水壩爭端與印度獨立后的現(xiàn)代化之路
——以訥爾默達河薩爾達·薩羅瓦壩項目爭端為例

毛葭薇

印度現(xiàn)代化進程始于英國殖民統(tǒng)治時期，殖民推動的外源性現(xiàn)代化[1]使印度經(jīng)濟只實現(xiàn)了有限的結構轉型，工業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下。獨立后印度現(xiàn)代化進程加快，為向農(nóng)業(yè)和工業(yè)提供灌溉和水力發(fā)電所需的用水儲備，大型水壩建設成為印度經(jīng)濟現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略。英國在20世紀初就已擁有全世界一半以上的大型水壩，并開始在印度進行修建水壩的規(guī)劃和實踐，為印度獨立后的大型水壩建設打下了技術和官僚系統(tǒng)基礎。自獨立至今，印度已修建了1300多座大型水壩。

但水壩建設往往伴隨著爭端。一方面，印度水資源時空分布嚴重不平衡，且人口增長、經(jīng)濟發(fā)展等都導致印度社會供水更加緊張；另一方面，筑壩本身也會引發(fā)一系列的社會問題。其中，訥爾默達河水資源開發(fā)項目及其薩爾達·薩羅瓦壩項目爭端被學者約翰·伍德于1998年稱為“印度面臨的最大的發(fā)展問題”[2]。

訥爾默達河是印度第五大河，發(fā)源于中央邦東部，向西橫越中央邦，穿過馬哈拉施特拉邦西北角，進入古吉拉特邦南部，匯入阿拉伯海。印度獨立后發(fā)起訥爾默達水資源開發(fā)項目。位于古吉拉特邦的薩爾達·薩羅瓦壩是該項目的關鍵，也是印度20世紀后半葉最大的水壩項目。1960年，薩爾達·薩羅瓦壩項目被印度計劃委員會批準，但圍繞其建設問題卻展開了歷時約40年的爭端。

一、聯(lián)邦制、邦際爭端與水爭端法庭

獨立后的印度實行強中央的聯(lián)邦制，中央和地方分權明確，同時中央可以插手地方事務?！队《葢椃ā芬?guī)定“水的供應、灌溉與運河、排水與筑堤、水庫與水力”屬各邦職權范疇；同時規(guī)定，“邦際河流與河谷的管理和開發(fā)……應由聯(lián)邦控制在國家議會法律所宣布的對公眾利益更有利的限度內”。也就是說，水資源開發(fā)是邦內事務，但發(fā)生邦際爭端時中央有權介入。

1956年《河流委員會法案》和《邦際水爭端法案》頒布，前者授權中央與相關邦協(xié)商組建委員會，就水資源跨邦開發(fā)提出建議；后者允許權利受侵害的邦在無法通過協(xié)商解決爭端時請求中央將爭端提交至專設的水爭端法庭，由法庭做出一錘定音、不可更改的裁定[3]。以上法條法案是梳理薩爾達·薩羅瓦壩項目前期爭端的法律依據(jù)。

1945年至1946年，中央水道、灌溉和航運委員會提出首個訥爾默達河谷開發(fā)提案；1946年至1957年，經(jīng)過數(shù)次調研，委員會建議將訥爾默達河主干上的納瓦加姆作為水壩——即后來的薩爾達·薩羅瓦壩修建點。1960年5月，古吉拉特邦獨立建邦，納瓦加姆位于該邦范圍內。古吉拉特邦年均降水量不足150毫米，故該邦政府積極推進訥爾默達河水資源開發(fā)和納瓦加姆壩項目。8月，中央計劃委員會批準了古吉拉特邦規(guī)劃的320英尺的水壩滿水位和每年9萬英畝的灌溉面積。

1963年，為開發(fā)更大的蓄水空間和灌溉潛能，古吉拉特邦要求將水壩滿水位上調至425英尺、每年灌溉面積上調至400萬英畝。但同時，訥爾默達河上游沿岸邦——中央邦亦要求上調其每年灌溉面積[4]。兩個邦都想盡可能充分地開發(fā)利用他們認為屬于本邦的訥爾默達河水資源；但河流是一種流動的、沿岸地區(qū)共享的資源，上下游的水資源開發(fā)無法各行其是，而是相互影響。由于訥爾默達河無法提供古吉拉特邦和中央邦要求的水資源的總和，兩邦產(chǎn)生邦際水爭端。

在印度過多仰賴協(xié)商共識的聯(lián)邦制下，聯(lián)邦領導人是確保強中央的關鍵[5]。1964年5月尼赫魯逝世后，中央政府為爭奪總理繼任權陷入近2年的紛爭，各邦開始積極維護自身權威。9月，中央灌溉和電力部任命了由技術專家組成的訥爾默達水資源開發(fā)委員會。1965年9月，委員會草擬出了一份訥爾默達水資源開發(fā)的總體規(guī)劃，為創(chuàng)造最大的經(jīng)濟利益，建議將納瓦加姆壩滿水位上調至500英尺。古吉拉特邦欣然接受委員會的規(guī)劃，中央邦和另一上游沿岸邦馬哈拉施特拉邦則堅決反對。接下來3年間，灌溉和電力部不斷組織相關邦政府進行協(xié)商，但始終無濟于事?？梢哉f，印度聯(lián)邦制事實上的權力下放限制了中央干預邦際爭端的能力，中央緩解訥爾默達河邦際水爭端的嘗試暫告失敗。

1968年7月，古吉拉特邦政府請求任命水爭端法庭裁定訥爾默達水爭端。1969年5月，中央政府宣布成立訥爾默達水爭端法庭。1979年12月，法庭就已更名為薩爾達·薩羅瓦壩的納瓦加姆壩的高度、土地淹沒、沿岸邦水資源分配等問題做出裁定：薩爾達·薩羅瓦壩高度為455英尺；古吉拉特邦、中央邦、馬哈拉施特拉邦共34996公頃土地將被淹沒，其上分布有245個村莊，其中193個屬于中央邦，33個屬于馬哈拉施特拉邦，19個屬于古吉拉特邦；中央邦、古吉拉特邦、馬哈拉施特拉邦灌溉份額分別為1825萬英畝英尺、900萬英畝英尺、25萬英畝英尺，而水電份額分別為57%、16%、27%。法庭認為，位于干旱地區(qū)的古吉拉特邦對灌溉用水的需求更大，而中央邦和馬哈拉施特拉邦可以利用邦內其他水資源，并將獲得更大的水電份額作為補償。

此外，就薩爾達·薩羅瓦壩項目將導致的水壩移民問題，法庭確立了“以土地換土地”的基本原則。中央邦和馬哈拉施特拉邦的水壩移民應被遷移安置到新村莊中去，這類村莊應具備基本的公共基礎設施和社會生活組織，每戶水壩移民家庭應獲得一塊住房用地和一塊與其被淹沒土地面積相當?shù)幕驅儆谒畨雾椖抗喔确秶鷥鹊?、至?公頃的土地。應由古吉拉特邦政府承擔相關支出費用[6]47-74。法庭對水壩移民問題的裁定與對各邦灌溉和水電份額的分配一樣，是公平分配理論的體現(xiàn)。

在訥爾默達水爭端法庭做出裁定后，薩爾達·薩羅瓦壩項目得以敲定并開始實施，訥爾默達河薩爾達·薩羅瓦壩爭端的第一階段告一段落。

二、非政府組織、水壩移民與環(huán)境問題

如果說薩爾達·薩羅瓦壩項目爭端的第一階段反映的是以技術官僚和政府官員為代表的精英階層主導的，大規(guī)模開發(fā)自然資源來促進經(jīng)濟增長以實現(xiàn)發(fā)展的現(xiàn)代化模式，那么從80年代起，爭端就逐漸轉向第二階段，即主導權從上層精英向下轉入民間非政府組織及水壩移民手中。爭端的焦點一開始是水壩移民問題，后來環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展也成為重要議題。

盡管訥爾默達水爭端法庭裁定中已涉及了水壩移民問題，但法官未咨詢過水壩移民的意見，裁定只覆蓋了中央邦和馬哈拉施特拉邦的水壩移民而未包括古吉拉特邦。各邦和法庭未提及占了水壩移民絕大多數(shù)的部落土著人口——因為這些人生活在國有的森林、荒地上，無合法土地所有權。該問題是爭端轉向第二階段的導火索。

自80年代起，印度民間非政府組織蓬勃發(fā)展。1980年，非政府組織“社區(qū)健康與發(fā)展實踐研究力量”(下文簡稱ARCH-V)成立，致力于古吉拉特邦水壩移民權益問題。ARCH-V剛開始接觸古吉拉特邦那些將成為水壩移民的部落土著時，這些土著對水壩項目和自身處境都知之甚少，對非政府組織也持懷疑態(tài)度。但在ARCH-V協(xié)助他們與當?shù)卣M行對話、爭取權益的過程中，他們增強了對非政府組織的信任及自信。1984年3月8日，在ARCH-V的組織下，19個將被淹沒的古吉拉特邦村莊的水壩移民在薩爾達·薩羅瓦壩建筑總部附近進行了大規(guī)?？棺h，提出對遷移、安置和補償?shù)脑V求[7]。

自1978年起，古吉拉特邦政府開始為薩爾達·薩羅瓦壩項目向世界銀行申請貸款援助。1983年8月，ARCH-V致信世界銀行，說明古吉拉特邦的水壩移民問題。世界銀行委托顧問至印度調查，證實了ARCH-V反映的問題。1984年底，世界銀行與沿岸邦就無土地所有權的水壩移民的土地補償問題展開談判；1987年，世界銀行宣布每戶水壩移民家庭無論是否擁有土地，都應得到至少2公頃的土地補償[8]。

在非政府組織和部落土著爭取水壩移民權益的活動蓬勃發(fā)展之際，非政府組織間的分歧逐漸產(chǎn)生。ARCH-V選擇了與政府斡旋以爭取改進完善遷移、安置和補償規(guī)劃的溫和道路，因為古吉拉特邦開發(fā)訥爾默達河水資源的需求最強烈，水壩移民也比中央邦和馬哈拉施特拉邦少；而對中央邦和馬哈拉施特拉邦的非政府組織來說，兩邦因水壩項目遭受的損失大得多，故他們走上了徹底反對水壩項目的激進道路。

1989年，激進立場的非政府組織“拯救訥爾默達運動”(下文簡稱NBA)成立。NBA指出：在信息公開方面，官方未提供關于水壩項目、項目影響及受影響社群的充分信息；在遷移、安置和補償方面，三個邦無法提供足夠的土地和資金；在環(huán)境方面，項目的環(huán)境影響未受到評估；在損益平衡方面，項目的效益被夸大而成本還在上升，窮人得不到許諾的那些好處還要承受最大的損失[9]。NBA除了在村莊和部落動員水壩移民外，還積極吸納城市精英擴大自身影響，最終發(fā)展成了全國性的非政府組織并廣受國際非政府組織的關注。

1991年，在NBA等國內外非政府組織的壓力下，世界銀行委托布拉德福德·莫爾斯率顧問團隊對薩爾達·薩羅瓦壩項目進行了獨立審查。1992年6月，莫爾斯團隊提交了《獨立審查報告》。在水壩移民權益方面，報告認為印度政府對到底有多少人將受薩爾達·薩羅瓦壩項目影響并獲得補償這一基本問題的評估是極不充分的，也沒有與與水壩移民協(xié)商并保護其權益，并質疑三個邦是否能提供足夠的土地；在環(huán)境方面，報告批評政府缺乏對水壩項目環(huán)境影響的研究和處理環(huán)境影響的計劃，并列出了項目的數(shù)條環(huán)境風險。報告建議世界銀行暫停對項目的貸款[10]。

10月，世界銀行要求印度在半年內完善薩爾達·薩羅瓦壩項目在水壩移民權益和環(huán)境方面的準備工作。對印度政府來說，這既有客觀困難，又會讓印度陷入國內發(fā)展受國外左右的尷尬處境；再加上世界銀行的貸款只占項目總投資的10%，就算貸款被撤回，項目損失也是有限的。故1993年3月，印度政府宣布將不再要求世界銀行尚未支付的1.815億美元貸款，而將自行完成薩爾達·薩羅瓦壩項目。1994年5月，NBA向印度最高法院提起反對薩爾達·薩羅瓦壩項目的公益訴訟。1995年1月，最高法院頒布了該項目的暫緩執(zhí)行令。

從1994年NBA提起訴訟到2000年最高法院做出判決的6年間，一些新風向出現(xiàn)了：首先，世界銀行的退場使印度國內非政府組織失去了向印度政府施壓的國際中介，印度政府則擺脫了國際約束，使薩爾達·薩羅瓦壩項目回歸為徹底的國內事務；其次，到20世紀90年代末，印度社會對“可持續(xù)發(fā)展”這一概念的理解和應用逐漸普及并深入，各邦技術官僚與反對水壩項目的人就水資源可持續(xù)開發(fā)方案展開對話，政府部門根據(jù)水壩移民的需求改進完善遷移、安置和補償規(guī)劃，印度社會各階層都參與了這些討論，因為它們也是印度經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎性問題。

2000年10月，最高法院判NBA敗訴。關于水壩移民的遷移、安置和補償問題，NBA主張薩爾達·薩羅瓦壩項目將導致大規(guī)模的人口遷移和對部落的連根鏟除。但最高法院指出，首先，245個將受影響的村莊中，只有4個會被完全淹沒，其余只會被部分淹沒；33014個將受影響的家庭中，只有830個需重新分配土地，其余只需重建房屋。其次，部落土著人口普遍居住在已被砍伐的丘陵森林地區(qū)，自然資源匱乏，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動開展困難，通過遷移、安置和補償規(guī)劃，他們能獲得更好的土地和住房；17725個將受影響的部落土著家庭中，9546個已被重新安置。最高法院強調，實際上是受淹沒影響更小的中產(chǎn)農(nóng)民在借部落土著及貧困的水壩移民之名反對水壩項目，他們擔心那些原本為他們工作的無地農(nóng)業(yè)勞工接受重新安置后，他們將失去廉價勞動力。

關于環(huán)境問題，NBA主張薩爾達·薩羅瓦壩項目的環(huán)境影響并未被充分調研和重視。但最高法院指出，對環(huán)境影響的調研一直在進行：1980年9月至1983年7月，古吉拉特邦政府提交了水庫水況、水生生物及水生植被、森林和野生動物、氣候、地質、土壤、水傳播疾病等環(huán)境影響研究報告；1985年12月，馬哈拉施特拉邦政府提交了野生動植物、氣候、土地等環(huán)境數(shù)據(jù)；1987年4月，水資源部、環(huán)境和森林部經(jīng)數(shù)次磋商給予薩爾達·薩羅瓦壩項目環(huán)境許可，并要求要確保執(zhí)行環(huán)保措施。最高法院還指出，水壩項目也會對環(huán)境產(chǎn)生積極影響，如阻止干旱和半干旱地區(qū)的生態(tài)退化、增加綠植覆蓋率和生物多樣性、推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，水力發(fā)電亦會減少空氣污染等[6]153-160。

最終最高法院裁定，只要滿足保護水壩移民權益和環(huán)境的一定條件，薩爾達·薩羅瓦壩的建設就應繼續(xù)推進，歷時約40年的訥爾默達河薩爾達·薩羅瓦壩水爭端暫告結束。

三、總結

訥爾默達河薩爾達·薩羅瓦壩爭端不僅是印度水資源開發(fā)的故事，也是印度獨立后現(xiàn)代化進程中的一個剖面。

薩爾達·薩羅瓦壩項目的誕生與殖民時期英國留下的經(jīng)濟遺產(chǎn)有著深刻聯(lián)系：為突破殖民時期的經(jīng)濟缺陷，大型水壩建設成為印度獨立后經(jīng)濟現(xiàn)代化重要戰(zhàn)略，但這種運用現(xiàn)代科技進行大規(guī)模經(jīng)濟建設而不考慮社會和環(huán)境后果的發(fā)展模式，亦是英國留下的痕跡。可以說，薩爾達·薩羅瓦壩項目的誕生在經(jīng)濟上具有深刻的后殖民性。

薩爾達·薩羅瓦壩項目爭端的發(fā)展演變歷程也與印度政治現(xiàn)代化的諸多子議題——聯(lián)邦制、法制、非政府組織、公民權利等緊密交織。爭端第一階段表現(xiàn)為各邦爭奪水資源和經(jīng)濟利益的邦際爭端，中央在解決邦際爭端中發(fā)揮的作用非常有限，體現(xiàn)出印度聯(lián)邦制實踐中的不確定性；爭端第二階段表現(xiàn)為以非政府組織和水壩移民為主體、以公民權益和環(huán)境問題為焦點的自下而上的社會性爭端。這一變遷亦是印度現(xiàn)代政治曲折發(fā)展的反映。

從在西方影響下由精英階層主導以環(huán)境資源為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化模式，到國內外基于對政治民主和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的訴求向前者發(fā)起挑戰(zhàn)，最終獨立制定平衡經(jīng)濟、社會、環(huán)境等因素的可持續(xù)發(fā)展方案，薩爾達·薩羅瓦壩爭端或正是印度在后殖民時代追求現(xiàn)代化之路上的一個剖面。2000年最高法院的裁定為薩爾達·薩羅瓦壩爭端暫畫下了一個休止符，但現(xiàn)代化的波濤或將繼續(xù)震蕩在訥爾默達河上。