村莊規(guī)劃村民“三權(quán)”調(diào)查情況評價
——以廣西貴港市15 個村莊為例

馬國斌，吳壯金，王鵬程

南寧師范大學自然資源與測繪學院，廣西 南寧 530100

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。村莊發(fā)展需要農(nóng)民、政府、企業(yè)和社會共同參與，確保從知情、自主、優(yōu)先3 個方面保障村民根本利益。而村莊規(guī)劃所顯露出的問題，如村民參與度較低、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平不高、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務設施差距較大等阻礙著村莊有序發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和共同富裕進程。

在村莊規(guī)劃編制及實施過程中，學者們基于以人為本、共生理論[1]、存量規(guī)劃[2]、四緣融合[3]等理念，從規(guī)劃師[4]、農(nóng)民意愿[5]等視角切入，采用主成分分析法、模糊綜合評價法、層次分析法等方法研究當前村莊規(guī)劃存在的問題，并提出可行性建議，但對村民知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實情況缺乏深入研究。因此，研究小組基于現(xiàn)有研究成果，選取貴港市15 個已編制規(guī)劃的行政村作為調(diào)查對象，深入實地調(diào)研，總結(jié)村莊規(guī)劃編制實施過程中村民主體參與情況，構(gòu)建“三權(quán)”框架，并運用模糊綜合評價法進行評價，分析村民參與規(guī)劃編制存在的問題，從而有針對性地提出村莊規(guī)劃與發(fā)展的建議。

1 研究區(qū)概況

貴港市位于廣西東南部、珠江流域干線西江中游，是廣西重要的商品糧、糖、果、肉桂和禽畜生產(chǎn)基地。2020 年，貴港市糧食產(chǎn)量達1.467 9×106t，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測合格率穩(wěn)定在97%以上，“菜籃子”保障能力不斷提高。貴港市曾獲“全國富硒農(nóng)業(yè)示范基地”等榮譽稱號，其中“荷美覃塘”成功打造成為全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點，平江村被評為中國美麗休閑鄉(xiāng)村，全市共有15 個自治區(qū)鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)示范點。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村風貌提升三年行動等一系列重大行動深入推進，“三清三拆”環(huán)境整治全面開展，建成7 個自治區(qū)級村屯綠化美化景觀示范村屯，貴港市村莊規(guī)劃取得初步成效。

此次研究選取貴港市港北區(qū)的石寨村、龍井村、樟村，港南區(qū)的石連村、平江村、良坡村，覃塘區(qū)的龍鳳村、新嶺村、鄧保村，桂平市的金田村、金龍村、南鄉(xiāng)村以及平南縣的雙上村、富藏村、欖垌村共15 個2020 年已編制村莊規(guī)劃的行政村進行實地調(diào)研。

2 研究方法

研究小組通過實地問卷調(diào)查、訪談等方法了解當?shù)卮迩f規(guī)劃編制中村民“三權(quán)”基本情況，根據(jù)主成分分析法構(gòu)建指標體系，運用模糊綜合評價法進一步分析評價村民的“三權(quán)”情況，最后結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況和評價結(jié)果，提出提高村民“三權(quán)”水平的可行性建議（見圖1）。

2.1 調(diào)查方法

2.1.1 “線上＋線下”問卷調(diào)查法

研究小組選取目前貴港市15 個正在實施村莊規(guī)劃的行政村派發(fā)調(diào)查問卷，調(diào)查村民“三權(quán)”的具體情況，并制作線上問卷由村干部帶動村民共同填寫，為調(diào)查結(jié)果評價奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2.1.2 半結(jié)構(gòu)型訪談法

通過與村民、村干部一對一訪談的方式，全面了解村民在村莊規(guī)劃編制過程中對“三權(quán)”的認知程度及參與程度，做到理論與實踐的結(jié)合，提高研究的科學合理性。

2.2 評價方法

2.2.1 指標體系構(gòu)建及權(quán)重確定

此次問卷調(diào)查共發(fā)放709 份問卷，有效問卷共660 份，占比為93.09%。研究小組對問卷量表進行信度和效度分析，問卷Cronbach系數(shù)為0.766，問卷量表信度良好；效度分析檢驗的KMO 檢驗值為0.840 ＞0.6，Bartlett球形度檢驗P=0.001（P ＜0.05），問卷問題具有高效力。

研究小組對660 份問卷數(shù)據(jù)采用主成分分析法進行處理，篩選代表原有變量的總體性指標，以構(gòu)建科學的指標體系，并運用層次分析法邀請15 位專家進行打分，得到準則層和指標層權(quán)重值（見表1）。

2.2.2 建立綜合評價集

研究小組依據(jù)李克特量表法（Likert Scale），將A1—C2準則層指標評語劃分為4～5個級別，即V1={很支持，支持，一般支持，不支持}和V2={非常高，高，一般，低，非常低}。根據(jù)評語集合中所有評語的賦值結(jié)果，得到賦值矩陣P，P=（Pi）5or4×1。評價矩陣與賦值矩陣相乘，得到村莊規(guī)劃“三權(quán)”綜合評價結(jié)果L=B·P（B為評價向量，P為賦值矩陣）。

圖1 技術(shù)路線圖

根據(jù)不同指標擬定不同的評語集V1—V8，對賦值矩陣進行賦值，因評語集過多，不一一羅列，故以V1、V2評語集等級數(shù)值劃分為例，其余評語集賦值和數(shù)值劃分同理，作為“三權(quán)”情況各指標賦值標準。V1賦值結(jié)果：P1=20（非常低），P2=40（低），P3=60（一般），P4=80（高），P5=100（非常高）；V2賦值結(jié)果：Pa=25（不重要），Pb=50（一般重要），Pc=75（重要），Pd=100（非常重要）。

2.2.3 模糊綜合評價

根據(jù)專家評價結(jié)果確定每種指標的隸屬關(guān)系，構(gòu)建模糊矩陣R=（rij）l×k。使用加權(quán)評價的模糊算子進行評價得到評價向量B，依據(jù)最大隸屬度原則計算指標層評價分值，最后求得準則層分值。

式（1）中，W為指標權(quán)重數(shù)據(jù)集合；R為模糊矩陣。

表1 村民“三權(quán)”情況指標權(quán)重體系及權(quán)重表

3 結(jié)果與分析

3.1 問卷調(diào)查情況

3.1.1 知情權(quán)基本情況

研究小組通過實地調(diào)查可知，89.3%的村民對村莊規(guī)劃持支持態(tài)度；部分村民對永久基本農(nóng)田保護措施了解度較高，占比為45.4%；村民對于“三生”空間、永久基本農(nóng)田劃定認知水平占比分別為5.3%、7.2%；90.3%的村民對于村莊道路平整、環(huán)境美化等人居環(huán)境提升的具體措施和方向并不了解。

3.1.2 決策權(quán)基本情況

研究小組通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，55.7%的村民參與村莊規(guī)劃決策積極性較高；55.4%的村民對于村莊規(guī)劃的決策目的不了解，僅有17.55% 的村民對村莊規(guī)劃決策程序認知程度較高。

3.1.3 監(jiān)督權(quán)基本情況

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，69.8%的村民認為監(jiān)督權(quán)對村莊規(guī)劃不重要；村民對永久基本農(nóng)田監(jiān)督程度、宅基地監(jiān)督程度、村容村貌監(jiān)督程度、產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)督程度的占比分別為73.80%、69.10%、71.59%、70.24%。

表2 貴港市15 個調(diào)研村“三權(quán)”情況評分表

3.2 “三權(quán)”評價結(jié)果分析

3.2.1 模糊綜合評價結(jié)果

針對調(diào)研村各項指標權(quán)重和評價分值，研究小組對準則層“三權(quán)”的隸屬度及評價矩陣進行計算，得到貴港市15 個調(diào)研村“三權(quán)”總體評分情況（見表2）。

3.2.2 結(jié)果分析

綜合考慮“三權(quán)”情況將評價結(jié)果劃分為5個等級標準，即非常低（0～20）、低（20～40）、一般（40～60）、高（60～80）、非常高（80～100）。

（1）知情權(quán)情況。知情權(quán)情況為低水平的村莊有雙上村、欖垌村、富藏村，分值分別為37.258、34.741、33.463，村莊規(guī)劃知情權(quán)的提高主要通過村民讀本、村規(guī)宣傳等手段。其余12 個村莊村民積極響應鄉(xiāng)村振興的致富目標，并對村莊規(guī)劃的理論、政策等有所了解，知情權(quán)意識水平優(yōu)于雙上村、欖垌村、富藏村。

（2）決策權(quán)情況。在決策參與程度方面，龍鳳村、樟村為高水平，其分值均達到60 分以上，原因在于這2 個村積極落實農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地綜合整治等村莊規(guī)劃相關(guān)舉措，村民獲得產(chǎn)業(yè)致富、生態(tài)宜居、生活幸福的規(guī)劃發(fā)展紅利。

（3）監(jiān)督權(quán)情況。監(jiān)督權(quán)總體情況處于高水平的村莊分別有樟村、平江村、良坡村，評分高達61 分。同時，樟村和良坡村村民監(jiān)督意識較強，認為監(jiān)督權(quán)在規(guī)劃中具有重要作用。雙上村、富藏村、欖垌村等12 個村莊村民監(jiān)督權(quán)意識水平低于樟村、平江村、良坡村，應充分營造村委帶頭、村民為主體的監(jiān)督氛圍，鞏固村莊規(guī)劃監(jiān)督的實效。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié) 論

（1）研究小組以大量問卷數(shù)據(jù)作為支撐，運用模糊評價法分析村民“三權(quán)”情況，具有一定的科學性和現(xiàn)實性。通過由問卷調(diào)查—指標體系構(gòu)建—系統(tǒng)評價這一過程，可全面了解村民在村莊規(guī)劃編制過程對“三權(quán)”的認知程度及參與程度，最大限度做到理論與實踐的結(jié)合。依托于此研究的評價路線，也可從實地問卷和評價分值結(jié)果中，進一步剖析貴港市村莊規(guī)劃所取得的成效及存在的問題原因，有利于針對性地從村民主體的角度監(jiān)督落實各項規(guī)劃措施，可為推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合提供參考。

（2）由評價結(jié)果分析可知，貴港市15 個已編制規(guī)劃的行政村村民“三權(quán)”情況總體為一般水平。龍鳳村、樟村、平江村、良坡村村民的“三權(quán)”意識水平較高，村莊規(guī)劃進程推進取得實質(zhì)性成果，未來可建設為村莊規(guī)劃編制實施先行示范點，為貴港市其他村莊規(guī)劃提供規(guī)劃思路，有助于實現(xiàn)生活富裕、產(chǎn)業(yè)振興等目標。而村民“三權(quán)”評分處于中等偏低的村莊，未來亟待通過發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃師的帶頭和指導作用，各村莊間形成別具特色的發(fā)展模式，推動消除化解村莊規(guī)劃的阻礙，保障村民權(quán)利和利益，提升村民“三權(quán)”整體水平，確保村莊規(guī)劃福祉人人同享、村村同有。

4.2 建 議

4.2.1 兩大模式提升知情權(quán)水平

（1）耦合“三大平臺+村務公開”模式。村委在“三大平臺”發(fā)布村莊規(guī)劃的上位要求、更新相關(guān)規(guī)劃圖件，使村民及時了解規(guī)劃進程，村干部也可適當召開動員大會并由專業(yè)人員或鄉(xiāng)村規(guī)劃師負責宣傳講解，激發(fā)村民的積極主動性。

（2）深入推進“鄉(xiāng)村規(guī)劃師+績效考核”模式。該模式由政府通過積極推進鄉(xiāng)村規(guī)劃師掛點服務工作引進鄉(xiāng)賢，旨在發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃師在村莊規(guī)劃中作為村民和設計單位溝通的橋梁作用，鄉(xiāng)村規(guī)劃師還要當好“宣傳員”，負責向村民講解相關(guān)規(guī)劃知識，解答規(guī)劃工作中的難題，營造村民知情的氛圍。

4.2.2 “三大途徑”提升決策權(quán)水平

（1）明確落實鄉(xiāng)村規(guī)劃師職責。相關(guān)單位要積極對規(guī)劃師進行培訓和監(jiān)督，全方位協(xié)助組織編制完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃相互銜接，科學推進村莊規(guī)劃進程，鼓勵村民主動參與村莊規(guī)劃編制和實施，提高村民對村莊規(guī)劃的決策效力。

（2）規(guī)劃“留白”聯(lián)動激勵機制。規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地指標，主要為零星分散的公共服務設施及村產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展預留彈性空間。通過聯(lián)動激勵機制對突出貢獻的村民進行表彰獎勵，激勵村民參與村莊建設。

（3）做實“走訪入戶”。村委和編制單位應大力支持“走訪入戶”，簡化決策流程，借助通俗的文本內(nèi)容，讓村民更有效參與到村莊規(guī)劃決策中，重視村民意愿表達，將村民決策結(jié)果系在心上。

4.2.3 “四項措施”提升監(jiān)督權(quán)水平

（1）建立半公開監(jiān)督激勵制。該機制旨在鼓勵村民敢講、敢說、敢監(jiān)督，充分發(fā)揮村民監(jiān)督的作用。村民如發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)劃的措施，可第一時間上報村委，經(jīng)雙方實地考證后確定最終結(jié)果，村民可獲得一定的獎勵。

（2）完善監(jiān)督法律法規(guī)。相關(guān)部門應當對村莊規(guī)劃的監(jiān)督法律法規(guī)進行完善并落實，明確規(guī)劃的注意事項，營造敢于監(jiān)督的環(huán)境。

（3）鄉(xiāng)村規(guī)劃師聯(lián)合監(jiān)督。由鄉(xiāng)村規(guī)劃師聯(lián)合村委會、村民對規(guī)劃措施的實施進行監(jiān)督，調(diào)節(jié)村民間因規(guī)劃不妥造成的矛盾沖突。作為村莊規(guī)劃監(jiān)督的“技術(shù)把控”，鄉(xiāng)村規(guī)劃師需正確引導村民進行有效監(jiān)督。

（4）成立多元互動監(jiān)督小組。由獨立的村民監(jiān)督小組負責監(jiān)督，政府、規(guī)劃編制單位、村集體小組共同參與村莊規(guī)劃的監(jiān)督過程，建立輪流耦合監(jiān)督模式，對監(jiān)督成果進行深入交流和探討，充分發(fā)揮村民監(jiān)督的作用。