水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理的跨區(qū)域聯(lián)動機制淺析*

河南理工大學 顧令爽，林雪花

水資源作為人類生存與發(fā)展的重要資源，在人們日常生活中扮演著重要的角色。我國日趨嚴重的水資源短缺、水污染以及水土流失問題不僅降低了水資源的使用功能，還進一步加劇了水資源供需矛盾，嚴重威脅到人民群眾的飲水安全和健康，制約著我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，更重要的是破壞了我國部分江河湖沼的生態(tài)平衡。水資源具有跨區(qū)域流動的特點，一旦流域上游發(fā)生環(huán)境污染問題，由于流域內各方治理主體單一、協(xié)調聯(lián)動機制缺失等原因，并不能有效地應對。因此，從跨區(qū)域角度構建水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制，是促進我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是提升人民生活水平的重要措施。

一、建立跨區(qū)域水資源保護與治理聯(lián)動機制客觀意義

建立跨區(qū)域水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理聯(lián)動機制，不僅是貫徹落實國家相關法律、法規(guī)和政策的基本要求，還是改革水資源管理體制的現(xiàn)實需要，更是提升水資源生態(tài)保護效能、實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要手段。

（一）落實國家相關法律、法規(guī)和政策的基本要求

國家出臺的一系列法律、法規(guī)和相關政策，強調解決“跨區(qū)域水資源分配、水量調度分權、污染事故賠償、水資源生態(tài)保護、水污染治理”等問題，要求“進一步完善水資源保護和水污染防治協(xié)調機制”“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”以及“全區(qū)域水資源統(tǒng)一調配、使用、防范污染、生態(tài)保護以及治理的協(xié)調機制”。建立流域水資源保護與水污染防治聯(lián)動機制不僅是貫徹落實中央決策部署的要求，更是流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇。在廣泛協(xié)商并達成共識基礎上建立起來的跨地區(qū)、跨部門聯(lián)動機制，為流域水資源保護與水污染防治提供了基本的組織保障，推動了區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）改革完善水資源管理體制的現(xiàn)實需要

《中華人民共和國水法》規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”。目前我國以流域為單元的水資源綜合管理體制尚不健全，以行政區(qū)劃為基本治理單元的管理模式涉水管理部門眾多，協(xié)調難度大，難以實現(xiàn)水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理各環(huán)節(jié)的無縫銜接。造成上述問題的根源在于整體性的江河湖沼由若干彼此割裂的行政區(qū)域所管轄，流域政府相互間實際上很難達成有效協(xié)作，甚至采取“內耗”的行動邏輯。因此，加強流域行政管理機構與政府間的橫向協(xié)調，處理好二者之間的關系，改革完善水資源綜合行政管理體制，是解決當前我國水資源環(huán)境保護與治理能否取得實效的現(xiàn)實需要。

（三）提升水資源治理效能的重要手段

目前由于流域內各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調聯(lián)動機制不健全，在水資源保護與治理過程中不同程度地存在著重復規(guī)劃、工程布局欠佳、監(jiān)督管理與執(zhí)法難度過大等問題。因此，建立水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制，不僅有利于明確不同行政管理部門的職權與責任，減少重點工作內容上的重復與交叉，還有利于相關資源投入的統(tǒng)籌與協(xié)調，并提高資源的利用效率與整體效益。同時，完善水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制還有利于增強跨區(qū)域的地方政府與流域管理部門的協(xié)調聯(lián)動能力，并提高治理效能。

二、跨區(qū)域水資源保護與治理協(xié)調聯(lián)動機制的現(xiàn)實難題

（一）法律與制度體系不完善

從《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》出臺至今，構建水資源治理協(xié)調聯(lián)動機制成了對流域及地方行政區(qū)域進行協(xié)同治理的一種重要工具和手段，水資源生態(tài)保護和水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制逐步健全。然而，從現(xiàn)實層面來看，立法雖有、制度雖多，多為中央政策性文件，混亂無序，缺乏科學性與系統(tǒng)性，很難成體系。同時，一些法律制度只做描述性說明，缺乏操作性規(guī)定，只有宏觀導向和原則說明，缺少微觀程序、步驟與實施細節(jié)，這就導致“依據(jù)無力”，聯(lián)動機制建設多流于形式。

（二）職權和責任界定不清晰

從當前實際來看，流域與區(qū)域之間水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理的職權與責任缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)范，缺少統(tǒng)一明確的認定與闡釋，各行政主體開展水資源治理工作雜亂無章，“多龍治水”“令出多門、職責職能交叉、權責不一”的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，一些地方政府在相關的制度中盡可能地羅列水資源生態(tài)保護與水資源治理所涉及的責任范圍，努力提升其“多面性”，但由于跨區(qū)域水資源治理的復雜性與動態(tài)性，特別是受到社會、媒體、公眾的關注時，行政主體相應的職責也發(fā)生了變化，對處理水事件產生了更多的問題。

（三）流域和區(qū)域管理體制不健全

水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理具有系統(tǒng)性和完整性，不會因人為設定行政區(qū)劃對流域進行分割而改變其特性，因此，流域整體性和行政區(qū)劃割裂性之間產生了矛盾。盡管國家及地方政府設立了流域管理機構來協(xié)調跨區(qū)域水資源保護與治理，但由于流域管理機構對地方政府并沒有管理職權和約束性，因此在很多時候很難具體插手各地的水環(huán)境治理和突發(fā)水環(huán)境事件的應急處置工作。流域管理機構與地方政府之間的割裂關系，也嚴重地影響了水資源治理的效能。因此，健全流域和區(qū)域管理體制，建立統(tǒng)一的流域管理機構就顯得尤為重要。

（四）跨區(qū)域聯(lián)動機制建設不到位

一是利益協(xié)調機制不規(guī)范。水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理離不開各行政管理主體的參與，而各行政管理主體由于其管理職能的不同以及管理目標的多樣性，在其面臨利益沖突并需要做出抉擇之時，必然會因其所代表的地方利益而將自身利益置于首位。因此，如何規(guī)范各方利益，建立科學有效的利益協(xié)調機制，在即使各行政管理主體以其自身利益為前提的情況下，也能促使參與治理的行政管理主體更有效地進行協(xié)調聯(lián)動，就成了協(xié)同治理得以有效開展的前提。

二是激勵懲處機制不嚴格。激勵與懲處機制是行政管理領域的主要管理手段，不僅有助于行政管理主體在工作上工作成效的上限，還決定著行政管理主體的工作下限。目前我國各級行政機關先后出臺了大量激勵與懲處政策，但在跨區(qū)域水環(huán)境治理實踐中，激勵與懲處機制效果不明顯，并未起到應有的激勵與懲處作用。同時，對水環(huán)境治理中政府行為的監(jiān)督以及對水資源生態(tài)保護的監(jiān)管仍存在著力度不大、不夠到位等問題，還需進一步完善激勵、懲處、監(jiān)督與監(jiān)管的協(xié)調聯(lián)動機制。

（五）跨區(qū)域水資源治理規(guī)劃不統(tǒng)一

《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定，“防治水污染應當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃”，全流域或者跨區(qū)域的水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理需要統(tǒng)一規(guī)劃以及統(tǒng)一治理。由于流域內行政區(qū)劃的不同，地方政府有自己的發(fā)展目標和根本利益，在編制流域水資源治理整體規(guī)劃市很難協(xié)調各方利益，達成協(xié)同一致的目標。因此，流域內各政府應建立協(xié)調聯(lián)動機制，在制定跨區(qū)域水資源治理規(guī)劃時協(xié)商并尋找共同利益，合理設定水資源治理目標以期提高治理效能。

三、構建水資源保護與治理協(xié)調聯(lián)動機制的政策建議

（一）加快法律體系建設，增強法律約束保障作用

水資源保護與治理工作不僅管理主體眾多、任務繁雜，而且各管理主體利益分配不均，造成跨區(qū)域聯(lián)動機制在建設過程中步履艱難。因此，為加快推進水資源保護與治理跨區(qū)域聯(lián)動機制建設工作，首先必須把水資源生態(tài)保護與治理跨區(qū)域聯(lián)動機制建設寫入相關法律，作為落實屬地管理與跨區(qū)域流域管理相結合的管理體制的重要組成部分；其次，流域主管部門和地方行政部門應根據(jù)相關法律規(guī)定，落實并制定協(xié)調機制建設方案與保障措施，分步驟實施；最后，流域主管部門和地方行政部門應加強溝通與協(xié)調，從根本上解決跨區(qū)域水資源生態(tài)保護與協(xié)同治理存在的問題。

（二）加強組織體系建設，發(fā)揮行政管理機構優(yōu)勢

水資源生態(tài)保護和治理聯(lián)動機制的建立，不僅需要對流域行政管理機構進行改革，還需提升流域地方行政機構進行水資源協(xié)同治理的能力?？山⒁粤饔蛐姓芾頇C構為主、地方行政機構為輔的新型流域綜合治理機構，使割裂的、不相互歸屬的行政管理機構有機地統(tǒng)一起來。首先，新型流域綜合治理機構行政主官可由原來的流域行政管理機構正職擔任，行政副手可由地方政府正職或副職兼任。其次，可在領導、組織、指揮、控制、協(xié)調、監(jiān)督等職責權限方面給予新型流域綜合治理機構充分授權，使其具備合法性和權威性。第三，明確規(guī)定地方政府在新機構中的職責與權限。

（三）完善協(xié)調聯(lián)動機制，提升協(xié)同治理效率效能

現(xiàn)有的跨區(qū)域水資源生態(tài)保護和治理的協(xié)調聯(lián)動機制運行多年，取得了一定的成效。為提升協(xié)同治理的效率和效能，以期達到更高的治理效果，可從以下兩個方面入手。

第一，簽訂跨區(qū)域水資源治理協(xié)調聯(lián)動合作協(xié)議。在跨區(qū)域水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理工作中，流域水資源綜合行政管理機構應加強與流域內地方政府之間的溝通與協(xié)調力度，并加快推進與流域內地方政府簽訂跨區(qū)域水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動合作協(xié)議。流域水資源綜合行政管理機構應聯(lián)合流域內各相關方編制全流域水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理規(guī)劃，在水質監(jiān)測、水污染預警以及水環(huán)境事故應急管理等方面開展合作，以期建立包括聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、應急聯(lián)動等方面的協(xié)調聯(lián)動機制。

第二，完善監(jiān)督、激勵與問責機制。完善監(jiān)管、監(jiān)督機制，提升跨流域水資源行政管理機構以及地方相關部門的監(jiān)管能力，履職盡責，改進監(jiān)督方式，力求對水資源治理各參與方監(jiān)督到位。完善激勵機制，采用不同的激勵方法對各治理主體的實際治理行為及治理效果進行客觀評價，對治理人員進行考核，考核優(yōu)秀的予以獎勵，在水資源治理過程中有重大立功表現(xiàn)的在升職時優(yōu)先提拔。完善問責機制，流域水資源行政管理機構應聯(lián)合流域內地方政府建立追責問責機制，細化職權和責任，建立高效地追責問責制度，通過追責問責機制帶動流域內各相關方全身心地投入到流域治理中。

（四）構建多主體參與機制，形成水資源治理共同體

水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理工作涉及流域內行政管理主體較多，主要包括流域行政主管部門、地方政府、環(huán)境保護部門、自然資源部門、應急管理部門、農業(yè)農村部門以及交通運輸部門等，因此在水資源治理參與主體方面，應先把能夠參與聯(lián)動機制的行政管理部門納入水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理協(xié)調聯(lián)動機制中，確保各項管理措施同步推進、密切銜接，實現(xiàn)水資源治理工作成效最大化。對于暫時不能參與到水資源治理協(xié)調聯(lián)動機制中的行政管理部門，可通過長期的協(xié)調與溝通并加強聯(lián)系來吸引其參與到聯(lián)動機制中。在水資源治理協(xié)調聯(lián)動機制內容與措施制定上，以全流域參與主體的平等參與、民主決策、定期協(xié)商以及日常管理等內容為主，并在此基礎上逐漸完善具體的工作制度以及議事制度。在水生態(tài)文明建設中，水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理十分重要。作為水資源治理社會共同體的重要組成部分，社會多方主體共同參與的水資源治理體系既是推動綠色發(fā)展、建設美麗中國的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。水資源治理問題的復雜性更是決定了治理主體必須要多元化，而從水資源治理共同體的建設理念來看，若想實現(xiàn)高效治理就更需要包括政府與社會各方力量的協(xié)調聯(lián)動。因此，跨區(qū)域水資源生態(tài)保護需要政府、企業(yè)、社會組織與公民等多方主體共同參與，建立水治理共同體。

四、結語

破解跨區(qū)域水資源生態(tài)保護與水環(huán)境治理困境，建立有效的協(xié)調聯(lián)動機制，需要從法律體系、管理體制、聯(lián)動機制等多方面尋找出路?？鐓^(qū)域水環(huán)境治理問題具有高度的復雜性與動態(tài)性，提升水資源治理能力，不僅要依靠頂層設計，還要依靠全社會各相關方的共同參與，也就是說需要構建水資源治理共同體。一旦水資源治理共同體能夠建立并得到有效的運行，水資源治理現(xiàn)代化就一定能夠實現(xiàn)，進而最終實現(xiàn)水生態(tài)文明。