消防安全信用監(jiān)管面臨的問題及解決措施

■ 周江 陜西省西咸新區(qū)消防救援支隊

消防安全作為社會公共安全的一部分，對保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全起著重要的作用。消防安全信用監(jiān)管的核心是建立一套有效的消防安全信用信息記錄、評價和綜合管理機制[1]，通過對依法履行職責(zé)，保障消防安全行為的褒獎以及對違反消防法規(guī)，存有火災(zāi)隱患等失信行為的記錄、揭露、懲戒，依靠社會的力量形成對失信者的社會聯(lián)防與懲戒，從而推動消防社會管理的多元化、社會化進程。

一、信用監(jiān)管存在的問題

（一）失信懲戒法律依據(jù)不足

雖然失信行政懲戒制度在各行業(yè)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但缺乏與之完全配套的法律法規(guī)，缺少上位法對失信懲戒建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)范，失信行政懲戒的合法性與正當(dāng)性不足，導(dǎo)致制度的執(zhí)行力和威懾力無法保證。多數(shù)地方性規(guī)定只是籠統(tǒng)規(guī)定懲戒措施的限制性條款，對于失信懲戒的適用范圍規(guī)定和實施何種懲戒措施的具體標(biāo)準(zhǔn)并不明確，隨著設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的放開，信用立法的地方性法規(guī)和規(guī)章數(shù)量增長快，行政法規(guī)以上專門、核心的信用立法較少，失信懲戒制度的頂層設(shè)計呈現(xiàn)出位階過低、立法質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)實狀況[2]，甚至有違反上位法的嫌疑。如果消防救援機構(gòu)不對失信懲戒制度加以合法性考量，作為治理工具的失信懲戒措施將被過度使用，最終背離社會信用體系建設(shè)的設(shè)計初衷。

（二）設(shè)定的失信標(biāo)準(zhǔn)各異

各地對失信的認定標(biāo)準(zhǔn)不同，懲戒措施也參差不齊，不能充分發(fā)揮懲戒效果。若同一失信行為在不同地區(qū)，彼此之間的規(guī)定不一樣，會導(dǎo)致在執(zhí)行時產(chǎn)生抵觸，反向削弱失信行政懲戒的制度效能[3]。例如失信認定中的嚴重性標(biāo)準(zhǔn)是以結(jié)果為導(dǎo)向的，要求失信行為造成的危害應(yīng)當(dāng)與失信約束機制匹配。有的地方需要失信行為達到足以對公共利益造成嚴重影響才能被記錄為失信信息。有的規(guī)范性文件對失信認定標(biāo)準(zhǔn)表達不清晰，將失信行為按照程度分為一般、較重和嚴重，卻將所有程度的失信行為一同納入聯(lián)合懲戒的適用范圍。

（三）缺少必要的程序性規(guī)定

消防救援機構(gòu)實施失信行政懲戒需要貫穿全過程的程序規(guī)范以保證權(quán)力行使的合法性。失信行政懲戒在實施過程中因各種原因忽視程序規(guī)則，尤其是告知、陳述與申辯及事后救濟，當(dāng)前的失信行政懲戒制度并未對應(yīng)有的程序正義加以重視，不僅未在實施失信懲戒之前告知當(dāng)事人懲戒信息，而且對事后當(dāng)事人的異議救濟程序也未提及[4]。各地制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，只是單純設(shè)定懲戒措施，并未配備相應(yīng)的實施程序。容易導(dǎo)致行政懲戒權(quán)的不規(guī)范使用，相對人權(quán)益難以保障。

（四）對信用主體缺乏救濟途徑

現(xiàn)有信用立法中對于懲戒措施的解除和信用修復(fù)條款相對較少且不明晰，極大限制失信主體自我糾錯的機會，不利于失信主體合法權(quán)益保護和未來社會發(fā)展中獲得更多的資源和機會。同時，現(xiàn)有制度對信用主體救濟途徑缺乏規(guī)范，司法機關(guān)將對不良行為記錄的公示，視為對已經(jīng)發(fā)生的事實和行為進行客觀記錄及公示，認為不良行為公示不屬于《行政處罰法》處罰種類中的其他行政處罰，所以行政行為過程中的程序瑕疵并不受行政處罰程序規(guī)范的規(guī)制。

二、健全信用監(jiān)管法律體系研究

構(gòu)建完備的消防安全信用監(jiān)管法律體系有利于確保消防安全監(jiān)督和管理工作的有效性，有利于約束生產(chǎn)經(jīng)營者的行為。針對我國消防安全信用監(jiān)管法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀和問題，建議完善消防安全信用監(jiān)管的立法，來推進我國消防安全信用管理進程，為健全我國消防安全信用監(jiān)管法律體系提供支撐點?？沙雠_《消防安全信息公開制度》，規(guī)定消防信用信息的公開與保護，建設(shè)跨部門的消防安全信息平臺，破解部門間存在的信息溝通不暢的難題，保障信息的公開性和透明性。出臺《消防安全黑名單管理辦法》，針對黑名單的主體范圍、行為類型要結(jié)合消防安全領(lǐng)域內(nèi)的立法來認定，為監(jiān)管部門開展失信聯(lián)合懲戒提供法律依據(jù)[5]。

三、多元主體參與的信用監(jiān)管模式探討

完善消防安全信用監(jiān)管法律制度需要以政府為主導(dǎo)，并引導(dǎo)社會多元主體參與到消防安全信用監(jiān)管的工作中來。

（一）發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用

持續(xù)推進消防安全信用監(jiān)管制度時，需要將各部門間的監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任進行界定，應(yīng)明晰各部門的職責(zé)。比如，我國許多地區(qū)紛紛實施消防安全黑名單制度，但地方立法能否在上位法缺失的情況下進行直接規(guī)定仍值得商榷。對于消防安全聯(lián)合懲戒機制的規(guī)定，其懲戒措施及程序是否科學(xué)合理也有待斟酌。我國的《信息公開條例》對政府在監(jiān)管過程中收集或獲取的信息進行了相應(yīng)的規(guī)定，可以以該法為前提條件對消防安全主體單位的信息范圍進行縮小，實現(xiàn)信息收集的有效性和針對性[6]。同時，政府在消防安全信用監(jiān)管中發(fā)揮主要的作用，在消防安全社會共治模式中占主導(dǎo)地位。

（1）政府應(yīng)轉(zhuǎn)變消防安全信用監(jiān)管的理念和方式，拓寬社會公眾參與監(jiān)管的渠道，要提高社會公眾參與監(jiān)管的積極性，保障公眾的知情權(quán)，營造全民參與監(jiān)管的社會氛圍，同時，消防救援機構(gòu)應(yīng)設(shè)置機構(gòu)或?qū)０鄟砺男邢腊踩庞帽O(jiān)管的職能，整合各部門間資源，實現(xiàn)監(jiān)管無縫銜接。

（2）健全企業(yè)社會責(zé)任制度，加強消防市場主體的道德教化，對消防市場主體進行制度約束，增強消防市場主體的誠信理念，維護自身的企業(yè)形象。

（3）為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展?fàn)I造環(huán)境，由于行業(yè)協(xié)會自身的獨立性，賦予行業(yè)和媒體部分信用信息公示權(quán)力，有利于社會公眾的信任感，行業(yè)協(xié)會加大對消防信用信息的宣傳有利于增強公眾監(jiān)管的意識。

（4）落實消防安全知識普及工作，消防安全知識的教育和培訓(xùn)應(yīng)融入學(xué)校、司法等教育中，加大財政投入，組織開展多樣化的消防安全宣傳活動來提高公眾的參與度，拓展群眾參與消防安全信用監(jiān)管的渠道和反饋渠道，如舉行聽證會，建立激勵機制或設(shè)立專項獎勵資金，對舉報者進行獎勵，激發(fā)公眾參與消防安全信用監(jiān)管的積極性。

（二）推行消防生產(chǎn)經(jīng)營主體承諾制度

政府應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)社會多元主體的參與來實施失信聯(lián)合措施，形成社會共治的消防安全信用監(jiān)管模式，規(guī)范消防生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，確保消防市場的有序性。相關(guān)部門應(yīng)對單位進行嚴格管制，倒逼單位主體約束自身的生產(chǎn)經(jīng)營行為，增強安全經(jīng)營的理念。可推進消防安全承諾制度，強化消防生產(chǎn)經(jīng)營主體信用觀念。日常經(jīng)營中單位應(yīng)公開承諾，說明誠信守法經(jīng)營的態(tài)度，并就提供的消費場所的消防安全作出承諾，對外公布，有利于增強生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信經(jīng)營理念，保障社會公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)。

（三）建立消防安全舉報投訴獎勵制度

消防安全違法行為舉報投訴獎勵制度有利于激發(fā)公眾參與消防安全社會共治，有利于消費者維護自身的合法權(quán)益。在現(xiàn)實生活中，消防市場主體的違法行為往往不易被發(fā)現(xiàn)，不法分子常常鉆漏洞，通過各種手段妨礙相關(guān)部門對消防安全的監(jiān)督和管理。因此，消防救援機構(gòu)在監(jiān)管過程中難以獲取證據(jù)，導(dǎo)致無法對違法行為進行處罰。舉報投訴獎勵制度可以結(jié)合政府12345服務(wù)熱線和96119聯(lián)網(wǎng)實施，成立舉報投訴中心，專門負責(zé)受理、核查、督辦和獎勵等工作，有利于監(jiān)管部門獲得有效線索，更容易取得違法行為的證據(jù)。關(guān)于獎金標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)舉報的違法行為情節(jié)輕重給予不同階次的獎金數(shù)額，按照方便群眾原則，可以現(xiàn)場領(lǐng)取、委托代領(lǐng)、匯至指定銀行或者電話費充值等形式，確保舉報者獲得獎勵，保障舉報者的合法權(quán)益。

（四）健全行業(yè)協(xié)會的消防信用檔案制度

行業(yè)協(xié)會的消防信用檔案制度是通過收集消防產(chǎn)品及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)生產(chǎn)經(jīng)營者的違規(guī)信息來監(jiān)督和約束消防產(chǎn)品銷售、消防設(shè)施維護保養(yǎng)經(jīng)營及其他中介服務(wù)行為的一種制度。行業(yè)協(xié)會的消防信用檔案制度有利于實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會對消防行業(yè)市場的有效治理。該制度應(yīng)公布的內(nèi)容包括消防中介及服務(wù)機構(gòu)的營業(yè)資格、監(jiān)管部門抽查的結(jié)果及其所受到的處罰等，進而約束經(jīng)營者的行為。

四、完善消防安全信用監(jiān)管制度的建議

（一）健全消防安全信用檔案制度

健全消防安全信用檔案的制度有利于保障消防安全管理的秩序性，消防信用檔案制度的建立可以實現(xiàn)信息的公開與共享，可以為消費者提供可靠的信用信息，可以保障消費者的知情權(quán)。需要進一步適應(yīng)“放管服”執(zhí)法改革的背景，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)消防信用監(jiān)管的框架，以便更好地推進信用體系建設(shè)。進一步明確消防安全信用監(jiān)管制度的內(nèi)容，如明確個人信用與社會信用、企業(yè)信用之間的關(guān)系；進一步統(tǒng)一檔案內(nèi)容、格式、記錄要求；進一步利用信用信息的客觀準(zhǔn)確性，根據(jù)消防市場主體的信用狀況分級分類劃分；進一步將消防市場主體的信用救濟方式和認定失信的相關(guān)規(guī)定具體化；進一步與金融等機構(gòu)協(xié)同合作，創(chuàng)新信用信息評價曝光平臺。

（二）完善消防安全信息披露制度

完善消防安全信息采集工作是對制度得以正常運作的保障，如何收集信息和商業(yè)秘密概念的明晰是當(dāng)前亟須關(guān)注的兩大重要問題。除了法律明確規(guī)定的不能對外公布的信息，其他與消防安全相關(guān)的信息都應(yīng)該及時對外進行公布。完善消防安全信息披露制度有利于確保消防安全信息資源共享，有利于實現(xiàn)資源的合理配置和高效利用，有利于確保信息的公開性和透明性，保障社會公眾的知情權(quán)。

（三）加強消防安全黑名單制度

應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的法律體系，為各地的相關(guān)立法提供依據(jù)。應(yīng)明確消防安全黑名單制度的范圍、消防安全黑名單的適用對象、適用條件、適用范圍及監(jiān)管手段，通過立法的方式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，解決各地黑名單法律適用混亂的問題。被列入黑名單的單位申請取消信用懲治，應(yīng)作出消防安全守信經(jīng)營的承諾。

（四）建立消防安全失信聯(lián)合懲戒機制

在加快社會信用體系建設(shè)的背景下，消防安全監(jiān)管部門應(yīng)加強與其他部門的協(xié)同合作。首先，加強與金融部門的協(xié)同合作，當(dāng)失信的單位主體需要融資貸款時，金融部門應(yīng)提高貸款的利率，對于嚴重失信的市場主體，監(jiān)管部門應(yīng)對其實施不予貸款的處罰。其次，加強與政府采購部門的協(xié)同合作，在招標(biāo)投標(biāo)的過程中，應(yīng)提高失信單位參與招標(biāo)投標(biāo)競爭的門檻。除此之外，失信的單位主體還將面臨失去享受政府扶持的資格。通過以上措施，要讓消防安全主體樹立安全第一、誠信經(jīng)營的理念，提高自覺性，規(guī)范自身的行為，確保消防安全。

（五）創(chuàng)新消防安全信用監(jiān)管手段

可通過利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，將消防安全信息進行歸集和整合，并進行匯總分析，破解信息交流不暢的難題，形成信息共享的局面。如開發(fā)移動執(zhí)法App，監(jiān)管人員可通過移動執(zhí)法終端即時查詢消防市場主體的登記信息；建立消防安全信息電子追溯平臺，實時收集與單位主體相關(guān)的信息并加工處理這些信息，當(dāng)消防產(chǎn)品或設(shè)施出現(xiàn)問題時，可以立即鎖定目標(biāo)；研發(fā)消防產(chǎn)品市場網(wǎng)格監(jiān)管工作系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)和云計算的優(yōu)勢，使監(jiān)管消防質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國。

五、結(jié)語

通過解決當(dāng)前我國消防安全信用監(jiān)管法律體系、信用監(jiān)管模式和具體制度存在的問題，完善我國消防安全信用監(jiān)管法律制度。完善消防安全信用監(jiān)管法律體系應(yīng)推進國家和地方層面的立法，確保立法的針對性，填補立法的空白。通過推行消防生產(chǎn)經(jīng)營主體承諾制度、建立消防安全公眾有獎舉報制度及健全行業(yè)協(xié)會的消防信用檔案制度來調(diào)動社會各方面共同推動消防安全信用監(jiān)管，促進消防安全保障由以政府監(jiān)管為主導(dǎo)向社會共治的信用監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。