基于“雙評(píng)價(jià)”和“城市體檢評(píng)估”研究的國(guó)土空間規(guī)劃策略
——以江西省新余市為例

新余市自然資源儲(chǔ)備中心 劉啟泰

新余市位于江西省中部偏西，全域國(guó)土面積3160平方公里，占江西省總面積的1.9%。新余市下轄1縣、1區(qū)（分宜縣、渝水區(qū)），26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個(gè)辦事處、8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)。截至2020年末，常住人口120.25萬(wàn)，近10年自然增長(zhǎng)率5.5‰。2020年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值1001.33億元，比上年增長(zhǎng)3.5%。2020年新余市土地總面積316043.7公頃，其中，農(nóng)用地面積 265675.33 公頃，占比84.06%；建設(shè)用地面積40947.19 公頃，占比12.96%；未利用地面積 9421.18 公頃，占比2.26%。

一、資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間適宜性分析

（一）生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)

結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)敏感性?xún)煞矫娴脑u(píng)價(jià)結(jié)果，選取最高值進(jìn)行修正，確定全市生態(tài)保護(hù)重要性等級(jí)。全市生態(tài)極重要區(qū)460.28平方公里，重要區(qū)1108.80平方公里，一般重要區(qū)1591.93平方公里。極重要區(qū)主要分布在大崗山山脈、蒙山山脈、仰天崗、百丈峰、九龍山等地區(qū)，覆蓋了全市重要的山地、自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)重要性高和水土保持重要性高的區(qū)域以及生態(tài)極敏感區(qū)域。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和承載規(guī)模評(píng)價(jià)

新余市氣候條件較好，能滿(mǎn)足一年三熟種植條件，種植業(yè)生產(chǎn)適宜性整體較高。市域中東部平原地區(qū)是該市農(nóng)業(yè)承載力較高的主要區(qū)域，坡度主要分布在6-15°，土壤質(zhì)地主要為黏壤；農(nóng)業(yè)承載力較低的區(qū)域主要分布在北部的蒙山山脈和西南部的大崗山山脈。針對(duì)新余市農(nóng)業(yè)種植的特點(diǎn)，在種植業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化糧油業(yè)、果業(yè)、油茶業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)，其中，糧油業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)空間分布上高適宜區(qū)沿仰天崗東北一線兩側(cè)分布，不適宜區(qū)集中于大崗山與蒙山山脈，適合種植水稻、棉花、甘薯等作物；果業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)主要分布在市域中東部平原，不適宜區(qū)集中于大崗山與蒙山山脈，適宜種植柑橘、臍橙、蜜柚等；油茶葉生產(chǎn)適宜區(qū)空間分布上高適宜區(qū)沿仰天崗東北一線兩側(cè)分布，不適宜區(qū)集中于大崗山與蒙山山脈。

根據(jù)近三年現(xiàn)有供用水結(jié)構(gòu)、糧食生產(chǎn)任務(wù)、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)平均水平，推算出 2035 年可承載耕地規(guī)模 831.47 平方公里，大于現(xiàn)狀耕地面積 698.09 平方公里，全市耕地總體呈可載狀態(tài)?？臻g分布呈現(xiàn)“中東部高，西部低”，適宜性最高區(qū)域位于市域中東部平原地區(qū)耕地分布較集中的區(qū)域。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性和承載規(guī)模評(píng)價(jià)

受平原低丘陵的自然條件影響，新余市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性區(qū)域與農(nóng)業(yè)適宜性區(qū)域高度重疊，除蒙山部分地區(qū)、大崗山部分地區(qū)與市域東部農(nóng)田區(qū)外其余大部分地區(qū)均適宜。新余市城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)面積為1634.56平方公里，占國(guó)土總面積的51.71%；不適宜區(qū)面積為1066.17平方公里，占國(guó)土總面積的33.73%?？臻g分布上除蒙山部分地區(qū)、大崗山部分地區(qū)與市域東部農(nóng)田區(qū)外其余大部分地區(qū)均適宜。土地資源約束下的全市城鎮(zhèn)建設(shè)最大的承載規(guī)模達(dá)1492.9平方公里；在現(xiàn)有供水結(jié)構(gòu)、人均生活用水量和人均工業(yè)用水量水平下，水資源約束下的全市城鎮(zhèn)建設(shè)最大的承載規(guī)模達(dá)271.72平方公里。城鎮(zhèn)建設(shè)承載的最大合理規(guī)模為271.72平方公里。

二、“雙評(píng)價(jià)”視角下的國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)

“雙評(píng)價(jià)”為國(guó)土空間規(guī)劃編制發(fā)揮著分析資源環(huán)境稟賦、研判國(guó)土問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)以及明確潛力規(guī)模及適宜空間等重要作用[1]。根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果及《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》，結(jié)合新余實(shí)際，規(guī)劃期內(nèi)將全域劃分為6個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)，實(shí)行差異化用途管制制度。（見(jiàn)表1）

表1 新余市規(guī)劃分區(qū)面積詳情表單位：公頃

三、城市體檢評(píng)估績(jī)效與問(wèn)題

（一）實(shí)施績(jī)效

隨著城市規(guī)劃的有序?qū)嵤?，新余市的?guó)土空間保護(hù)格局逐步優(yōu)化,推動(dòng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)有序布局,國(guó)土空間資源利用水平逐步提升。全市的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積大幅度提升,建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃均低于現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃控制指標(biāo)。森林覆蓋率等指標(biāo)保持穩(wěn)定并略有提高,開(kāi)放限度不斷提升,對(duì)外聯(lián)系日益緊密。全市常住人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到發(fā)達(dá)城市水平,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入相對(duì)差距逐年縮小,提前達(dá)到新余市總規(guī)預(yù)測(cè)2020年目標(biāo)。公共服務(wù)體系服務(wù)水平持續(xù)提升，逐步構(gòu)筑了“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的多層次城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系；出臺(tái)落實(shí)“教育30條”，新增城區(qū)義務(wù)教育學(xué)位1.67萬(wàn)個(gè),部分中小學(xué)大班額現(xiàn)象得到有效緩解。城市社區(qū)體育設(shè)施步行15分鐘覆蓋率已接近100%。在全省率先實(shí)現(xiàn)全域城鄉(xiāng)供水一體化。

（二）存在問(wèn)題

1.資源約束壓力日益加大

新余市“三調(diào)”時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)耕地總量103.49萬(wàn)畝,而全市永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)104.12萬(wàn)畝,永久基本農(nóng)田保護(hù)難度大。新余城鎮(zhèn)周邊均為耕作條件較好的長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地，城市拓展空間有限。作為典型的工業(yè)化城市,新余市耕地后備資源匱乏,耕地受污染限度相對(duì)較高,耕地非糧化嚴(yán)重,耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。雖然,新余市萬(wàn)元GDP地耗、能耗、水耗等指標(biāo)逐年下降,均達(dá)到相關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),但相較全省平均值,新余市在空間、資源和環(huán)境資源約束方面的壓力偏大。

2.工業(yè)主導(dǎo)城市拓展，結(jié)構(gòu)失衡

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,工業(yè)用地不斷向城市外圍遷移,留存的工廠大院與城市功能、空間、設(shè)施、交通、景觀等系統(tǒng)的割裂問(wèn)題越來(lái)越明顯。由于脫離了城市的統(tǒng)一管理,內(nèi)部也開(kāi)始出現(xiàn)部分衰敗的現(xiàn)象。城市更新中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,公共服務(wù)設(shè)施造成較大壓力,容易造成交通擁堵,且人居環(huán)境品質(zhì)欠佳。

3.城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施供需不匹配

隨著城鎮(zhèn)化水平的提升,中心城區(qū)的公共設(shè)施服務(wù)人口增長(zhǎng)迅速,但中心城區(qū)文教體衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施在“十三五”期間增加較少。隨著生活水平提升，農(nóng)村居民在就醫(yī)、上學(xué)等方面更依賴(lài)城區(qū),城區(qū)學(xué)校大班額、大校額情況嚴(yán)重,學(xué)校生均面積不足。城區(qū)三甲綜合醫(yī)院醫(yī)療需求增加明顯,人均體育場(chǎng)地面積偏低。城市公共服務(wù)設(shè)施要考慮服務(wù)人口,提高配置標(biāo)準(zhǔn)。燃?xì)夤?yīng)方面目前存在城鄉(xiāng)失衡的情況,鄉(xiāng)鎮(zhèn)燃?xì)夤芫€接入普遍較少,用氣以罐裝液化石油氣為主。內(nèi)澇點(diǎn)治理仍需加強(qiáng),海綿城市建設(shè)需持續(xù)推進(jìn),消防救援5分鐘可達(dá)率為72.4%,消防站數(shù)量偏少。市政基礎(chǔ)設(shè)施水平有待進(jìn)一步提升,城市韌性及城市安全有待加強(qiáng)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展分化現(xiàn)象明顯,農(nóng)村空心化問(wèn)題突出

中心城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到城市輻射帶動(dòng)作用明顯,產(chǎn)業(yè)與中心城區(qū)充分融合,發(fā)展態(tài)勢(shì)較好,而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則多為農(nóng)業(yè)型和工礦型鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)以第一產(chǎn)業(yè)為主,缺乏二、三產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,人口大量外流,發(fā)展滯緩;工礦型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則受到礦山關(guān)停的影響,失去發(fā)展動(dòng)力,經(jīng)濟(jì)陷入轉(zhuǎn)型困境。

5.核心引擎作用不突出

作為新宜吉六縣合作示范區(qū)的區(qū)域性中心城市,新余市目前對(duì)外服務(wù)功能欠缺,開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不高,“小城市辦大教育”傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)出現(xiàn)滑坡,袁河內(nèi)河港口及碼頭布局貨運(yùn)體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遲緩,新余市核心引擎作用不突出,在鋼鐵及深加工、高端裝備制造、光電信息等產(chǎn)業(yè)鏈上與周邊五縣垂直分工與橫向協(xié)同有待加強(qiáng);還需對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)代化中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與形態(tài),加快發(fā)展商貿(mào)商務(wù)、現(xiàn)代金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);無(wú)法滿(mǎn)足五縣重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈“補(bǔ)鏈”需求,對(duì)中心城區(qū)有較強(qiáng)依賴(lài)性的研發(fā)設(shè)計(jì)、銷(xiāo)售服務(wù)等產(chǎn)業(yè)形態(tài)有待進(jìn)一步發(fā)展。需進(jìn)一步完善服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、大型公共服務(wù)設(shè)施和功能型城市綜合體布局,加強(qiáng)新余主城區(qū)與周邊組團(tuán)路網(wǎng)相連,聯(lián)動(dòng)聚合發(fā)展,方能通過(guò)城市規(guī)模能級(jí)提升奠定適量空間發(fā)展框架,引領(lǐng)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

四、國(guó)土空間規(guī)劃建議

（一）明確城市定位和發(fā)展方向

立足現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展條件,圍繞實(shí)現(xiàn)“中部地區(qū)新型工業(yè)強(qiáng)市、贛西區(qū)域性中心城市、生態(tài)康養(yǎng)旅游城市”的城市性質(zhì)與定位,確定新余市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo):國(guó)家重要的新能源和特鋼生產(chǎn)基地、江西省區(qū)域性物流樞紐和能源中心、贛西地區(qū)重要的生態(tài)康養(yǎng)旅游區(qū)和綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、新宜吉六縣現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心。在市域?qū)用鏄?gòu)建“核心+軸線+圈層”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體格局,即以新余中心城區(qū)和分宜縣城為市域產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心區(qū),集聚發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),輻射帶動(dòng)市域其他地區(qū)發(fā)展;以依托浙贛鐵路、滬昆高速、滬昆高鐵組成的滬昆大通道為軸線，串聯(lián)新余、分宜主副中心,并連通外部城市,形成新余產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、人口密集分布的發(fā)展主軸帶，以大廣高速、上新線、余新公路、上分線、分安線等干線公路為依托形成的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展廊道,促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng),增強(qiáng)城市對(duì)外圍地區(qū)的輻射,推動(dòng)沿線地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；在核心區(qū)之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村形成兩個(gè)圈層,主要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)等。

（二）優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)

重點(diǎn)打造“一核、兩帶、三中心、四板塊、七片區(qū)”城市功能結(jié)構(gòu)。將仰天崗國(guó)家森林公園和獅子口水庫(kù)整合，在主城區(qū)和高鐵新區(qū)之間打造仰天崗生態(tài)核；建設(shè)沿孔目江生態(tài)綠化景觀帶和沿袁河生態(tài)綠化景觀帶，嚴(yán)控沿江（河）岸線開(kāi)發(fā)建設(shè)，還綠于民；建設(shè)高鐵新區(qū)商務(wù)行政中心，依托現(xiàn)有體育中心、美術(shù)館、圖書(shū)館建設(shè)文化體育中心，在孔目江和袁河交匯區(qū)域打造濱水休閑中心；形成高鐵板塊、城北板塊、城南板塊、城東板塊四大板塊，并按照功能布局形成高鐵片區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)片區(qū)、高新產(chǎn)城融合片區(qū)、北湖片區(qū)、老城更新片區(qū)、袁河產(chǎn)業(yè)片區(qū)、職教園片、仙來(lái)片區(qū)八個(gè)片區(qū)。

（三）劃定三條控制線

依據(jù)生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)，在現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線基礎(chǔ)上優(yōu)化調(diào)整，加強(qiáng)與自然保護(hù)地成果銜接，將仰天崗國(guó)家森林公園、孔目江國(guó)家濕地公園等重要生態(tài)區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。以資源環(huán)境承載力、生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)為基本約束，優(yōu)化調(diào)整永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。針對(duì)新余市耕地倒掛現(xiàn)象，以“三調(diào)”工程恢復(fù)為基礎(chǔ)，以適宜性潛力為補(bǔ)充，優(yōu)先滿(mǎn)足耕地保護(hù)目標(biāo)。以農(nóng)業(yè)適宜性評(píng)價(jià)的適宜區(qū)為基礎(chǔ)，結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)成果、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作條件、長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地布局調(diào)整永久基本農(nóng)田，將耕地污染地塊、坡度25°以上涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)出，并調(diào)入相應(yīng)面積的永久基本農(nóng)田；增加有效耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量等級(jí)、注重農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，實(shí)行耕地保護(hù)分區(qū)管控，合理有序推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治，優(yōu)化耕地空間布局，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和進(jìn)出平衡，形成“一環(huán)兩區(qū)多片”的新余農(nóng)業(yè)發(fā)展總體空間布局。劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，避讓長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地，以規(guī)劃內(nèi)新增耕地潛力作為控制建設(shè)占用耕地的重要依據(jù)，嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模。

（四）開(kāi)展城市更新

根據(jù)不同片區(qū)城市功能供需匹配度，因地制宜推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域空間格局優(yōu)化提升。結(jié)合步行系統(tǒng)及公共服務(wù)節(jié)點(diǎn)的更新需求,以微改造方式為主,推動(dòng)社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化,串聯(lián)公園、廣場(chǎng)等開(kāi)敞空間,營(yíng)造可達(dá)性強(qiáng)、服務(wù)精細(xì)、功能復(fù)合、品質(zhì)優(yōu)良的城市服務(wù)系統(tǒng)。增加公共服務(wù)設(shè)施供應(yīng)，特別是學(xué)校、醫(yī)院等剛需供應(yīng)，持續(xù)推進(jìn)海綿城市建設(shè)，解決城市內(nèi)澇問(wèn)題。

（五）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為最小試劃單元，在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中采取上下結(jié)合的方式，開(kāi)展市域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)主體功能區(qū)試劃工作。按照城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三種類(lèi)型，統(tǒng)一確定市域內(nèi)所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或同一行政級(jí)別的林場(chǎng)、墾殖場(chǎng)）的主體功能區(qū)基本類(lèi)型。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合差異化指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能區(qū)進(jìn)一步細(xì)化為城鎮(zhèn)化優(yōu)化區(qū)、城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)特色功能區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等6種亞區(qū)，為下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)。

（六）增強(qiáng)核心引領(lǐng)作用

立足新宜吉六縣區(qū)跨行政區(qū)合作示范區(qū),充分發(fā)揮城市功能相對(duì)完善、產(chǎn)業(yè)規(guī)模及競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)明顯的有利條件,高起點(diǎn)謀劃城市功能,強(qiáng)化輻射帶動(dòng)作用,推動(dòng)新余都市區(qū)發(fā)育壯大,加強(qiáng)與周邊縣區(qū)在產(chǎn)業(yè)鏈上的分工協(xié)作，打造引領(lǐng)新宜吉六縣跨行政區(qū)轉(zhuǎn)型合作示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎。

五、結(jié)語(yǔ)

在針對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃和治理工作中，必須要具有戰(zhàn)略性和全局性的規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還需要考慮到基礎(chǔ)性和綜合性因素所產(chǎn)生的影響，要充分做好國(guó)土空間規(guī)劃的整體規(guī)劃和布局工作，有效保證該區(qū)域各塊國(guó)土用地空間使用的最佳化[4-5]。根據(jù)新余市“雙評(píng)價(jià)”和城市體檢評(píng)估結(jié)果分析，新余資源約束壓力較大，除北部的高鐵新區(qū)外，城市東、西、南三面向外擴(kuò)展受限。在未來(lái)發(fā)展中，應(yīng)樹(shù)立自然資源全新視角，立足資源稟賦特征，通過(guò)明確城市發(fā)展方向、優(yōu)化城市功能、劃定三條控制線、開(kāi)展城市更新、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能、增強(qiáng)核心引領(lǐng)等措施實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高效集約利用，并提升生活和居住質(zhì)量，從而提高市民的獲得感和滿(mǎn)意度。