云南鄰緬跨境犯罪視角下的鄉(xiāng)村治理研究

梁超

（云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223）

兩極格局瓦解后，國際趨勢朝多極化方向發(fā)展。國家之間以領(lǐng)土、軍事、政治為主的傳統(tǒng)沖突逐漸減弱，但隨著全球化趨勢的加深，國際交流日益頻繁，以毒品走私、恐怖主義等為代表的非傳統(tǒng)沖突逐步凸顯。亞洲一直以來是世界上動蕩沖突、形勢復(fù)雜最為嚴(yán)峻的地區(qū)之一，尤其緬甸、越南、老撾政府在應(yīng)對跨境毒品走私和恐怖主義存在明顯短板，執(zhí)法力量有限，以毒品走私、恐怖主義等為代表的非傳統(tǒng)安全問題已然成為影響云南邊境地區(qū)鄉(xiāng)村治理的因素之一。云南省特殊的地理位置，在長達4061 公里的邊境線上與多國接壤，同時居住著16個跨境少數(shù)民族?？缇趁褡寮词侵鸽m然在行政區(qū)劃上歸屬于不同國家的少數(shù)民族，卻有著有大體相同的血緣文化，民族同宗和精神信仰（如中國有朝鮮族，朝鮮也有朝鮮族），在跨境民族相對集中的地方便稱之為跨境民族地區(qū)，一直以來跨境民族地區(qū)多元宗教、多元民族立體交叉，宗教民族和諧共存，但顯性的、隱形的非傳統(tǒng)安全問題普遍存在，隨著，我國新時代安全治理意識覺醒，以亞洲安全觀的視野來看待、思考云南鄰緬跨境毒恐交織問題，云南省邊界鄰緬跨境民族地區(qū)的社會秩序?qū)⑦M入一個新的轉(zhuǎn)折時期。

一、新時代國家安全觀內(nèi)涵

我國國家安全觀的付諸實踐，是在具有獨立對外交往能力之后。受基本國情、世界局勢等各方面的影響，建國后我國國家安全快速實踐發(fā)展演進。我國國家安全觀大致分為四個發(fā)展階段。第一階段，建國后到改革開放前，新中國百廢待興，當(dāng)前急需解決的問題是新中國的安全生存問題，以領(lǐng)土、政治、軍事為核心內(nèi)容，經(jīng)濟安全被忽視；第二階段，改革開放后到冷戰(zhàn)結(jié)束前，美蘇爭霸，我國領(lǐng)導(dǎo)集團不斷意識到經(jīng)濟發(fā)展的重要性，經(jīng)濟安全的地位逐步上升，政治、軍事安全相對減弱；第三階段，冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，兩極格局瓦解，國際局勢總體趨于穩(wěn)定，國際間經(jīng)濟合作不斷加深，使得傳統(tǒng)軍事、政治沖突進一步減少，而民族宗教、經(jīng)濟文化、毒品走私、恐怖主義等非常傳統(tǒng)安全問題逐步凸顯，引起世界各國關(guān)注，國家安全的內(nèi)涵進一步延伸；第四階段，新時代國家安全階段，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記繼承馬克思主義基本原理的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時期面臨的基本國情與世界局勢，提出“人類命運共同體”全球價值觀，形成了以“共同、綜合、合作”為核心的新時代國家安全。新時代共同安全認(rèn)為，世界上沒有一個國家可以獨善其身，不要妄想僅憑一己之力保全絕對的安全，要想自己安全，必須讓別人安全。強調(diào)共同安全是普遍的，平等的，以及包容的，盡管世界上的國家有不同的文化背景，有不同的國家情況，但他們都應(yīng)該被平等對待，都有權(quán)利和責(zé)任維護國際和地區(qū)安全，并得到尊重和保障。新時代綜合安全認(rèn)為，目前國家安全問題具有多樣性，復(fù)雜性，所涉及的安全主體具有多元性，在解決國家安全問題時需要綜合治理，運用文化、經(jīng)濟、軍事、政治等多途徑綜合治理。新時代合作安全，當(dāng)前，國際秩序和人類生存都受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，每一個國家已經(jīng)處在同一個命運共同體中，當(dāng)面對兩國爭端時應(yīng)該通過對話和平解決，而不是武力解決，國家之間需要更多的信任和善意，在平等參與、共同協(xié)商、相互包容的基礎(chǔ)上開展多形式的合作，力求全球利益最大化。

二、當(dāng)前云南鄰緬跨境民族鄉(xiāng)村毒恐犯罪凸顯

根據(jù)《2019年毒品形勢報告》闡述，當(dāng)前，全球毒品問題繼續(xù)呈惡化態(tài)勢，我國毒品犯罪所面臨的外部威脅，主要來自于毒源地和國際販毒集團的滲透。主要毒源地“金三角”“金新月”“銀三角”，毒品產(chǎn)能依舊巨大，據(jù)衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2019 至2020 年僅“金三角”地區(qū)所種植的罌粟面積就達到55.5萬畝，同時，“金三角”毒源地開始呈現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)、合成毒品和新精神活性物質(zhì)三代毒品疊加供應(yīng)態(tài)勢。2019 年，全國共繳獲海洛因、冰毒晶體及片劑、氯胺酮等主要毒品33 噸，其中來自“金三角”地區(qū)的共27.3 噸，占總量的82.7%。云南依舊是“金三角”毒品主要滲透入境地和中轉(zhuǎn)集散地，販毒群體云集。云南毒品犯罪的涉案人數(shù)逐年上升，以團伙犯、職業(yè)犯為主，販毒市場已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的，購買、走私、運輸、販賣的毒品供應(yīng)鏈，整個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，分工明確，并且云南毒品犯罪的毒品純度越來越純，數(shù)量越來越大，在所查獲的毒品中傳統(tǒng)毒品例如海洛因、鴉片等占比不到30%，而新型毒品例如K 粉、麻古等愈加泛濫。毒品走私的同時伴隨著武裝沖突的頻出，緬甸毒品生產(chǎn)地主要集中在緬甸北部與我國接壤的地區(qū)以及緬甸、泰國、老撾交界處，該地具有天然的地理優(yōu)勢，十分利于罌粟的生長，同時，由于長期以來的種植傳統(tǒng)，使得罌粟加工生產(chǎn)技術(shù)十分成熟，與此同時，“金三角”地區(qū)處于三國交界處，屬于執(zhí)法困難的三不管地帶，加之，緬甸北部地區(qū)處于萊莫山、卡佤山、密支那的崇山峻嶺當(dāng)中，此地居住了多個少數(shù)民族，少數(shù)民族之間的動蕩不斷，形成多方武裝實力，這些民族武裝勢力盤根錯節(jié)，長期武力沖突不斷，因為高昂的軍費開支，他們大量種植毒品銷往中國以獲取暴利。在中緬跨境民族邊境地區(qū)的佤邦聯(lián)合軍武裝所制造的冰毒片“享譽盛名”，是云南毒品防控首要解決的問題。

“9·11”事件后，塔利班政權(quán)覆滅，許多基地組織成員逃往東南亞，使得東南亞恐怖活動呈上升和蔓延趨勢，從印尼、菲律賓、新加坡、馬來西亞延伸到泰國、緬甸和柬埔寨，形成一個“新月型”的恐怖活動的高危地帶。美國國務(wù)院在《全球恐怖主義的類型》的報告中指出“東南亞是恐怖組織基地后勤供應(yīng)的一個主要場所，是地區(qū)恐怖集團伊斯蘭祈禱團的一個活動場所，有著巨大的潛在危害，是全球反恐的第二戰(zhàn)場”。緬甸內(nèi)部多民族、多宗教、多文明交匯，長期以來貧富差距極大，民族和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，以軍事鎮(zhèn)壓手段解決沖突，為民族、宗教極端勢力擴張?zhí)峁┝送寥溃白诮獭N族—恐怖主義”緊密結(jié)合。緬甸羅興亞人以信仰穆斯林為主，據(jù)統(tǒng)計穆斯林人口約占緬甸總?cè)丝诘?%，成為恐怖主義勢力滲透和拉攏的重點對象，2017 年8 月，由于長期未被承認(rèn)公民身份的羅興亞人，“若開羅興亞拯救軍（ARSA）”在緬孟邊境與政府發(fā)生正面沖突，致使60余萬羅興亞人流離失所。緬甸地區(qū)恐怖組織為籌措活動資金、召募成員，慣以販賣毒品、走私槍械、販賣人口等跨國犯罪取得。中緬邊境便成為了緬甸恐怖組織實行跨國犯罪主要場所之一，并且該山區(qū)林茂為恐怖分子提供了絕好的訓(xùn)練與隱匿場所。

一直以來，云南省政府對于鄰緬跨境民族地區(qū)的毒恐犯罪打擊難度較大。這與當(dāng)?shù)靥厥獾牡乩?、文化背景息息相關(guān)。首先，鄰緬跨境民族地區(qū)的毒恐犯罪具有空間上的動態(tài)跨國性，中緬跨境民族地區(qū)天然的山水相連，以族緣和親緣為紐帶的兩國間人口流動非常頻繁。加之在“一帶一路”的大背景下，我國與緬甸之間的經(jīng)濟往來日益頻繁，這為該地的毒恐犯罪提供了可乘之機。大量的“三非”人員在兩國或者多國之間游離穿梭，他們大多數(shù)居無定所，給相關(guān)的管理部門的監(jiān)督管理帶來了巨大的難度。其次，具有時間上的偶發(fā)性，俞曉秋等？？？，在非傳統(tǒng)安全論析一文中，強調(diào)非傳統(tǒng)安全問題的形成具有長期性和潛在性，非傳統(tǒng)安全問題的發(fā)生具有偶然性。以毒品走私、恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全問題的與傳統(tǒng)安全具有一定的可預(yù)測性相比，非傳統(tǒng)安全問題的產(chǎn)生則是一個逐漸演進的過程，因此，在處理毒品走私、恐怖主義犯罪時政府行為相對被動。最后，具有內(nèi)容上的復(fù)雜性，云南鄰緬地區(qū)大量的跨境民族人群存在，為毒品犯罪、恐怖主義滲透提供了有力條件。

三、云南鄰緬跨境民族鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀及問題

隨著，新時代邊疆安全治理意識覺醒，云南省鄰緬跨境民族地區(qū)在非傳統(tǒng)安全問題上的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。治理主體的多元化，將以村民委員會和黨支部委員會“兩委”為核心的村民自治治理架構(gòu)得以打破，地方黨委、政府、海關(guān)、公安等主體被納入到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中來，各主體與“兩委”之間形成一個權(quán)責(zé)明確的鄉(xiāng)村治理體系，在打擊毒恐犯罪過程中，黨委是核心，政府是主導(dǎo)，部隊是后盾，“兩委”是中堅。這樣一來，國家力量就合理得融入到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，使國家與社會在安全治理過程實現(xiàn)了良性互動。同時也實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一，提高了治理效能，加強了責(zé)任倫理。通過走訪、問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)一線邊界管理人員能夠較好認(rèn)識我國邊界安全問題對國內(nèi)外的影響，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村塞管理人員在得知安全問題發(fā)生時能有效傳達提高防范意識。在“三非”人員的管制方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村塞管理人員能夠在得知非法遷居發(fā)生時做出有效控制，但由于一線邊界管理人員能夠掌握的非法遷居信息有限，導(dǎo)致“三非”人員管控效果一般。在制度建設(shè)方面，大部分人認(rèn)為制度、法律法規(guī)形式散亂，相互矛盾，滯后等。顯然我國在鄰緬跨境民族地區(qū)的禁毒反恐工作上已經(jīng)初見成效。我國在禁毒反恐問題上的打擊力量也在不斷提升，云南省政府積極展開的第三輪“禁毒人民戰(zhàn)爭”，經(jīng)過的不斷摸索，已經(jīng)在云南鄰緬跨境民族地區(qū)的禁毒反恐問題上總結(jié)出一套相對科學(xué)有效的遏制模式。但近年來國際毒品反恐呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，“金三角”地區(qū)的毒源威脅不斷加大，傳統(tǒng)毒品威脅長禁不止，新型毒品威脅又勢如破竹，毒品販賣、運輸手段層出不窮，毒品犯罪與恐怖主義犯罪的關(guān)系越加緊密。尤其是，地處多接壤國家的云南跨境民族地區(qū)，在管控治理上既存在國際間障礙也存在民族障礙，在這種復(fù)雜情況下，對于云南跨境地區(qū)的鄉(xiāng)村治理帶來了很多困難，同時也存在一些問題。

（一）邊境防控管理相對滯后

目前，云南省鄰緬跨境民族地區(qū)的邊防核心力量主要由解放軍部隊承擔(dān)，隨著公安部機構(gòu)的“8+3”改革方案的實施，撤銷了許多縣級的出入境管理機構(gòu)，客觀上削弱了出入境管理部門的隊伍力量。其次，在出入境的管理上還存在權(quán)責(zé)不清的情況，目前，出入境是由公安部門、海關(guān)部門協(xié)同管理，軍隊管線、邊防管點、公安整體部署，但在實踐中各個部門相互推諉、相互扯皮的現(xiàn)象普遍存在，在出入境管理認(rèn)識上比較難達成統(tǒng)一，各部門整體聯(lián)動機制作用無法發(fā)揮。并且由于中緬邊境特殊的雙邊協(xié)定，對于一些日常的貿(mào)易往來以及頻繁交流活動等管理相對寬松。最后，中緬邊境跨境少數(shù)民族較多，盡管在行政區(qū)劃上分屬于不同的國家，但該地在文化認(rèn)同上比較一致，兩地之間的交流甚多。該地區(qū)復(fù)雜的防控形勢使得邊防工作開展困難重重。

（二）毒恐犯罪治理制度不健全

云南省鄰緬跨境民族地區(qū)由于其地理位置和央地關(guān)系的特殊性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理缺乏法治觀念，并且在治理過程中也缺乏相應(yīng)的制度遵循，“人治”現(xiàn)象普遍存在，例如人口跨境非法流動屬于偷越國（邊）境犯罪行為，如依據(jù)我國《刑法》規(guī)定，違反國（邊）境管理法規(guī)，偷越國（邊）境，情節(jié)嚴(yán)重的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。但在云南民族邊境部分地區(qū)，處罰往往偏輕，甚至出現(xiàn)以罰代刑的現(xiàn)象，形成了抓了放、放了抓、抓了又放的局面。按照云南省政府的“三個規(guī)定”，對非法入境邊民僅處于警告或10元以上100元以下的罰款，其處罰力度明顯偏輕，相對于目前的經(jīng)濟發(fā)展水平而言毫無威懾作用。由此形成的以問題導(dǎo)向鄉(xiāng)村安全治理模式，在打擊毒品走私、恐怖主義過程中往往處于被動狀態(tài)，缺少系統(tǒng)的治理路徑。在長期受到“金三角”毒品滲透的威脅下，我國與越南、緬甸、泰國多次針對“金三角”地區(qū)聯(lián)合開展禁毒專項治理行動，源頭治理雖取得了一定成效，鄉(xiāng)村安全治理壓力也有所緩解，但高昂的治理成本使得源頭治理的成果很難保持，“金三角”地區(qū)的毒品走私、恐怖主義輕易的死灰復(fù)燃。

（三）鄉(xiāng)村治理主體整體積弱

首先，“兩委”作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，在打擊毒品走私、恐怖主義犯罪的問題上困難較大，已然成為政府下設(shè)機構(gòu)，具有極強的政府依附性。而云南省邊界鄰緬跨境民族地區(qū)多元宗教、多元民族立體交叉，僅僅依靠政府打擊毒恐犯罪，往往效率低下，治標(biāo)不治本。其次，優(yōu)秀的人才流失，使得鄉(xiāng)村治理難上加難。最后，村民的防控治理意識薄弱，村民既是鄉(xiāng)村治理的主體也是鄉(xiāng)村治理的客體，但村民對于鄉(xiāng)村治理的參與積極性與自身利益呈正相關(guān)，對于毒恐犯罪，大多數(shù)村民感到畏怯，導(dǎo)致大部分村民參與積極性低下，當(dāng)遇見村里或者與自己無關(guān)的毒品走私、販賣和吸食往往采取回避態(tài)度。

四、云南省鄰緬跨境民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理研究反思

（一）建立科學(xué)邊境防控管理模式

在處境的管理上需要進一步加強。首先，要統(tǒng)一協(xié)調(diào)出入境各部門的權(quán)責(zé)，明確各部門的職能，發(fā)揮合力，做到出入境辦證、驗證、檢查的流程化管理。其次，做到以人為本的出入境管理，僅出入境證件類型就有十余種，許多邊民對于這些規(guī)定不能較好的理解，加之以往的邊境較為松散，邊民覺得辦證麻煩就直接不辦理相關(guān)的出入境的證件，因此，為了規(guī)定具有更好的可操作性，應(yīng)該減少出入境證件的類型。再次，加大對中緬邊境的巡邏放哨，以及對邊境地區(qū)的流動人員管理。嚴(yán)格遵守云南省邊境地區(qū)的“三個規(guī)定”，對于情節(jié)嚴(yán)重的，適用我國《刑法》的相關(guān)規(guī)定。近年來，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)警務(wù)、智慧公安等概念的提出不僅是公安工作在新時代的新要求，也是公安工作未來發(fā)展的新方向和新目標(biāo)，智慧公安的推進也將推動反恐模式的發(fā)展與創(chuàng)新，數(shù)據(jù)化反恐新模式由可能變?yōu)楝F(xiàn)實，建立禁毒反恐大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)對禁毒反恐的實時監(jiān)測和預(yù)判。最后，邊境管理上加強國際交流是必不可少的環(huán)節(jié)，沒有雙邊的共同努力，邊境的治安問題永遠無法有效解決，我國在中緬的國際交流上起步較晚，交流的深度不夠，緬甸政權(quán)長期的動蕩不安，給兩國之間的合作帶來較大的困難，中緬邊境的治安問題，不僅僅是兩邊加強治安管控力度的問題，而是由更加深層次的原因?qū)е?，因此，無論多加強邊境的管控力度，中緬邊境毒品、恐怖事件問題依舊長禁不止。我國與緬甸的國際交流需要進一步加深，需要從政治、經(jīng)濟、文化層面上進行全方位的合作交流。

（二）完善禁毒反恐法律法規(guī)制定

目前，我國針對中緬邊境的禁毒反恐的相關(guān)法律法規(guī)制定不完善，存在著整個法律體系不統(tǒng)一，在管理規(guī)范上滯后，管理內(nèi)容上相矛盾，管理程序上不明晰等問題，更甚者，隨著犯罪形式層出不窮，部分犯罪無法可依。完善我國對于中緬邊境的相關(guān)法律法規(guī)的任務(wù)迫在眉睫。中緬邊境地區(qū)存在著其特殊性，首先，該地屬于中緬交界處，有著種植毒品、制造毒品的文化根據(jù)。其次，該地少數(shù)民族多樣，并且大部分少數(shù)民族屬于跨境民族，因此，兩地在意識形態(tài)上高度統(tǒng)一，交往密切。最后，緬甸政府對于中緬邊境的管理態(tài)度消極，導(dǎo)致該地武裝割據(jù)，盡管，近年來中國政府與緬甸政府加強了交流合作，對于中緬邊境的治安問題仍未得到較大的改觀，緬甸對于我國的毒品滲透并未削弱。因此，在完善禁毒反恐法律法規(guī)制定時需要注重三個方面，一方面完善我國的出入境管理制度的頂層設(shè)計，將對我國公民以及外國人出入境管理時統(tǒng)一出入境管理標(biāo)準(zhǔn)，第二方面，明確法規(guī)的責(zé)任，可以適當(dāng)加大處罰的力度和處罰的范圍。第三方面，在法律法規(guī)的制定上需要放權(quán)，對于中緬邊境的特殊情況，云南省政府更加的了解，國家層面制定的法律法規(guī)必然無法面面俱到，因此，云南省政府需要發(fā)揮立法、解釋法律的能動性，使得國家的規(guī)定更加適用中緬邊境的特殊情況，在中緬邊境治安問題上實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（三）構(gòu)建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局

首先，強化“兩委”自主性。作為基層群眾自治組織的“兩委”，必須適當(dāng)賦予一定的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，對比國家權(quán)力機關(guān)“兩委”具有天然的群眾優(yōu)勢，尤其是云南鄰緬跨境民族地區(qū)民族復(fù)雜，宗教交錯，一方面，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況在自治范圍內(nèi)提出更合理的最終鄉(xiāng)村治理方案，另一方面，在決策執(zhí)行過程中以協(xié)商為主，從而提升工作效率。其次，強化村民參與意識。村民是構(gòu)建共治共享鄉(xiāng)村治理新格局的關(guān)鍵，毒品滲透并不簡單的物質(zhì)侵犯，更是一種文化入侵，因此，禁毒成為了打擊毒品犯罪的重要環(huán)節(jié)，只有群眾基礎(chǔ)的禁毒路線才更加適合該地區(qū)的鄉(xiāng)村治理。在強化村民參與意識的需要從三個方面入手，首先，擴大村民參與范圍，村民不僅享有民主選舉權(quán)，還應(yīng)加強對于鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督和日常管理權(quán)利；其次，暢通村民的參與渠道，充分利用互聯(lián)手段降低參與成本；最后，提高村民整體素質(zhì)，隨著社會不斷的發(fā)展，村莊的村民以老、幼為主，整體素質(zhì)偏低，需要加強對村民參與能力的宣傳教育。