(jié)合的多元治理模式，一方面政府發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)政府、企業(yè)社會三方利益的作用，運用容積率獎勵、開發(fā)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、稅收減免等激勵性政策，引導(dǎo)私人資本投入到體育場館更新項目，讓渡部分經(jīng)濟(jì)利益，確保體育空間的社會效益。另一方面，市場運作、社會參與有助于確保居民體育需求的順利表達(dá)，為場館建設(shè)提供資金保障，實現(xiàn)更新項目的持續(xù)進(jìn)行。但在社會參與方面，我國一般是政府購買服務(wù)引入體育社會組織參與到社區(qū)體育的治理中，由于體育社會組織受經(jīng)濟(jì)和資源條件的限制，自身的市場運營和資源利用能力有限，無法有效地向居民提供高質(zhì)量的體育場地［19］。對此，可以參考美國社區(qū)組織的運行模式：通過權(quán)責(zé)的劃分，賦予社區(qū)組織更多的權(quán)利，保障這些組織的合法地位。如開發(fā)商與社會組織之間簽訂L.A.Live 社區(qū)福利協(xié)議制，以保障社區(qū)集體的理應(yīng)，開發(fā)商為了更新項目的順利進(jìn)行，承諾提供保障性住房、職業(yè)培訓(xùn)等［20］。我國可以進(jìn)一步將權(quán)利釋放給基層社區(qū)體育組織，培養(yǎng)其獨立處理社區(qū)體育事務(wù)的能力，發(fā)揮社區(qū)體育組織在保障居民基本的體育需求中的作用。

3.2.2 擴(kuò)大社會參與渠道，確保居民基本體育訴求

隨著我國《全民健身計劃》的實施，社區(qū)體育中心、口袋公園、健身步道、社區(qū)多功能運動場等社區(qū)基礎(chǔ)體育設(shè)施不斷增加，在一定程度上滿足了居民對體育場地的需求。但也出現(xiàn)社區(qū)體育設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)不合理，難以覆蓋不同鍛煉需求的人群，場地設(shè)施監(jiān)管混亂，沒有良好地保障居民體育鍛煉的權(quán)利等問題［21］。特別是一方面居民反饋評估機(jī)制的缺失，導(dǎo)致體育設(shè)施的供給方與社區(qū)居民之間存在信息不對稱，供給方無法滿足居民多樣化的體育鍛煉需求，容易造成體育設(shè)施的閑置、浪費；另一方面居民參與社區(qū)體育場地建設(shè)的積極性、主動性不強(qiáng)，沒有形成對社區(qū)體育文化的歸屬感，無法有效表達(dá)自身對體育設(shè)施的需求。城市不僅要建設(shè)能夠滿足多樣化居民需求的體育設(shè)施，促進(jìn)物質(zhì)層面的更新，更要通過體育活動激活居民體育參與意識，促進(jìn)社會、文化層面的更新。為此，可以從兩方面確保居民有效參與更新行動 ：第一，加強(qiáng)社區(qū)體育組織與其他主體之間的聯(lián)系，通過社區(qū)體育組織定期搜集居民關(guān)于體育設(shè)施的需求清單，及時反饋給項目規(guī)劃者，與市場主體共同搭建決策和監(jiān)督平臺，回應(yīng)居民對體育設(shè)施的需求，提高更新項目的精準(zhǔn)性和有效性。第二，完善社區(qū)體育文化建設(shè)，以公共體育空間為載體，通過舉辦社區(qū)體育特色賽事，幫助居民了解區(qū)域特色運動項目的文化價值，讓居民形成對區(qū)域體育文化的認(rèn)同感，激活居民自覺參與體育場地管理意識。

3.3 保障機(jī)制：政府統(tǒng)籌兼顧提供保障

國外體育場館實現(xiàn)城市更新項目都不是孤立的，而是與城市的發(fā)展、居民的需求緊密聯(lián)系在一起，政府將體育場館發(fā)展納入更新計劃，從土地、資金、政策上提供保障，使體育場館與周邊的設(shè)施聯(lián)動開發(fā)，形成完整的更新系統(tǒng)。我國除了學(xué)習(xí)將體育場館納入更新計劃外，還要考慮我國在政策制定、土地制度、城市發(fā)展規(guī)劃以及場館服務(wù)供給方面的差異性，探索適應(yīng)我國國情的保障機(jī)制。

3.3.1 成立更新部門，保障項目落地實施

“十四五”期間，城市處于高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，體育場地資源需要結(jié)合城市更新行動進(jìn)行精細(xì)化的管理和利用，雖然《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》中明確提出“老城區(qū)要結(jié)合城市更新行動，鼓勵運用市場機(jī)制盤活存量低效用地，增加開敞式健身設(shè)施。［22］”但是在具體實施層面，由于缺少原則性的政策的實施細(xì)節(jié)，這些政策未能得到很好的執(zhí)行或執(zhí)行力度不夠強(qiáng)［23］，因此政府部門可以成立專門的更新機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對項目的規(guī)劃和政策的執(zhí)行。具體為：（1）加強(qiáng)部門間的合作。體育場館促進(jìn)城市更新項目涉及體育、文化、住建、發(fā)改等多個部門的行動，僅僅依靠某一部門難以完成，各公共部門可以聯(lián)合組成更新機(jī)構(gòu)，打破部門間條塊分割、各自執(zhí)行的局面，保證各主管部門執(zhí)行政策的統(tǒng)一性。（2）政府授權(quán)更新機(jī)構(gòu)。更新項目涉及對公共體育設(shè)施的投資，通常具有投資成本高、周期長、利潤率低、利益主體眾多的特點，若政府沒有適當(dāng)?shù)貙Ω聶C(jī)構(gòu)賦權(quán)增能，很難保障更新項目的有序推進(jìn)。因此需要政府授權(quán)更新部門在規(guī)劃管理、用地審批、市場激勵等方面的權(quán)力，讓其直接參與城市體育空間的規(guī)劃與建設(shè)，確保體育設(shè)施建設(shè)更合理、更高效。

3.3.2 完善政策配套，發(fā)揮政策組合效應(yīng)

國外成功經(jīng)驗表明，要發(fā)揮體育場館對城市發(fā)展的正外部性需要政府提供完善的政策支持。除了總體規(guī)劃編制城市更新行動，發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用以外，還需要完善相關(guān)配套激勵和引導(dǎo)政策，如通過融資、借貸、土地、稅收減免等措施，破解體育場館建設(shè)資金困境，平衡多元主體利益關(guān)系，保障城市更新項目順利進(jìn)行。隨著“實施城市更新行動”寫入“十四五”規(guī)劃，我國體育場館結(jié)合城市更新行動也在加速進(jìn)行，為此，迫切需要完善相關(guān)的配套政策，解決城市體育場館建設(shè)、開發(fā)中出現(xiàn)的問題。如針對建設(shè)社區(qū)體育中心這種對公共利益要求高的項目，政府可以通過容積率獎勵、稅收減免、租賃方式供地等這樣的配套政策降低用地成本，鼓勵開發(fā)商提供更多的公共體育空間，平衡社區(qū)體育空間的公益性與經(jīng)營性。對于利用“灰色土地”“金角銀邊”實現(xiàn)社區(qū)體育設(shè)施微更新項目，可以通過政府購買公共體育服務(wù)、采用臨時建設(shè)的管理方式、允許土地用途變更等這樣的配套政策激勵社會資本參與，保障這些區(qū)位條件差又急需改造地塊順利得到更新。

4 結(jié) 語

在由“增量”到“存量”的社會轉(zhuǎn)型背景下，挖掘場館的多元價值，提升城市生活品質(zhì)、完善城市服務(wù)功能顯得尤為重要，盡管我國在政治體制、空間存量、發(fā)展模式等方面與其他各國不盡相同，但是借助國外體育場館促進(jìn)城市更新，解決城市發(fā)展中不可避免的共性問題的相關(guān)經(jīng)驗，對于幫助我國制定切實可行的更新計劃，達(dá)到體育場館激活城市空間的目的具有較大的參考意義。本文只是從體育場館促進(jìn)城市更新的線性角度進(jìn)行探討，但體育場館與城市的關(guān)系具有多維性，需要我們多方面思考。