行政事業(yè)單位合同全流程信息化建設(shè)方案應(yīng)用研究①

王晟盛

（中華人民共和國寧波海事局，浙江 寧波 315000）

隨著行政事業(yè)單位參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)逐漸增多，經(jīng)濟(jì)合同管理作為內(nèi)部控制的重要內(nèi)容之一，發(fā)揮著愈加重要的作用。行政事業(yè)單位通過實(shí)現(xiàn)全流程信息化合同管理，能有效解決傳統(tǒng)合同管理模式下授權(quán)審批不流暢、執(zhí)行跟蹤不及時、合同資料不規(guī)范等問題，切實(shí)提高合同管理水平，強(qiáng)化單位內(nèi)部控制。

一、行政事業(yè)單位合同管理現(xiàn)狀及存在問題

（一）經(jīng)濟(jì)合同管理體系不完善

1.歸口管理部門不統(tǒng)一。由于經(jīng)濟(jì)合同涉及的業(yè)務(wù)面廣、內(nèi)容多樣，復(fù)雜性和專業(yè)性強(qiáng)，行政事業(yè)單位合同管理往往較分散，由業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、法務(wù)部門等多頭負(fù)責(zé)，對合同管理中的重要環(huán)節(jié)，如草擬、審核、簽訂、履行、監(jiān)督、統(tǒng)計分析、歸檔等缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，整體管理水平難以提高。

2.授權(quán)審批不流暢。行政事業(yè)單位對外簽訂合同是以單位作為主體的，下屬處室辦事機(jī)構(gòu)、派出單位等均不能作為合同主體對外簽訂合同，同時參與合同審核的職能部門較多，因而合同審批環(huán)節(jié)需要經(jīng)過多層級、多部門相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字，審批人又經(jīng)常因為出差、會議等原因不在崗，導(dǎo)致審批流程耗時耗力，效率低下。

3.未開展合同執(zhí)行跟蹤管理。合同履行、變更等信息往往只有具體經(jīng)辦部門了解，合同管理部門、財務(wù)部門無法及時掌握合同履行情況。有些分階段付款合同在履行中發(fā)生變更，導(dǎo)致合同支付總價超過預(yù)算而無法支付。有些合同甚至等到結(jié)算時才向管理部門提交合同文本和相關(guān)單據(jù)申請付款，既不利于工作開展，耽誤工作進(jìn)程，又加大預(yù)算執(zhí)行難度，提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)法律風(fēng)險。

（二）合同管理資料不規(guī)范

1.書面合同文本不規(guī)范。合同經(jīng)辦人員對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)法律法規(guī)的熟知程度參差不齊，簽訂的合同文本經(jīng)常出現(xiàn)合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)、有漏洞、關(guān)鍵事項約定不明等現(xiàn)象，導(dǎo)致審核環(huán)節(jié)被頻繁退回，或者后期履行過程中出現(xiàn)糾紛，甚至引起訴訟案件，增加行政事業(yè)單位法律風(fēng)險。

2.合同資料保管不規(guī)范。合同資料沒有統(tǒng)一歸檔部門，合同資料分散在各處室，導(dǎo)致難以掌握合同簽訂、履行的整體情況，甚至出現(xiàn)資料遺失現(xiàn)象，對合同執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督非常不利。

（三）合同管理信息化程度低

1.對信息化管理的重視和應(yīng)用程度不夠。部分行政事業(yè)單位仍采用紙質(zhì)化管理，耗費(fèi)大量人力物力，同時由于信息不對稱，無形中增加合同執(zhí)行過程中潛在的經(jīng)濟(jì)法律風(fēng)險。部分行政事業(yè)單位僅通過Excel 實(shí)現(xiàn)合同臺賬登記，或者通過OA 系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)合同線上審批，對合同跟蹤統(tǒng)計仍以人工為主，信息化應(yīng)用程度低。

2.信息化系統(tǒng)相互孤立，存在數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)。部分行政事業(yè)單位雖然著手開發(fā)了合同管理信息系統(tǒng)，但與預(yù)算、采購、收支管理系統(tǒng)相互孤立，未把整個經(jīng)濟(jì)鏈條中的各個環(huán)節(jié)對接起來，數(shù)據(jù)無法實(shí)時交換和共享，各部門之間缺乏有效的互動和溝通，未能形成監(jiān)督合力。

二、合同全流程信息化的重要作用

合同管理全流程信息化建設(shè)能夠有效提高行政事業(yè)單位合同管理精細(xì)化、規(guī)范化和高效化水平，形成閉環(huán)管理，通過多節(jié)點(diǎn)合同管控，建立動態(tài)監(jiān)督系統(tǒng)，最大限度排查財務(wù)管理漏洞，防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。

（一）有利于提高合同管理效能

隨著合同數(shù)量增加，管理效能問題更加突出，亟須引入信息化手段管理合同，建立規(guī)范的合同管理體系，建設(shè)完整的合同數(shù)據(jù)庫。通過規(guī)范的合同審核、簽訂、編號、錄入、跟蹤、監(jiān)督、歸檔、查閱、分析等信息化管理流程，從合同簽訂開始，一次錄入全程跟蹤，建立完備合同信息數(shù)據(jù)，通過固化審批流程提升合同授權(quán)審批效率，從單純的合同文本審核變?yōu)楹贤娜^程管理，完成事務(wù)型向管理型工作方式的轉(zhuǎn)變，大大提高管理效能。

（二）有利于信息公開和共享

建立一套高效的合同管理信息化系統(tǒng)，將合同審核、簽訂、收付、監(jiān)督、查詢等管理要求有機(jī)結(jié)合，可最大程度在單位內(nèi)部公開和共享經(jīng)濟(jì)合同信息，單位領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、行政管理部門等都能及時通過經(jīng)濟(jì)合同了解單位經(jīng)濟(jì)往來情況。同時，管理部門能實(shí)時、全面掌握項目進(jìn)展情況，實(shí)現(xiàn)信息共享，并為及時收集、分析項目數(shù)據(jù)信息打好基礎(chǔ)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供相關(guān)數(shù)據(jù)支持。

（三）有利于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督

合同是單位經(jīng)濟(jì)活動的進(jìn)出關(guān)口，利用信息化手段固化多層級預(yù)審流程，設(shè)置支付控制關(guān)口，建立動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，可有效防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和管理漏洞，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險防范的目標(biāo)。在合同審核環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了資金、法律、執(zhí)行監(jiān)督等部門對合同條款的把關(guān)，合同審核過程線上公開，增強(qiáng)合同簽訂過程評審?fù)该鞫?，加?qiáng)過程監(jiān)督，有利于預(yù)防經(jīng)濟(jì)活動腐敗。

同時，通過信息化手段，對合同履行、監(jiān)督、控制進(jìn)行全過程、動態(tài)性管理，可以及時全面掌握合同信息和履行情況，能夠?qū)κ罩Ъ皶r管控，推進(jìn)合同履行進(jìn)度，加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。

三、合同全流程信息化建設(shè)方案

（一）合同管理信息化流程（見圖1）

圖1 合同管理流程示意圖

基于內(nèi)部控制要求，對合同實(shí)行專門部門、專人負(fù)責(zé)的合同管理模式，根據(jù)合同類型和金額實(shí)行授權(quán)審批，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)合同管理各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化和電子化管理，減少人為因素干擾管理流程。

1.合同審批流程。由合同經(jīng)辦部門就合同事項起草合同文本；法務(wù)、財務(wù)、業(yè)務(wù)等部門開展全方位合同審核會簽；單位領(lǐng)導(dǎo)簽批；法人授權(quán)簽署及用印。屬于“三重一大”事項的合同，由領(lǐng)導(dǎo)集體決策通過后簽訂。

2.合同簽署后管理流程。一是歸檔階段，由合同經(jīng)辦部門將合同正本遞交合同歸口管理部門，由合同歸口管理部門將合同進(jìn)行電子化歸檔，并繳納印花稅。二是監(jiān)督階段，對已歸檔合同設(shè)置合同提醒、辦理收付款處理、跟蹤合同執(zhí)行狀態(tài)。三是分析階段，依據(jù)合同信息數(shù)據(jù)庫，對合同履行情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，用于判斷行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)往來情況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支持。

（二）跨業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)同（見圖2）

圖2 合同管理跨系統(tǒng)協(xié)同示意圖

在行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動管理過程中，合同管理起著承上啟下的作用，上可追溯至合同資金來源、采購計劃制定，下可延伸至資金結(jié)算等環(huán)節(jié)，只有將合同管理與預(yù)算、采購、資金收付等上下游業(yè)務(wù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的全生命周期管理，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管控。

1.合同管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)協(xié)同。將預(yù)算指標(biāo)作為發(fā)起合同申請的必要依據(jù)，無預(yù)算或預(yù)算不足均無法發(fā)起合同申請，從源頭上控制“無預(yù)算支出”或“超預(yù)算支出”現(xiàn)象。將合同履行情況與項目預(yù)算執(zhí)行情況相匹配，根據(jù)項目合同履行情況倒排項目資金支付，強(qiáng)化管理人員對項目執(zhí)行進(jìn)度把控，杜絕執(zhí)行中存在的盲目性和隨意性。

2.合同管理系統(tǒng)與采購管理系統(tǒng)協(xié)同。將采購計劃、采購文件、采購結(jié)果等信息同步至合同管理系統(tǒng)，確保規(guī)定金額以上的合同預(yù)先履行招標(biāo)等規(guī)定程序，有效遏制不按規(guī)定進(jìn)行政府采購的行為。

3.合同管理系統(tǒng)與資金收付系統(tǒng)協(xié)同。將合同進(jìn)度款、保證金約定條款同步至資金收付系統(tǒng)，建立合同管控收支業(yè)務(wù)機(jī)制，把好資金收付關(guān)口，確保財政資金使用安全，同時也避免因合同超期未履行、未按約定履行等情況可能會帶來的違約風(fēng)險。

（三）功能設(shè)計

1.建立預(yù)警反饋機(jī)制。對大額資金、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)置消息提醒，提醒相關(guān)部門及時跟進(jìn)履行進(jìn)度并落實(shí)履約行為，規(guī)避合同風(fēng)險。對于履約超期、風(fēng)險等級較高的合同，建立警示匯報機(jī)制，定期向管理部門和單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行通報，提請相關(guān)人員引起重視，防范合同違約風(fēng)險。

2.應(yīng)用合同通用模板。梳理行政事業(yè)單位使用頻率高、無行業(yè)特定模式的合同文本類型，編制符合單位工作實(shí)際的合同通用模板，并嵌入信息化系統(tǒng)，供合同經(jīng)辦人員選擇套用，既大幅減少經(jīng)辦人自行擬訂所耗費(fèi)的時間精力，又有效規(guī)避自行擬訂的合同因條款不齊全、有漏洞以及關(guān)鍵事項約定不明等情況導(dǎo)致審核環(huán)節(jié)被頻繁退回，或后期履行過程出現(xiàn)法律糾紛。

3.設(shè)立合同電子數(shù)據(jù)庫。依據(jù)管理目標(biāo)設(shè)定電子歸檔要素，詳細(xì)記錄合同編號、事項、類型、經(jīng)辦部門、簽訂時間、有效期、履約方、金額、收付方式、收付進(jìn)度等合同信息，建立全面、完整的合同電子信息基礎(chǔ)檔案。通過合同數(shù)據(jù)共享共建，滿足不同部門、不同權(quán)限人員多樣化數(shù)據(jù)統(tǒng)計需求，也便于準(zhǔn)確高效地為領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支持。