關(guān)于“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式的探討

■ 王燚 陜西省消防救援總隊渭南市消防救援支隊

為深化消防執(zhí)法改革，規(guī)范行政管理行為，創(chuàng)新消防執(zhí)法事中、事后監(jiān)管模式，保障執(zhí)法公開、公平、公正，根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》《國務院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》《消防救援局關(guān)于全面推行“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管工作的通知》等要求，2019年10月份在全國消防救援機構(gòu)全面推行“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理工作?！半p隨機、一公開”監(jiān)督管理模式是貫徹黨中央推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化“放管服”改革等重大決策的具體舉措，是國務院和應急管理部“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”系統(tǒng)的組成部分，是深化消防執(zhí)法改革的先手棋和突破口，對于消防執(zhí)法改革升級具有重要意義。

一、傳統(tǒng)消防安全監(jiān)督管理模式的特點

傳統(tǒng)消防監(jiān)督執(zhí)法形式主要包括專項監(jiān)督檢查和日常監(jiān)督抽查。專項監(jiān)督檢查一般都會由上級消防管理部門統(tǒng)一制定行動方案，明確檢查單位及場所的范圍、重點檢查內(nèi)容和行動開展期限。日常監(jiān)督抽查一般是由基層消防救援機構(gòu)結(jié)合轄區(qū)實際，以消防安全重點單位和消防安全不放心單位為主，自行研究確定監(jiān)督檢查范圍。與“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式相比，傳統(tǒng)消防執(zhí)法管理模式中人的因素影響較大，因此存在一定弊端，主要體現(xiàn)在以下方面：

第二，傳統(tǒng)的消防監(jiān)督管理中，執(zhí)法的公平公正、公開透明程度不夠。由于沒有對檢查計劃、抽查清單、抽取結(jié)果、實施過程、檢查結(jié)果等監(jiān)督執(zhí)法工作全過程向社會公開的要求，加之在監(jiān)督執(zhí)法的過程中極易受到社會人情、關(guān)系的影響和干擾，難免出現(xiàn)辦理人情案、關(guān)系案，從而導致執(zhí)法不嚴、不規(guī)范，隱患排查整治不到位、走過場，行政處罰隨意性大等問題出現(xiàn)，極易產(chǎn)生廉政風險。

第三，傳統(tǒng)消防執(zhí)法監(jiān)督管理工作缺乏有效的監(jiān)督和制約機制，導致部分消防執(zhí)法人員的執(zhí)法手段簡單、粗暴。在其執(zhí)法中往往常以執(zhí)法者和管理者自居，執(zhí)法時存在冷硬橫推、耍特權(quán)、擺威風，動輒訓斥群眾，濫用各種行政強制性措施，引發(fā)群眾強烈不滿，嚴重影響消防救援隊伍執(zhí)法形象。

二、“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督管理模式

“雙隨機、一公開”是指各級消防救援機構(gòu)在依法進行消防監(jiān)督檢查的過程中，采取隨機的方式抽取被檢查單位、抽取執(zhí)法檢查工作人員，并及時向社會公開檢查結(jié)果的一種監(jiān)管和執(zhí)法模式，以實現(xiàn)消防監(jiān)督全程留痕、責任可追溯[1]?！半p隨機、一公開”的消防監(jiān)督檢查模式主要適用于對單位的消防監(jiān)督抽查、消防安全專項檢查，不適用于對存在消防安全違法行為單位的舉報、投訴案件的核查，公眾聚集場所投入使用、經(jīng)營前的檢查，上級督辦核查、督導檢查等檢查形式。

（一）“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式的優(yōu)點

1.消防監(jiān)督執(zhí)法過程更加公開、透明

“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式要求制定檢查方案、抽查清單、抽取結(jié)果、實施過程、檢查結(jié)果等監(jiān)督執(zhí)法工作全過程及時向社會進行公開，讓各社會單位能夠通過信息查詢平臺及時了解單位消防執(zhí)法進展情況及案件處理情況。同時，“雙隨機、一公開”的消防安全監(jiān)督管理模式也要求各級消防機構(gòu)的執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中必須利用執(zhí)法記錄儀對執(zhí)法全過程通過錄音、視頻的方式進行全程記錄，并可根據(jù)實際情況邀請新聞媒體、特邀監(jiān)督員以及社會單位代表等現(xiàn)場監(jiān)督，讓執(zhí)法過程更加的公開、透明，有效地杜絕了執(zhí)法人員執(zhí)法的隨意性和不廉潔現(xiàn)象。

2.消防監(jiān)督執(zhí)法行為更加公正、規(guī)范

“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式要求必須遵循依法實施、嚴格規(guī)范，堅持公正公平、公開透明和誰檢查、誰反饋，誰檢查、誰負責的原則。加之執(zhí)法過程全記錄的要求，一方面促使消防監(jiān)督執(zhí)法人員更加注重個人執(zhí)法形象，嚴格規(guī)范執(zhí)法程序，有效解決了蠻、橫、硬的粗暴行政執(zhí)法方式，使執(zhí)法過程中違規(guī)違紀行為無處藏身，實現(xiàn)陽光執(zhí)法[2]；另一方面使社會單位端正了落實消防法律責任和問題隱患排查整改的思想認識，有效督促單位樹立消防安全責任主體意識，正視消防安全隱患，積極主動進行整改。同時也減弱了社會關(guān)系、人情對執(zhí)法過程的干擾，有效地凈化了社會消防安全執(zhí)法環(huán)境，提升了消防救援隊伍良好的執(zhí)法形象。

安防管理平臺軟件的發(fā)展歷史是隨著網(wǎng)絡(luò)化的進程呈現(xiàn)爆發(fā)性增長。將傳統(tǒng)的視頻信息通過IP方式進行互聯(lián)互通，使得原先分離的信息孤島連接起來，形成視頻數(shù)據(jù)的資源池，與其他業(yè)務信息融合貫通，才使得安防管理平臺煥發(fā)出更具價值的生命力。但移動互聯(lián)網(wǎng)和高清視頻的快速應用和發(fā)展，縮短了安防管理平臺進行普及推廣和市場積淀的過程，使得兩極化成為未來的發(fā)展趨勢。

3.小場所消防監(jiān)督管理覆蓋面有所增大

傳統(tǒng)的消防監(jiān)督管理中，由于基層監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量不足，使得專項監(jiān)督檢查和日常監(jiān)督抽查均以消防安全重點單位、重要行業(yè)消防安全監(jiān)管單位、消防安全不放心單位為主，小場所在檢查中所占比例很小?！半p隨機、一公開”平臺由于檢查對象名錄庫單位數(shù)據(jù)的整合和擴充，小場所基數(shù)增加巨大，從而使得每月抽中的小場所檢查任務數(shù)量較以往也明顯增加。小場所由于數(shù)量龐大、問題繁多、消防監(jiān)管無法全面覆蓋，導致全國“小火亡人”事故時有發(fā)生，“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督管理模式，擴大了小場所消防監(jiān)督管理覆蓋范圍，一定程度解決了小場所監(jiān)管不到位的問題。

（二）“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督管理模式存在的不足

1.檢查對象名錄庫單位信息不準確、不可靠

“雙隨機、一公開”檢查對象名錄庫單位信息數(shù)據(jù)來源主要包括兩個部分：一部分是消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中的單位信息數(shù)據(jù)，另一部分是由各地市場監(jiān)管部門提供的工商營業(yè)執(zhí)照注冊單位信息數(shù)據(jù)。消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中的單位數(shù)量相對較少，覆蓋范圍小，但是信息數(shù)據(jù)較為真實。市場監(jiān)督管理部門提供的單位信息，在實際的消防監(jiān)督執(zhí)法中會發(fā)現(xiàn)，有很大一部分單位雖然單位信息仍然存在，但是已成為了“僵尸單位”，主要是因為這些單位倒閉、關(guān)停之后未及時進行注銷登記，從而造成監(jiān)督抽查任務無法正常開展[3]。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，新舊單位開業(yè)、關(guān)停變化太快，這勢必造成“雙隨機、一公開”檢查對象名錄庫單位信息數(shù)據(jù)滯后、不準確、不可靠。由于單位信息數(shù)據(jù)龐大，消防救援機構(gòu)也無法對單位信息一一進行核實，從而導致檢查效率不高，檢查工作較為被動，社會面火災防控難免出現(xiàn)死角、盲區(qū)，影響了抽查效率和質(zhì)量[4]。

2.隨機選派執(zhí)法檢查人員難以實現(xiàn)

基層消防大隊執(zhí)法力量薄弱，對于大多數(shù)編制3～5人的大隊，除去擔任執(zhí)法案件審核人和法核人的大隊兩名主管外，實際開展消防監(jiān)督檢查的執(zhí)法人員也就2～3人?！吨腥A人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定行政部門或組織人員在對行政現(xiàn)場的情況進行調(diào)查或者對其進行審理時，執(zhí)法人員的數(shù)量不得少于2人。所以“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式中的人員隨機選派基本難以實現(xiàn)，所謂的“雙隨機”在很多基層大隊變成了“一隨機”“單隨機”。

3.同其他行業(yè)監(jiān)管部門檢查信息未互通共享，存在重復檢查現(xiàn)象

《國務院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》明確要求現(xiàn)在我國必須開展更加科學高效的事中事后監(jiān)管，要力爭實現(xiàn)事中事后監(jiān)管效能最大化、監(jiān)管管理成本最低化、對市場主體的干擾最少化，營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。但實際監(jiān)管過程中，各部門之間沒有建立相應信息互通共享機制，各部門都在按照各自任務要求進行單打獨斗，從而導致同一個單位被不同行業(yè)管理部門多次、反復進行檢查，未能有效體現(xiàn)為民、便民的服務理念。

4.抽取單位分布較為分散，執(zhí)法效率不高

由于“雙隨機、一公開”中被檢查單位名錄庫中的單位覆蓋轄區(qū)的范圍非常廣，有的在轄區(qū)邊緣農(nóng)村地區(qū)，而且單位規(guī)模很小、消防設(shè)施器材種類少、危險性小，且各單位之間分布分散、間距較遠，這就導致增長了檢查路線，降低了檢查效率，提高了管理成本[5]。

5.其他消防安全檢查形式?jīng)]有對“雙隨機、一公開”形成有效補充

“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督檢查只能夠適用于消防監(jiān)督抽查和消防安全專項檢查，不適用于對存在消防安全違法行為單位的舉報、投訴案件的核查，公眾聚集場所投入使用、經(jīng)營前的檢查，上級督辦核查、督導檢查等檢查形式。對于這幾類不適用“雙隨機、一公開”的消防安全檢查形式均屬于指定檢查，單位都是已經(jīng)確定好的，無需進行隨機抽取。由于單位信息沒有互通，對于舉報投訴的單位和上級督導檢查的單位一般都在“雙隨機、一公開”檢查對象名錄庫中，這就不可避免指定檢查與“雙隨機、一公開”檢查中單位重復被抽中。對于投入使用、營業(yè)前檢查的單位一般都是新單位，這些單位可能因為信息更新不及時，使得“雙隨機、一公開”檢查對象名錄庫中不存在，單位無法及時被納入監(jiān)管范圍。

（三）“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式改進方案建議

1.實現(xiàn)多部門單位信息共享，確保檢查對象名錄單位信息數(shù)據(jù)準確、可靠

消防救援機構(gòu)要積極同市場監(jiān)管、民政、衛(wèi)生、教育等各級政府相關(guān)行業(yè)行政主管部門進行對接溝通，實現(xiàn)各行業(yè)主管部門單位信息庫與“雙隨機、一公開”單位信息庫之間的數(shù)據(jù)共享和同步更新，使消防救援部門對檢查對象名錄單位掌握更加全面和精準。同時要主動對接政府信息資源平臺，實現(xiàn)“雙隨機、一公開”系統(tǒng)與各級政府監(jiān)管信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、開放共享，通過全社會監(jiān)管信息大數(shù)據(jù)綜合分析應用，不斷提高監(jiān)管的精準性。

2.建立臨近轄區(qū)執(zhí)法人員和本轄區(qū)消防救援人員參與的執(zhí)法聯(lián)動機制，加強消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍力量建設(shè)

對于基層消防監(jiān)督執(zhí)法人員少，隨機選派執(zhí)法檢查人員難以實現(xiàn)的問題，可以從兩個方面予以解決：一是建立臨近區(qū)域間跨區(qū)域協(xié)助執(zhí)法機制，對于人員較少、任務較重的基層大隊，可以將臨近基層大隊的監(jiān)督人員納入本轄區(qū)監(jiān)督人員數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)一定范圍內(nèi)區(qū)域聯(lián)合開展“雙隨機、一公開”檢查。這樣可以在一定程度上解決基層消防救援大隊隨機選派執(zhí)法檢查人員困難的問題，同時也有利于相鄰轄區(qū)之間執(zhí)法人員相互學習、相互監(jiān)督，提高隊伍的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平。二是建立消防救援站救援人員參與防火檢查的長效機制?？梢詫⑾谰仍鞠辣O(jiān)督檢查納入日常消防演練和執(zhí)勤訓練之中，并結(jié)合實際制定消防安全檢查計劃，明確檢查時間、檢查對象、開展檢查的人員。這樣既能夠通過消防監(jiān)督檢查提高消防演練實戰(zhàn)應對處置能力，同時也增強了基層消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍力量建設(shè)。要發(fā)揮好消防救援站的消防監(jiān)督檢查作用，必須不斷完善人員選拔、業(yè)務培訓、隊伍管理、職責保障等相關(guān)制度，形成消防救援站開展消防監(jiān)督檢查的長效機制。

3.實現(xiàn)派出所消防監(jiān)督管理信息同“雙隨機、一公開”系統(tǒng)信息的互通共享

《中華人民共和國消防法》規(guī)定消防救援機構(gòu)應當對機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)情況依法進行監(jiān)督檢查，公安派出所可以負責日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，所以開展消防監(jiān)督檢查工作是法律賦予消防救援機構(gòu)和公安派出所共同的職責。現(xiàn)在公安派出所仍然重點負責“九小場所”消防安全管理工作并組織開展消防安全檢查?！熬判鏊睂儆凇半p隨機、一公開”單位名錄庫中的一部分，而“雙隨機、一公開”系統(tǒng)未將派出所納入其中，這樣勢必導致小單位、小場所重復被檢查。對此，可以利用公安網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和公安派出所進行執(zhí)法信息交互共享，確保檢查單位不重復，有效提高檢查效率。

4.實現(xiàn)雙隨機外檢查形式與雙隨機系統(tǒng)的對接

由于“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督管理模式存在一定的“局限性”，只適用于開展日常監(jiān)督抽查和專項檢查，而未將舉報投訴情況核查、公眾聚集場所開業(yè)前檢查、上級專項督查等內(nèi)容納入其中，這樣就會導致單位重復被檢查和新單位信息未及時同步“雙隨機、一公開”系統(tǒng)中等問題。對此，需要進一步建立和完善“公眾聚集場所告知承諾系統(tǒng)”“舉報投訴核查系統(tǒng)”等多種檢查形式平臺的建設(shè)，同時將各平臺的單位信息、檢查信息等實現(xiàn)對接、互通。

三、結(jié)語

“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督管理模式有效地規(guī)范了消防執(zhí)法行為，提升了監(jiān)管的效能，保障了執(zhí)法公正、公平、公開、透明，實現(xiàn)了對單位無事不擾，降低了執(zhí)法廉政的風險，樹立了消防救援隊伍良好的執(zhí)法形象。“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督管理模式作為新時期消防救援隊伍執(zhí)法的主要手段，雖然在實際的推廣中出現(xiàn)了一些問題和不足，但隨著各類平臺信息交互渠道的不斷完善，“雙隨機、一公開”外重點監(jiān)管、定項檢查等檢查形式不斷充實其中，消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)更加合理壯大，“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督管理模式一定會體現(xiàn)出它的優(yōu)越性、科學性，進一步提高消防監(jiān)督執(zhí)法效能，營造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。