基于信息化的行政執(zhí)法監(jiān)督體系研究

陳雪松

1.武漢警官職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430040；2.湖北省司法廳科信處，湖北 武漢 430064；3.司法部信息安全與智能裝備重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430079

一、緒論

（一）背景

由于行政執(zhí)法體系存在機(jī)構(gòu)與人員龐大分散，行政執(zhí)法過程復(fù)雜，監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督手段原始，常規(guī)性、有針對性的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。目前全國正在建設(shè)的全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，仍然以統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集為主，難以實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法進(jìn)行實(shí)體化、精細(xì)化監(jiān)督［1］。

（二）國內(nèi)外現(xiàn)狀

行政執(zhí)法監(jiān)督的主要目的是更好地進(jìn)行法治政府建設(shè)，為此，依法治國主要考核各級政府機(jī)構(gòu)提高依法執(zhí)政能力、提高地方立法質(zhì)量、深入推進(jìn)依法行政、深入推進(jìn)公正司法、深入推進(jìn)全民守法等方面工作。其中深入推進(jìn)依法行政主要監(jiān)督和考核行政執(zhí)法行為：一是監(jiān)督認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》和各省的《法治政府建設(shè)實(shí)施方案》［2］；二是認(rèn)真貫徹實(shí)施國務(wù)院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》，推進(jìn)科學(xué)民主依法決策；三是加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度落實(shí)；四是認(rèn)真落實(shí)行政規(guī)范性文件合法性審核制度、備案審查制度［3］；五是推進(jìn)行政復(fù)議體制機(jī)制改革，加強(qiáng)行政復(fù)議應(yīng)訴工作。借助必要的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、科技手段、人工智能方法已成為全面提升執(zhí)法監(jiān)督工作的必要手段，是適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展，保障執(zhí)法公開、公平、公正的重要途徑。

二、問題分析

（一）監(jiān)督手段落后，精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性、全局性不足

目前各級行政執(zhí)法監(jiān)督手段相對落后，力量不足，只能通過事前規(guī)范、事后抽查等方式進(jìn)行，只是對執(zhí)法監(jiān)督實(shí)現(xiàn)局部的監(jiān)督，對執(zhí)法活動缺乏全局性、精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性的監(jiān)督。

（二）執(zhí)法監(jiān)督亟需解決事多人少的困境

行政執(zhí)法監(jiān)督工作絕大多數(shù)由司法行政系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督處（科）人員承擔(dān)，但司法行政機(jī)關(guān)在人員保障、經(jīng)費(fèi)保障上存在較多困難。另外，按現(xiàn)行的司法行政機(jī)構(gòu)屬地管理和垂直業(yè)務(wù)指導(dǎo)雙線運(yùn)行模式，區(qū)縣司法局除完成司法行政業(yè)務(wù)工作外，還涉及鄉(xiāng)村振興和地方政府交辦的綜合治理工作。在不借助信息化技術(shù)和信息化設(shè)備的環(huán)境下很難把這些工作保質(zhì)保量完成，基層常喊“忙不過來”“干不了”成為普遍現(xiàn)象。

（三）本地執(zhí)法文書難統(tǒng)一，異地執(zhí)法文書難認(rèn)定

行政執(zhí)法主體本是代表國家行使行政執(zhí)法權(quán)出具行政執(zhí)法文書，但由于各地各類執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的行政執(zhí)法文書格式或統(tǒng)一的電子執(zhí)法文書，在行政執(zhí)法實(shí)踐中存在相同領(lǐng)域不同地區(qū)或不同領(lǐng)域不同地區(qū)的執(zhí)法文書規(guī)范不一致，難以實(shí)現(xiàn)相互認(rèn)證，也難以查驗(yàn)真?zhèn)?，造成異地辦案或多領(lǐng)域協(xié)同執(zhí)法時不被認(rèn)定的困境。

（四）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不統(tǒng)一，類案不類判現(xiàn)象極難化解

對于行政執(zhí)法相對人而言，最能體現(xiàn)政府形象的就是公正、平等行使行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政檢查，然而，往往由于行政裁量權(quán)的基準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致同類違規(guī)行為在不同地區(qū)所受行政處罰具有較大差異。因此，只有通過行政執(zhí)法監(jiān)督平臺的數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)分析、類案推送功能，并輔以相應(yīng)的行政裁量上限和下限標(biāo)準(zhǔn)來逐漸規(guī)范行政裁量權(quán)。

三、對策研究

（一）基于協(xié)同共享的智慧執(zhí)法監(jiān)督與信息化的關(guān)系

1.傳統(tǒng)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督可以利用信息化進(jìn)行加速

黨的十九大提出了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。隨著人口流動比例加大，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的辦件速度已經(jīng)不能適應(yīng)國家高速發(fā)展的需要。只有借助信息化來加速政府行政活動職能，才能更好地解決此類問題。

2.傳統(tǒng)執(zhí)法與督察各部門分散的狀態(tài)可以被網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通

政府的約40個領(lǐng)域職能部門業(yè)務(wù)相對獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)。在信息化視野下，只要相關(guān)職能部門接入政府統(tǒng)一審批網(wǎng)就可以按流程式、觸發(fā)式、并行式進(jìn)行自動分配任務(wù)，各部門協(xié)同辦理，縮短時間，實(shí)現(xiàn)分散辦理改為一網(wǎng)通辦。執(zhí)法過程和執(zhí)法監(jiān)督過程都可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上評查，甚至可以實(shí)現(xiàn)對行政審批材料智能分析，由計算機(jī)發(fā)出審批建議或?qū)徟A(yù)警，對審批超時的部門發(fā)出監(jiān)督提醒信息。

3.傳統(tǒng)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的重復(fù)性、高強(qiáng)度工作可以由信息化技術(shù)完成

在行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督過程中經(jīng)常會出現(xiàn)同樣信息多次錄入、重復(fù)錄入、分頭錄入，不僅多做了無用功，還容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)出錯、不一致、有缺漏，一些聚集性辦件需要加班加點(diǎn)核查信息，高強(qiáng)度完成任務(wù)。這些痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題都可以借助信息化技術(shù)和設(shè)備，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)單次錄入、識別錄入、比較核對、多次使用、自動審核等功能，解決重復(fù)性、高強(qiáng)度的困境。

4.傳統(tǒng)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的專業(yè)人手不足可以用人工智能來替代

利用人工智能進(jìn)行OCR（文字識別）、語義理解、自動編目、自動歸檔、評查預(yù)警，讓機(jī)器24小時工作，而人工則用來解決復(fù)雜問題，規(guī)避人情評查、疏忽評查、疲勞評查問題，從而提升執(zhí)法監(jiān)督工作效能。

5.建設(shè)知識庫和案例庫推送功能提升類案同判的效能

網(wǎng)絡(luò)對信息傳播的快速性和廣泛性是一把雙刃劍，一個獨(dú)立的行政執(zhí)法個案看似執(zhí)法規(guī)范，毫無問題，但在網(wǎng)絡(luò)傳播后，會形成全網(wǎng)同類信息的橫向比較。構(gòu)建知識庫和案例庫，利用典型案例推送功能可以較好地規(guī)避類案不同判問題。

（二）總體架構(gòu)層級與體系分析

以省級行政執(zhí)法監(jiān)督層級與領(lǐng)域分析為例可以發(fā)現(xiàn)，圖1是基于業(yè)務(wù)垂直管理的執(zhí)法監(jiān)督體系，以業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督管理，這種以行業(yè)垂直管理的方式進(jìn)行執(zhí)法其優(yōu)點(diǎn)是行政執(zhí)法業(yè)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一，包括流程、標(biāo)準(zhǔn)、裁量、文書、裁定、強(qiáng)制都可以統(tǒng)一?？梢?，執(zhí)法監(jiān)督方式方法更適合本系統(tǒng)行政執(zhí)法能力和規(guī)范化提升。缺點(diǎn)是系統(tǒng)內(nèi)人情案、家庭案、親屬案較多，影響執(zhí)法監(jiān)督的公正性，并且每一個業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息相對獨(dú)立，雖然消除了信息“孤島”，但又樹立了信息“煙囪”。主管執(zhí)法監(jiān)督的司法行政機(jī)構(gòu)不易介入各業(yè)務(wù)領(lǐng)域掌握行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，也阻礙了各級行政執(zhí)法監(jiān)督工作的真正有序推進(jìn)。圖2是基于水平執(zhí)法監(jiān)督的執(zhí)法監(jiān)督體系，以全省各級司法行政機(jī)構(gòu)建立執(zhí)法監(jiān)督平臺為主線，各級司法行政機(jī)構(gòu)呈放射狀關(guān)聯(lián)本級政府的各行政執(zhí)法單位，并聯(lián)網(wǎng)取得相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督，其優(yōu)點(diǎn)是，由司法行政機(jī)構(gòu)主動監(jiān)督本級和下級各行政執(zhí)法主體，繼承了傳統(tǒng)的由政府法制辦主動進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督工作，主動權(quán)掌握在行政執(zhí)法監(jiān)督部門，缺點(diǎn)是各級執(zhí)法監(jiān)督部門需要做40余個接口與各行政執(zhí)法部門對接，需要大量政府資金投入。而且有些地市、區(qū)縣的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已有其上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門統(tǒng)一建設(shè)的行政執(zhí)法平臺。因此，需要對行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合理規(guī)劃和設(shè)計，以期以最少的投資，達(dá)到最好的執(zhí)法監(jiān)督效能。

四、行政執(zhí)法監(jiān)督體系架構(gòu)設(shè)計

（一）連通橫向到邊、縱向到底的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系

全面、整體、細(xì)化行政執(zhí)法監(jiān)督體系，首先，需要把部、省、市、縣四級行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)與40余類四級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過遍布全國的電子政務(wù)外網(wǎng)及其無線接入功能聯(lián)通起來，解決“道路”不通的問題。融合基于業(yè)務(wù)垂直管理的執(zhí)法監(jiān)督體系和基于水平執(zhí)法監(jiān)督的執(zhí)法監(jiān)督體系的優(yōu)勢，構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。形成以“司法云”為中心的立體化行政執(zhí)法監(jiān)督體系，在公安系統(tǒng)、民政系統(tǒng)、教育系統(tǒng)等40余個行業(yè)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)垂直指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一執(zhí)行、流程統(tǒng)一規(guī)范、文書統(tǒng)一格式、裁量統(tǒng)一閾值，在省級、地市級、區(qū)縣級水平層面實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)法監(jiān)督部門對本層級執(zhí)法部門所有執(zhí)法事項進(jìn)行監(jiān)督、評查、比較、排名，構(gòu)建起本地政府的法治建設(shè)數(shù)字畫像，為本地黨委政府依法治理提供決策支撐。基于數(shù)據(jù)共享的立體化行政執(zhí)法監(jiān)督體系示意圖如圖3所示。

（二）完善行政執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)流程體系

用流程化實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)自動化，支撐執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)日常監(jiān)督工作，強(qiáng)化行政執(zhí)法事前規(guī)范、事中指導(dǎo)、事后考核，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，提升監(jiān)督實(shí)效。滿足監(jiān)督門戶、資格證件管理、執(zhí)法培訓(xùn)、執(zhí)法考試、案卷評查、考核評價、預(yù)警監(jiān)督、執(zhí)法公示、統(tǒng)計分析、兩法銜接等需求。

（三）構(gòu)建通用型行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

因各級各類行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范有所區(qū)別，但行政執(zhí)法體系構(gòu)建需要為還未建設(shè)行政執(zhí)法管理系統(tǒng)的各級機(jī)構(gòu)提供通用型行政執(zhí)法流程，為省、市、縣（區(qū)）、街（鄉(xiāng)）四級的行政執(zhí)法部門，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法案件的全過程網(wǎng)上辦理、重大決定網(wǎng)上審核、執(zhí)法信息網(wǎng)上公示，落實(shí)三項制度、強(qiáng)化便捷執(zhí)法、探索智慧執(zhí)法，提供雙隨機(jī)檢查、執(zhí)法辦案、移動執(zhí)法、法制審核、執(zhí)法公示、案件移送、預(yù)警監(jiān)控、指揮調(diào)度、統(tǒng)計分析、執(zhí)法要素、系統(tǒng)管理等解決對策。

（四）構(gòu)建執(zhí)法決策支持體系

為滿足智慧執(zhí)法監(jiān)督及宏觀決策需要。利用歸集的執(zhí)法數(shù)據(jù)，靈活創(chuàng)建分析指標(biāo)、計算模型、知識模型進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘分析、可視化展示，實(shí)現(xiàn)對法律法規(guī)實(shí)施狀況、執(zhí)法要素、執(zhí)法行為、履職能力、執(zhí)法效能進(jìn)行分析，了解執(zhí)法基本情況、掌握執(zhí)法基本規(guī)律、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法突出問題、探尋問題深層原因；實(shí)現(xiàn)優(yōu)化執(zhí)法資源配置、提升執(zhí)法資源使用效率、法律法規(guī)得到全面正確的實(shí)施、執(zhí)法更加貼近公眾訴求、執(zhí)法機(jī)關(guān)主動履職能力和社會滿意度明顯提升。建設(shè)執(zhí)法動態(tài)監(jiān)測體系，利用GIS（地理信息系統(tǒng)）、移動互聯(lián)等技術(shù)在地圖上對行政執(zhí)法資源、執(zhí)法軌跡、執(zhí)法活動實(shí)時跟蹤、動態(tài)監(jiān)測、預(yù)警提醒。提供執(zhí)法情況綜合分析、執(zhí)法隊伍分析、法規(guī)規(guī)章實(shí)施狀況、履職情況分析、執(zhí)法效能分析、執(zhí)法動態(tài)監(jiān)測、綜合查詢、綜合統(tǒng)計。

五、總結(jié)與展望

未來可以充分運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代先進(jìn)信息技術(shù)，構(gòu)建行政執(zhí)法案例知識庫，為行政執(zhí)法智能監(jiān)督?jīng)Q策提供知識支撐。研究超大規(guī)模行政執(zhí)法監(jiān)督體系的大數(shù)據(jù)協(xié)同、運(yùn)行治理、分布式計算與性能優(yōu)化技術(shù)，可以對部門法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行研判，開發(fā)執(zhí)法程序智能審計、規(guī)范性文件審查、執(zhí)法裁量基準(zhǔn)審核、行刑案件移送監(jiān)測、執(zhí)法文書審查等基于人工智能的執(zhí)法監(jiān)督新技能。形成部門、社會和輿論監(jiān)督情報驅(qū)動的主動執(zhí)法監(jiān)督反饋體系，構(gòu)建行政執(zhí)法智能監(jiān)督知識庫與執(zhí)法監(jiān)督人工智能平臺，并展開示范應(yīng)用，為分地域、分行業(yè)、多層次嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督提供科技支撐。