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    村莊規(guī)劃村民“三權(quán)”調(diào)查情況評價(jià)
    ——以廣西貴港市15 個(gè)村莊為例

    2022-12-13 02:57:04馬國斌吳壯金王鵬程
    南方自然資源 2022年11期
    關(guān)鍵詞:規(guī)劃監(jiān)督評價(jià)

    馬國斌,吳壯金,王鵬程

    南寧師范大學(xué)自然資源與測繪學(xué)院,廣西 南寧 530100

    鄉(xiāng)村振興,規(guī)劃先行。村莊發(fā)展需要農(nóng)民、政府、企業(yè)和社會共同參與,確保從知情、自主、優(yōu)先3 個(gè)方面保障村民根本利益。而村莊規(guī)劃所顯露出的問題,如村民參與度較低、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平不高、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施差距較大等阻礙著村莊有序發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和共同富裕進(jìn)程。

    在村莊規(guī)劃編制及實(shí)施過程中,學(xué)者們基于以人為本、共生理論[1]、存量規(guī)劃[2]、四緣融合[3]等理念,從規(guī)劃師[4]、農(nóng)民意愿[5]等視角切入,采用主成分分析法、模糊綜合評價(jià)法、層次分析法等方法研究當(dāng)前村莊規(guī)劃存在的問題,并提出可行性建議,但對村民知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況缺乏深入研究。因此,研究小組基于現(xiàn)有研究成果,選取貴港市15 個(gè)已編制規(guī)劃的行政村作為調(diào)查對象,深入實(shí)地調(diào)研,總結(jié)村莊規(guī)劃編制實(shí)施過程中村民主體參與情況,構(gòu)建“三權(quán)”框架,并運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法進(jìn)行評價(jià),分析村民參與規(guī)劃編制存在的問題,從而有針對性地提出村莊規(guī)劃與發(fā)展的建議。

    1 研究區(qū)概況

    貴港市位于廣西東南部、珠江流域干線西江中游,是廣西重要的商品糧、糖、果、肉桂和禽畜生產(chǎn)基地。2020 年,貴港市糧食產(chǎn)量達(dá)1.467 9×106t,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測合格率穩(wěn)定在97%以上,“菜籃子”保障能力不斷提高。貴港市曾獲“全國富硒農(nóng)業(yè)示范基地”等榮譽(yù)稱號,其中“荷美覃塘”成功打造成為全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn),平江村被評為中國美麗休閑鄉(xiāng)村,全市共有15 個(gè)自治區(qū)鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升三年行動等一系列重大行動深入推進(jìn),“三清三拆”環(huán)境整治全面開展,建成7 個(gè)自治區(qū)級村屯綠化美化景觀示范村屯,貴港市村莊規(guī)劃取得初步成效。

    此次研究選取貴港市港北區(qū)的石寨村、龍井村、樟村,港南區(qū)的石連村、平江村、良坡村,覃塘區(qū)的龍鳳村、新嶺村、鄧保村,桂平市的金田村、金龍村、南鄉(xiāng)村以及平南縣的雙上村、富藏村、欖垌村共15 個(gè)2020 年已編制村莊規(guī)劃的行政村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

    2 研究方法

    研究小組通過實(shí)地問卷調(diào)查、訪談等方法了解當(dāng)?shù)卮迩f規(guī)劃編制中村民“三權(quán)”基本情況,根據(jù)主成分分析法構(gòu)建指標(biāo)體系,運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法進(jìn)一步分析評價(jià)村民的“三權(quán)”情況,最后結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況和評價(jià)結(jié)果,提出提高村民“三權(quán)”水平的可行性建議(見圖1)。

    2.1 調(diào)查方法

    2.1.1 “線上+線下”問卷調(diào)查法

    研究小組選取目前貴港市15 個(gè)正在實(shí)施村莊規(guī)劃的行政村派發(fā)調(diào)查問卷,調(diào)查村民“三權(quán)”的具體情況,并制作線上問卷由村干部帶動村民共同填寫,為調(diào)查結(jié)果評價(jià)奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

    2.1.2 半結(jié)構(gòu)型訪談法

    通過與村民、村干部一對一訪談的方式,全面了解村民在村莊規(guī)劃編制過程中對“三權(quán)”的認(rèn)知程度及參與程度,做到理論與實(shí)踐的結(jié)合,提高研究的科學(xué)合理性。

    2.2 評價(jià)方法

    2.2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建及權(quán)重確定

    此次問卷調(diào)查共發(fā)放709 份問卷,有效問卷共660 份,占比為93.09%。研究小組對問卷量表進(jìn)行信度和效度分析,問卷Cronbach系數(shù)為0.766,問卷量表信度良好;效度分析檢驗(yàn)的KMO 檢驗(yàn)值為0.840 >0.6,Bartlett球形度檢驗(yàn)P=0.001(P <0.05),問卷問題具有高效力。

    研究小組對660 份問卷數(shù)據(jù)采用主成分分析法進(jìn)行處理,篩選代表原有變量的總體性指標(biāo),以構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系,并運(yùn)用層次分析法邀請15 位專家進(jìn)行打分,得到準(zhǔn)則層和指標(biāo)層權(quán)重值(見表1)。

    2.2.2 建立綜合評價(jià)集

    研究小組依據(jù)李克特量表法(Likert Scale),將A1—C2準(zhǔn)則層指標(biāo)評語劃分為4~5個(gè)級別,即V1={很支持,支持,一般支持,不支持}和V2={非常高,高,一般,低,非常低}。根據(jù)評語集合中所有評語的賦值結(jié)果,得到賦值矩陣P,P=(Pi)5or4×1。評價(jià)矩陣與賦值矩陣相乘,得到村莊規(guī)劃“三權(quán)”綜合評價(jià)結(jié)果L=B·P(B為評價(jià)向量,P為賦值矩陣)。

    圖1 技術(shù)路線圖

    根據(jù)不同指標(biāo)擬定不同的評語集V1—V8,對賦值矩陣進(jìn)行賦值,因評語集過多,不一一羅列,故以V1、V2評語集等級數(shù)值劃分為例,其余評語集賦值和數(shù)值劃分同理,作為“三權(quán)”情況各指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)。V1賦值結(jié)果:P1=20(非常低),P2=40(低),P3=60(一般),P4=80(高),P5=100(非常高);V2賦值結(jié)果:Pa=25(不重要),Pb=50(一般重要),Pc=75(重要),Pd=100(非常重要)。

    2.2.3 模糊綜合評價(jià)

    根據(jù)專家評價(jià)結(jié)果確定每種指標(biāo)的隸屬關(guān)系,構(gòu)建模糊矩陣R=(rij)l×k。使用加權(quán)評價(jià)的模糊算子進(jìn)行評價(jià)得到評價(jià)向量B,依據(jù)最大隸屬度原則計(jì)算指標(biāo)層評價(jià)分值,最后求得準(zhǔn)則層分值。

    式(1)中,W為指標(biāo)權(quán)重?cái)?shù)據(jù)集合;R為模糊矩陣。

    表1 村民“三權(quán)”情況指標(biāo)權(quán)重體系及權(quán)重表

    3 結(jié)果與分析

    3.1 問卷調(diào)查情況

    3.1.1 知情權(quán)基本情況

    研究小組通過實(shí)地調(diào)查可知,89.3%的村民對村莊規(guī)劃持支持態(tài)度;部分村民對永久基本農(nóng)田保護(hù)措施了解度較高,占比為45.4%;村民對于“三生”空間、永久基本農(nóng)田劃定認(rèn)知水平占比分別為5.3%、7.2%;90.3%的村民對于村莊道路平整、環(huán)境美化等人居環(huán)境提升的具體措施和方向并不了解。

    3.1.2 決策權(quán)基本情況

    研究小組通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),55.7%的村民參與村莊規(guī)劃決策積極性較高;55.4%的村民對于村莊規(guī)劃的決策目的不了解,僅有17.55% 的村民對村莊規(guī)劃決策程序認(rèn)知程度較高。

    3.1.3 監(jiān)督權(quán)基本情況

    調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,69.8%的村民認(rèn)為監(jiān)督權(quán)對村莊規(guī)劃不重要;村民對永久基本農(nóng)田監(jiān)督程度、宅基地監(jiān)督程度、村容村貌監(jiān)督程度、產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)督程度的占比分別為73.80%、69.10%、71.59%、70.24%。

    表2 貴港市15 個(gè)調(diào)研村“三權(quán)”情況評分表

    3.2 “三權(quán)”評價(jià)結(jié)果分析

    3.2.1 模糊綜合評價(jià)結(jié)果

    針對調(diào)研村各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重和評價(jià)分值,研究小組對準(zhǔn)則層“三權(quán)”的隸屬度及評價(jià)矩陣進(jìn)行計(jì)算,得到貴港市15 個(gè)調(diào)研村“三權(quán)”總體評分情況(見表2)。

    3.2.2 結(jié)果分析

    綜合考慮“三權(quán)”情況將評價(jià)結(jié)果劃分為5個(gè)等級標(biāo)準(zhǔn),即非常低(0~20)、低(20~40)、一般(40~60)、高(60~80)、非常高(80~100)。

    (1)知情權(quán)情況。知情權(quán)情況為低水平的村莊有雙上村、欖垌村、富藏村,分值分別為37.258、34.741、33.463,村莊規(guī)劃知情權(quán)的提高主要通過村民讀本、村規(guī)宣傳等手段。其余12 個(gè)村莊村民積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興的致富目標(biāo),并對村莊規(guī)劃的理論、政策等有所了解,知情權(quán)意識水平優(yōu)于雙上村、欖垌村、富藏村。

    (2)決策權(quán)情況。在決策參與程度方面,龍鳳村、樟村為高水平,其分值均達(dá)到60 分以上,原因在于這2 個(gè)村積極落實(shí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地綜合整治等村莊規(guī)劃相關(guān)舉措,村民獲得產(chǎn)業(yè)致富、生態(tài)宜居、生活幸福的規(guī)劃發(fā)展紅利。

    (3)監(jiān)督權(quán)情況。監(jiān)督權(quán)總體情況處于高水平的村莊分別有樟村、平江村、良坡村,評分高達(dá)61 分。同時(shí),樟村和良坡村村民監(jiān)督意識較強(qiáng),認(rèn)為監(jiān)督權(quán)在規(guī)劃中具有重要作用。雙上村、富藏村、欖垌村等12 個(gè)村莊村民監(jiān)督權(quán)意識水平低于樟村、平江村、良坡村,應(yīng)充分營造村委帶頭、村民為主體的監(jiān)督氛圍,鞏固村莊規(guī)劃監(jiān)督的實(shí)效。

    4 結(jié)論與建議

    4.1 結(jié) 論

    (1)研究小組以大量問卷數(shù)據(jù)作為支撐,運(yùn)用模糊評價(jià)法分析村民“三權(quán)”情況,具有一定的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性。通過由問卷調(diào)查—指標(biāo)體系構(gòu)建—系統(tǒng)評價(jià)這一過程,可全面了解村民在村莊規(guī)劃編制過程對“三權(quán)”的認(rèn)知程度及參與程度,最大限度做到理論與實(shí)踐的結(jié)合。依托于此研究的評價(jià)路線,也可從實(shí)地問卷和評價(jià)分值結(jié)果中,進(jìn)一步剖析貴港市村莊規(guī)劃所取得的成效及存在的問題原因,有利于針對性地從村民主體的角度監(jiān)督落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃措施,可為推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合提供參考。

    (2)由評價(jià)結(jié)果分析可知,貴港市15 個(gè)已編制規(guī)劃的行政村村民“三權(quán)”情況總體為一般水平。龍鳳村、樟村、平江村、良坡村村民的“三權(quán)”意識水平較高,村莊規(guī)劃進(jìn)程推進(jìn)取得實(shí)質(zhì)性成果,未來可建設(shè)為村莊規(guī)劃編制實(shí)施先行示范點(diǎn),為貴港市其他村莊規(guī)劃提供規(guī)劃思路,有助于實(shí)現(xiàn)生活富裕、產(chǎn)業(yè)振興等目標(biāo)。而村民“三權(quán)”評分處于中等偏低的村莊,未來亟待通過發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃師的帶頭和指導(dǎo)作用,各村莊間形成別具特色的發(fā)展模式,推動消除化解村莊規(guī)劃的阻礙,保障村民權(quán)利和利益,提升村民“三權(quán)”整體水平,確保村莊規(guī)劃福祉人人同享、村村同有。

    4.2 建 議

    4.2.1 兩大模式提升知情權(quán)水平

    (1)耦合“三大平臺+村務(wù)公開”模式。村委在“三大平臺”發(fā)布村莊規(guī)劃的上位要求、更新相關(guān)規(guī)劃圖件,使村民及時(shí)了解規(guī)劃進(jìn)程,村干部也可適當(dāng)召開動員大會并由專業(yè)人員或鄉(xiāng)村規(guī)劃師負(fù)責(zé)宣傳講解,激發(fā)村民的積極主動性。

    (2)深入推進(jìn)“鄉(xiāng)村規(guī)劃師+績效考核”模式。該模式由政府通過積極推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師掛點(diǎn)服務(wù)工作引進(jìn)鄉(xiāng)賢,旨在發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃師在村莊規(guī)劃中作為村民和設(shè)計(jì)單位溝通的橋梁作用,鄉(xiāng)村規(guī)劃師還要當(dāng)好“宣傳員”,負(fù)責(zé)向村民講解相關(guān)規(guī)劃知識,解答規(guī)劃工作中的難題,營造村民知情的氛圍。

    4.2.2 “三大途徑”提升決策權(quán)水平

    (1)明確落實(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃師職責(zé)。相關(guān)單位要積極對規(guī)劃師進(jìn)行培訓(xùn)和監(jiān)督,全方位協(xié)助組織編制完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃相互銜接,科學(xué)推進(jìn)村莊規(guī)劃進(jìn)程,鼓勵(lì)村民主動參與村莊規(guī)劃編制和實(shí)施,提高村民對村莊規(guī)劃的決策效力。

    (2)規(guī)劃“留白”聯(lián)動激勵(lì)機(jī)制。規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地指標(biāo),主要為零星分散的公共服務(wù)設(shè)施及村產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展預(yù)留彈性空間。通過聯(lián)動激勵(lì)機(jī)制對突出貢獻(xiàn)的村民進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)村民參與村莊建設(shè)。

    (3)做實(shí)“走訪入戶”。村委和編制單位應(yīng)大力支持“走訪入戶”,簡化決策流程,借助通俗的文本內(nèi)容,讓村民更有效參與到村莊規(guī)劃決策中,重視村民意愿表達(dá),將村民決策結(jié)果系在心上。

    4.2.3 “四項(xiàng)措施”提升監(jiān)督權(quán)水平

    (1)建立半公開監(jiān)督激勵(lì)制。該機(jī)制旨在鼓勵(lì)村民敢講、敢說、敢監(jiān)督,充分發(fā)揮村民監(jiān)督的作用。村民如發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)劃的措施,可第一時(shí)間上報(bào)村委,經(jīng)雙方實(shí)地考證后確定最終結(jié)果,村民可獲得一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

    (2)完善監(jiān)督法律法規(guī)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對村莊規(guī)劃的監(jiān)督法律法規(guī)進(jìn)行完善并落實(shí),明確規(guī)劃的注意事項(xiàng),營造敢于監(jiān)督的環(huán)境。

    (3)鄉(xiāng)村規(guī)劃師聯(lián)合監(jiān)督。由鄉(xiāng)村規(guī)劃師聯(lián)合村委會、村民對規(guī)劃措施的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督,調(diào)節(jié)村民間因規(guī)劃不妥造成的矛盾沖突。作為村莊規(guī)劃監(jiān)督的“技術(shù)把控”,鄉(xiāng)村規(guī)劃師需正確引導(dǎo)村民進(jìn)行有效監(jiān)督。

    (4)成立多元互動監(jiān)督小組。由獨(dú)立的村民監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)督,政府、規(guī)劃編制單位、村集體小組共同參與村莊規(guī)劃的監(jiān)督過程,建立輪流耦合監(jiān)督模式,對監(jiān)督成果進(jìn)行深入交流和探討,充分發(fā)揮村民監(jiān)督的作用。

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