動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件中貨主的認(rèn)定

郭永玲，鄭 娟，李慶愛，孫 靜，陳 勇

（1.睢縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，河南睢縣 476900；2.洛陽(yáng)市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，河南洛陽(yáng) 471000；3.磐石市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林磐石 132300）

動(dòng)物販運(yùn)流通是活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)地區(qū)之間動(dòng)物供需平衡的重要方式，在促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展、保障菜籃子產(chǎn)品供應(yīng)、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮著重要作用。在這個(gè)過程中，貨主是動(dòng)物檢疫的申報(bào)主體，承擔(dān)著保護(hù)動(dòng)物健康、防控動(dòng)物疫病傳播的主體責(zé)任。2021 年新修訂的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》）第四十九條明確指出：“屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物以及出售或者運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定向所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫?！痹趫?zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員對(duì)貨主界定不清，極易造成處罰主體認(rèn)定錯(cuò)誤，引起案件重大瑕疵。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為人，對(duì)于準(zhǔn)確適用法律法規(guī)、徹查違法行為、遏制行業(yè)亂象具有重要的意義。筆者以一起經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物案件為例，對(duì)貨主的認(rèn)定問題進(jìn)行了探討。

1 案情簡(jiǎn)介

2021 年5 月21 日，A 市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)接群眾舉報(bào)，在426 縣道邊有一拉牛的車上面裝有無(wú)耳標(biāo)的牛4 頭，要求調(diào)查處理。經(jīng)查，當(dāng)事人劉某在A 市B 鎮(zhèn)韓某處收購(gòu)牛4 頭，在未申報(bào)產(chǎn)地檢疫的情況下，給養(yǎng)殖戶韓某支付貨款30 000 元后轉(zhuǎn)售給販運(yùn)戶馬某。馬某將所收購(gòu)的4 頭牛裝載至自家貨車，運(yùn)往A 市牛羊定點(diǎn)屠宰場(chǎng)，途中被群眾發(fā)現(xiàn)并舉報(bào)。

2 觀點(diǎn)與分析

在案件調(diào)查過程中，執(zhí)法人員對(duì)被處罰主體，即貨主的認(rèn)定進(jìn)行了討論，形成了4 種具有代表性的觀點(diǎn)觀點(diǎn)一：將收購(gòu)販運(yùn)人作為貨主進(jìn)行處罰，對(duì)養(yǎng)殖戶不予行政處罰；觀點(diǎn)二：將屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)人作為貨主進(jìn)行行政處罰；觀點(diǎn)三：將養(yǎng)殖戶與收購(gòu)販運(yùn)人合并進(jìn)行行政處罰；觀點(diǎn)四：將養(yǎng)殖戶和收購(gòu)販運(yùn)人分別作為貨主單獨(dú)給予行政處罰。本案涉及多名當(dāng)事人，是多人作為一個(gè)團(tuán)體共同違法，還是各自獨(dú)立的違法行為，有待認(rèn)真加以厘清，確認(rèn)貨主是本案正確處理的焦點(diǎn)。筆者對(duì)各觀點(diǎn)一一加以分析研判。

2.1 觀點(diǎn)一：將收購(gòu)販運(yùn)人作為貨主進(jìn)行處罰，對(duì)養(yǎng)殖戶不予行政處罰

此觀點(diǎn)認(rèn)為：動(dòng)物收購(gòu)人員直接接觸動(dòng)物養(yǎng)殖者，掌握動(dòng)物健康狀況并賺取動(dòng)物交易利潤(rùn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)由此產(chǎn)生的法律后果承擔(dān)責(zé)任。在本案中，動(dòng)物收購(gòu)人員劉某從養(yǎng)殖戶韓某處收購(gòu)牛4 頭，向養(yǎng)殖戶支付了貨款，并將所收購(gòu)的4 頭牛轉(zhuǎn)售給了馬某，完成了動(dòng)物交易過程的權(quán)屬轉(zhuǎn)移。動(dòng)物販運(yùn)戶對(duì)于動(dòng)物的流動(dòng)途徑、運(yùn)輸區(qū)域、到達(dá)目的地等環(huán)節(jié)的染疫風(fēng)險(xiǎn)、傳播隱患知悉程度均高于養(yǎng)殖戶，且各地制定的動(dòng)物檢疫規(guī)范性文件均明確養(yǎng)殖戶可委托販運(yùn)戶申報(bào)檢疫，應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為貨主，作為處罰主體進(jìn)行處罰。

觀點(diǎn)分析：本觀點(diǎn)的錯(cuò)誤之處在于忽視了養(yǎng)殖戶的檢疫申報(bào)義務(wù)。動(dòng)物檢疫的目的是為了掌握動(dòng)物的健康狀況，評(píng)價(jià)動(dòng)物交易流通的疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)。動(dòng)物養(yǎng)殖戶作為動(dòng)物的原始所有者，參與了動(dòng)物養(yǎng)殖全過程，對(duì)動(dòng)物的健康狀況、是否具有疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)最有條件了解。同時(shí)，《動(dòng)物防疫法》四十九條第一款明確指出了貨主是產(chǎn)地檢疫申報(bào)主體。因此，韓某在出售前，作為動(dòng)物的所有者，毫無(wú)疑問具有檢疫申報(bào)的義務(wù)。檢疫申報(bào)可以到申報(bào)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)填報(bào)，可以采取傳真、電話等方式申報(bào)，還可以通過電子出證系統(tǒng)進(jìn)行檢疫申報(bào)。從本案的描述中得知，養(yǎng)殖戶韓某顯然沒有履行檢疫申報(bào)義務(wù)，同時(shí)也沒有委托其他當(dāng)事人進(jìn)行檢疫申報(bào)，從而導(dǎo)致了違法行為的發(fā)生。為此筆者認(rèn)為養(yǎng)殖戶韓某應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，接受行政處罰。

2.2 觀點(diǎn)二：將屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)人認(rèn)定為貨主進(jìn)行行政處罰

此觀點(diǎn)認(rèn)為：屠宰企業(yè)作為動(dòng)物屠宰的流向地，是動(dòng)物交易流通的終端環(huán)節(jié)。從畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的高度出發(fā)，屠宰企業(yè)入場(chǎng)待宰的動(dòng)物應(yīng)當(dāng)附具動(dòng)物檢疫合格證明，佩戴動(dòng)物免疫標(biāo)識(shí)，以保證屠宰動(dòng)物的健康。因此，屠宰場(chǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)收購(gòu)無(wú)檢疫證明的動(dòng)物負(fù)主要責(zé)任，接受行政處罰。

觀點(diǎn)分析：在本案中，依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物發(fā)現(xiàn)地是在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，尚未入場(chǎng)屠宰。這4 頭牛的所有權(quán)尚未完全轉(zhuǎn)移，仍為馬某所有。屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)人并不了解牛的具體情況。要求屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)人為沒有進(jìn)場(chǎng)的動(dòng)物承擔(dān)責(zé)任，缺乏法理依據(jù)。此外，馬某在將該批牛交付屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)人前，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申報(bào)檢疫，即申報(bào)檢疫并取得動(dòng)物檢疫合格證明是動(dòng)物經(jīng)營(yíng)販運(yùn)的前置環(huán)節(jié)。按照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，屠宰企業(yè)負(fù)責(zé)生豬進(jìn)場(chǎng)查驗(yàn)登記、屠宰檢疫申報(bào)及生豬產(chǎn)品出場(chǎng)記錄填寫。屠宰企業(yè)沒有產(chǎn)地檢疫申報(bào)的義務(wù)。將動(dòng)物屠宰環(huán)節(jié)的人員和單位認(rèn)定為貨主進(jìn)行行政處罰，屬于處罰失當(dāng)。

2.3 觀點(diǎn)三：將養(yǎng)殖戶與收購(gòu)販運(yùn)人合并進(jìn)行行政處罰

此觀點(diǎn)認(rèn)為：該批牛從出欄到運(yùn)輸環(huán)節(jié)，可以視為一個(gè)經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物的全過程。在這個(gè)過程中，養(yǎng)殖戶韓某、收購(gòu)販運(yùn)人劉某、馬某全程參與，整體作為共同違法的主體接受處罰，共同承擔(dān)違法責(zé)任。

觀點(diǎn)分析：關(guān)于多個(gè)主體共同違法，最新出臺(tái)的《行政處罰法》沒有做出明確規(guī)定，動(dòng)物防疫有關(guān)的法律法規(guī)也沒有對(duì)共同違法的性質(zhì)、事實(shí)認(rèn)定和法律責(zé)任做出規(guī)定。方永輝[2]、李良萬(wàn)[3]、俞洪元[3]等分別圍繞共同違法及行政處罰問題及相關(guān)司法實(shí)踐專門進(jìn)行過探討。在此有必要將共同違法的基本要件一一理清。所謂共同違法應(yīng)當(dāng)從以下3 個(gè)方面理解。一是共同違法需要兩個(gè)及以上行政相對(duì)人參與；二是各個(gè)行政相對(duì)人之間具有共同違法的故意；三是違法行為由各個(gè)行政相對(duì)人為追求同一違法結(jié)果，相互聯(lián)系、彼此配合完成。從本案發(fā)展過程來(lái)看，韓某、劉某、馬某之間并無(wú)共同違法的故意，韓某與馬某并不認(rèn)識(shí)。三人之間只是臨時(shí)的交易對(duì)象，三者之間的違法行為具有獨(dú)立性，即不存在合作關(guān)系。韓某與劉某之間的交易完成后，無(wú)論劉某將牛運(yùn)往何處，韓某的違法行為已經(jīng)構(gòu)成，而劉某與馬某、馬某與唐某之間的關(guān)系也一樣。三段經(jīng)營(yíng)行為雖然在時(shí)間上相互聯(lián)系，但違法主體不同，并且分別獨(dú)立，不存在彼此配合的情形。馬某的違法行為不僅僅是經(jīng)營(yíng)行為，還包括運(yùn)輸行為，與其他兩個(gè)人的違法行為還有區(qū)別。因此，將3 人列為共同違法主體作為一個(gè)整體進(jìn)行處罰，明顯屬于處罰畸輕。

2.4 觀點(diǎn)四：將養(yǎng)殖戶和收購(gòu)販運(yùn)人分別作為貨主單獨(dú)給予行政處罰

此觀點(diǎn)認(rèn)為：韓某作為養(yǎng)殖戶，劉某、馬某作為收購(gòu)販運(yùn)人，分別違反了《動(dòng)物防疫法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)分別予以行政處罰。

觀點(diǎn)分析：韓某在與劉某的動(dòng)物交易過程中、劉某在與馬某的動(dòng)物交易過程中，分別負(fù)有檢疫申報(bào)的義務(wù)。在此過程中，韓某和劉 某分別作為貨主，經(jīng)營(yíng)了依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，違反了《動(dòng)物防疫法》第四十 九條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《動(dòng)物防疫法》第九十七條第一款、第一百條第一款的規(guī)定，分別給予貨值金額0.3 倍即9 000元的行政處罰。

3 處理結(jié)果

馬某在與屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)人唐某的動(dòng)物交易過程中，違反了《動(dòng)物防疫法》第四十九條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《動(dòng)物防疫法》第九十七條第一款、第一百條第一款的規(guī)定進(jìn)行處罰，其經(jīng)營(yíng)的牛按照《動(dòng)物防疫法》第七十六條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定實(shí)施補(bǔ)檢。經(jīng)查該牛沒有耳標(biāo)，不具備《動(dòng)物檢疫管理辦法》中規(guī)定的補(bǔ)檢條件，予以收繳銷毀。同時(shí)按照第一百條進(jìn)行處罰，作為貨主，給予其貨值金額0.3 倍即9 000 元的行政處罰；同時(shí)按照本款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予對(duì)貨主以外的承運(yùn)人處運(yùn)輸費(fèi)用（按照馬某陳述材料，本次運(yùn)費(fèi)共計(jì)1 000 元）三倍以上五倍以下罰款。但因馬某是本案貨主，同時(shí)也是承運(yùn)人，不屬于“貨主以外的承運(yùn)人”，因此不予處罰。從法理上講，經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，屬于同一違法行為，按照《行政處罰法》第二十九條“一事不二罰”的原則，對(duì)其只按照貨值金額進(jìn)行處罰是合理的。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物，依然是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)，特別是在涉及多名貨主、有連續(xù)交易的行為時(shí)，更需要準(zhǔn)確認(rèn)定案件的性質(zhì)和各個(gè)行政相對(duì)人的法律責(zé)任。新修訂的《動(dòng)物防疫法》延續(xù)了上一版《動(dòng)物防疫法》的立法思路，將經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物的處理，放在不同的法條里，需要依據(jù)補(bǔ)檢結(jié)果對(duì)照采用。不同的情形，適用不同的處理方法。關(guān)于補(bǔ)檢條件，建議盡快出臺(tái)配套法規(guī)，進(jìn)行更加科學(xué)的設(shè)定。建議執(zhí)法部門在執(zhí)法同時(shí)加強(qiáng)普法宣傳，提示養(yǎng)殖戶和收購(gòu)販運(yùn)人應(yīng)主動(dòng)履行檢疫申報(bào)義務(wù)，依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)動(dòng)物，切實(shí)保護(hù)好自身利益和公共衛(wèi)生安全。