國外碳稅發(fā)展及借鑒

■ 黃朱文

（中國人民銀行郴州市中心支行 湖南郴州 423000）

引 言

2022年3月15日，歐盟經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)委員會通過了碳邊界調(diào)整機(jī)制提案，明確從2026年起對全球進(jìn)口歐盟的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力生產(chǎn)等五類產(chǎn)品正式征收碳關(guān)稅，這標(biāo)志著全球首個碳關(guān)稅政策正式出臺。歐盟碳關(guān)稅政策實(shí)施后，不僅會增加我國出口產(chǎn)品的成本，還會給我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)帶來一定的壓力。

2020年9月，習(xí)近平主席向全世界明確宣告，我國將于2030年與2060年前分別實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和的“雙碳”目標(biāo)。碳稅作為一種可有效減少二氧化碳排放的經(jīng)濟(jì)手段，目前已在全球30多個國家和地區(qū)推廣運(yùn)行,并取得了積極成效。我國在2006年就啟動了碳稅研究工作，但由于種種原因碳稅政策至今仍未正式施行。歐盟碳關(guān)稅政策實(shí)施后，我國作為歐盟最大的貿(mào)易出口國，很可能成為歐盟國家征收碳關(guān)稅的主要目標(biāo)。根據(jù)聯(lián)合國關(guān)于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家避免雙重征稅的有關(guān)協(xié)議，如果發(fā)展中國家實(shí)施碳稅后，發(fā)達(dá)國家將不得再對該國出口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。目前，我國已與歐美國家簽訂了關(guān)于避免雙重征稅的國際協(xié)議，只要我國事先在國內(nèi)對高耗能產(chǎn)品征收了碳稅，則歐美國家就不得再對我國出口的高耗能產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。

一、國外碳稅發(fā)展的現(xiàn)狀

碳稅是針對化石燃料（包括煤炭、天然氣、石油等）燃燒后產(chǎn)生的碳排放量以及其本身的含碳量而開征的一種稅收，其目的是通過控制和減少二氧化碳排放，緩解溫室效應(yīng)，減緩全球變暖。自1990年起,北歐的一些國家如芬蘭、挪威、瑞典、丹麥等國便開始實(shí)施碳稅制度。此后，荷蘭、英國、德國也陸續(xù)開征了碳稅。進(jìn)入21世紀(jì)后，歐洲、南美洲、亞洲以及非洲的國家和地區(qū)，也先后加入到征收碳稅的行列。從此，碳稅制度逐步在全球?qū)嵤┢饋怼?/p>

（一）直接碳定價工具運(yùn)用日趨普遍，但覆蓋面仍然較低

據(jù)世界銀行發(fā)布的《2022碳定價機(jī)制現(xiàn)狀與未來趨勢》報告顯示，截至2022年4月，全球使用的直接碳定價工具共計68種，其中包括36種碳稅工具和32種碳排放權(quán)交易工具，比上年增加了4種新的碳定價工具，覆蓋全球約23%的溫室氣體排放量，同比增長約2%。2021年，全球碳定價總收入達(dá)840億美元，比上年增長近60%。同年，我國建立了全球規(guī)模最大的碳交易市場，首批參與碳交易的火電企業(yè)超過2162家，全年碳排放量為45億噸，約占我國碳排放總量的30%；全年總交易結(jié)算額為77億人民幣，周期末碳交易價格為54.2元。但與國外碳交易系統(tǒng)相比，目前中國碳交易系統(tǒng)的碳定價相對較低。

（二）全球碳稅價格日趨增長，但總體定價仍然偏低

2021年，全球碳稅定價比上年約上漲了6美元/每噸二氧化碳，2022年4月1日，碳稅定價又上漲了5美元。目前，大多數(shù)碳稅管轄區(qū)都提高了碳稅率。其中，碳稅率最高的國家和地區(qū)為瑞士、列支敦士登、瑞典、烏拉圭等，分別達(dá)130～137美元/每噸二氧化碳。但總體來看，與實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》2℃的溫度目標(biāo)所要求的40~80美元的價格目標(biāo)相比，大多數(shù)國家的碳稅稅率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述水平，尤其是要實(shí)現(xiàn)1.5℃的溫度目標(biāo)，未來仍需繼續(xù)大幅度提高碳稅定價。

（三）部分國家和地區(qū)有提高碳稅或推遲執(zhí)行的計劃

據(jù)了解，目前南非的碳稅定價為10美元，計劃2026年提高至20美元，2030年提高至30美元，2050年提高至120美元；目前新加坡的碳稅定價為3.6美元，計劃2024~2025年提高至18美元，2026~2027年提高至33美元，2030年提高至37~59美元；加拿大的碳稅定價為 12美元，計劃2030年提高至136美元。此外，由于俄烏戰(zhàn)爭的影響，還有部分國家推遲了碳稅執(zhí)行計劃。如印度尼西亞宣布由于受能源價格上漲因素的影響，將推遲征收碳稅。此外，墨西哥也宣布將免征汽油和柴油的碳稅。

二、國外碳稅的主要模式與特點(diǎn)

（一）國外碳稅的主要模式

總體來看，目前國外碳稅課征的方式，有的是采取獨(dú)立稅種的方式，有的是采取原有能源稅或消費(fèi)稅的方式，還有的是直接取代了之前的燃料稅。歸納起來，主要有以下三種模式：

1.由低到高累進(jìn)性模式。以全球最早實(shí)施碳稅的芬蘭為例，1990年起芬蘭就開始征收碳稅，但稅率非常低。2003年以后，芬蘭政府才逐步提高了碳稅定價，2022年達(dá)到59美元（其他化石燃料）至85美元（化石燃料）。在提高碳稅稅率的過程中，芬蘭制定了詳細(xì)的累進(jìn)性措施,其中對窮人的稅負(fù)輕，對富人的稅負(fù)重，而且對工業(yè)企業(yè)也未采取優(yōu)惠政策。這樣做的好處是，可以有效減少碳稅開征阻力，同時還可避免經(jīng)濟(jì)受到較大的沖擊。

2.高稅率多優(yōu)惠模式。以瑞典為例，1991年瑞典在下調(diào)原有能源稅稅率的同時，開始征收獨(dú)立的碳稅。此后，瑞典的碳稅稅率逐年提高, 2022年達(dá)到130美元。同時，出于保護(hù)本國企業(yè)競爭力的考慮,瑞典對工業(yè)企業(yè)采取了一系列的碳稅優(yōu)惠政策，如減半征收工業(yè)企業(yè)碳稅、免征高耗能工業(yè)企業(yè)碳稅、免除制造業(yè)、商貿(mào)園藝企業(yè)能源稅和設(shè)置工業(yè)企業(yè)能源稅繳納上限等。這些稅收優(yōu)惠政策，降低了工業(yè)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),提高了國際競爭力,但同時加重了瑞典家庭的碳稅負(fù)擔(dān)。

3.非獨(dú)立碳稅模式。以英國為例，政府并沒有設(shè)置單獨(dú)的碳稅,而是通過征收化石燃料稅、氣候變化稅的方式，達(dá)到激勵企業(yè)碳減排之目的。1990年，英國政府引入化石燃料稅，對原能源類稅種課稅對象以外的以及稅率低于碳稅稅率標(biāo)準(zhǔn)的化石燃料征收燃料稅；2001年,政府又引入氣候變化稅，對非家庭部門使用的電力、天然氣、液化石油氣等燃料的含碳量，征收相應(yīng)的稅費(fèi)，其稅率由低到高，2022年達(dá)到99美元。實(shí)施此種征收模式，可有效地保障企業(yè)總體稅負(fù)基本不變,但對不同的工業(yè)部門將會產(chǎn)生不同的影響。

（二）國外碳稅的主要內(nèi)容

從國外碳稅的實(shí)踐看，推行碳稅涉及納稅人、征收對象、計征依據(jù)、碳稅稅率、優(yōu)惠政策、收入使用等6個方面的內(nèi)容：

1.納稅人。國外碳稅的納稅人主要有兩類：一類是開采與加工含碳能源的工業(yè)部門；另一類是消費(fèi)與使用含碳能源的居民家庭及各類企業(yè)等。國外碳稅的納稅人,除個別國家如英國明確居民家庭無需繳納碳稅外，幾乎涵蓋了家庭和企業(yè)。其中，家庭還是主要的碳稅納稅者。這一點(diǎn)與發(fā)達(dá)國家較高的人均收入、完善的社會福利是密不可分的，他們認(rèn)為個人有條件承擔(dān)更重的稅賦，同時這樣做也是為了保障本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.征收對象。國外的碳稅征收對象幾乎包含了所有的化石燃料，但主要集中于石油及石油類能源產(chǎn)品，包括柴油及各類成品油、天然氣、煤炭和電力。以挪威為例，1991年挪威政府開始對石油、天然氣征收碳稅、硫稅，1992年增加了對煤、焦炭的征稅，1998年又新增了對商用柴油的征稅。再如，丹麥1992年起對家庭用能源、工業(yè)用天然氣征收碳稅，1996年開始對包括二氧化碳、二氧化硫的所有能源產(chǎn)品均實(shí)施征稅。這樣做的好處是，有利于國家全面掌握各領(lǐng)域各行業(yè)的碳減排情況，從而推動整個國家經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.計征依據(jù)。從理論上看，碳稅應(yīng)按能源消耗過程中產(chǎn)生的碳排放量或當(dāng)量為稅基, 實(shí)施從量計征。但實(shí)踐中,芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、英國等國家，是按能源含碳量和耗能總量估算碳排放量計征碳稅，只有波蘭、捷克等少數(shù)國家是直接按二氧化碳的排放量征收碳稅，荷蘭等國家是按能耗及能源的碳含量各半征收碳稅。無論是按含碳量或排碳量征稅，還是按“含碳量+能源含量”征稅，都是與該國的碳監(jiān)測技術(shù)水平的提高與碳核算方法的完善分不開的。

4.碳稅稅率。國外碳稅國家一般都是依據(jù)二氧化碳排放量或當(dāng)量按比例征收，但各國之間的稅率水平差距較大，從1美元至137美元不等，如2022年，烏克蘭碳稅價格僅為1美元，而烏拉圭則高達(dá)137美元?？傮w來看，亞洲、非洲國家的稅率相對較低，而歐盟、美洲國家的稅率相對較高。盡管各國的碳稅率差別較大，但稅率發(fā)展趨勢還是比較一致的，即從低稅率起步，然后逐步提高。這樣做的好處是可以給予家庭和工業(yè)部門調(diào)整和適應(yīng)的時間，以推動其逐步樹立減排觀念，改善傳統(tǒng)行為方式與完成企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

5.優(yōu)惠政策。在碳稅政策方面，除芬蘭等少數(shù)國家無特殊稅收條款，國外絕大多數(shù)的國家均制定實(shí)施了相應(yīng)的碳稅減免、返還等優(yōu)惠措施，主要是對本國支柱產(chǎn)業(yè)、高能耗產(chǎn)業(yè)等給予一定的碳稅減免優(yōu)惠，對密集型產(chǎn)業(yè)給予一定的差別稅率或收入返還等。如挪威、荷蘭、德國等國，都對本國的捕魚業(yè)和農(nóng)業(yè)實(shí)施一定的稅收優(yōu)惠，對高能耗產(chǎn)業(yè)例如造紙、航空、鋼鐵等行業(yè)，還享有稅收豁免權(quán)，這樣做的好處是可以減少碳稅對本國經(jīng)濟(jì)的影響，保護(hù)這些行業(yè)的國際競爭力。還有一些國家如德國、英國等國政府與企業(yè)簽訂減排協(xié)議，如企業(yè)完成其減排承諾，也可獲得稅收減免。此外，瑞典、英國等國還對可再生生物能源免征碳稅，以此達(dá)到引導(dǎo)和推動可再生能源的開發(fā)與利用的目的。

6.稅收使用。在碳稅收入使用上，國外大多數(shù)碳稅國家都遵循稅收中性原則，除了將碳稅收入作為一般的財政收人外, 主要有兩種重要的使用方式：一是?？顚Ｓ? 如建立環(huán)境項(xiàng)目基金, 投資環(huán)境保護(hù)工程, 補(bǔ)貼耗能設(shè)備更新改造, 用于清潔能源技術(shù)研究等；二是用于對受碳稅影響較大的企業(yè)和居民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償, 其對象包括能源密集型企業(yè)、國家能源戰(zhàn)略儲備、低收人者、失業(yè)人群等。如芬蘭、瑞典、挪威等國，都將碳稅所得收入用于降低個人所得稅、企業(yè)社會保險稅與勞動稅，同時還用于對農(nóng)業(yè)和碳匯工程、高能耗企業(yè)、低收入者的稅收返還等；丹麥除了用于降低企業(yè)社會保險稅、個人所得稅外，還用于補(bǔ)償政府節(jié)能項(xiàng)目的投資等；英國、德國、斯洛文尼亞等國，還用于節(jié)能減排費(fèi)用支出以及設(shè)立政府碳基金，或列入政府專項(xiàng)資金，用于發(fā)展環(huán)?？萍迹С挚稍偕茉吹拈_發(fā)利用與能源效率改革等。

表1 部分歐洲國家碳稅發(fā)展情況簡表

續(xù)表1 部分歐洲國家碳稅發(fā)展情況簡表

三、政策建議

（一）加強(qiáng)研究，適時開征碳稅

1.深化研究，加快立法。我國2006年啟動的碳稅方面的研究結(jié)果表明，我國實(shí)施碳稅有利于推動企業(yè)加快節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，有利于促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)、能源與稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，有利于提升與鞏固我國的國際形象與地位，還可有效避免被歐盟等國家征收我國出口產(chǎn)品的碳關(guān)稅。為此，我國應(yīng)在現(xiàn)有碳稅研究成果的基礎(chǔ)上，盡快制定出一套適合我國國情的碳稅制度。由于我國目前已有完整的環(huán)境保護(hù)稅法體系，加之碳稅政策又屬于環(huán)保政策范圍，因此可以考慮將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅的一個稅目，這樣不僅具有一定的合理性，而且其難度也比單獨(dú)為碳稅立法要低得多。

2.選準(zhǔn)時機(jī)，開征碳稅。從國外碳稅推行時間來看，大部分國家如芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭等，都是選擇在碳達(dá)峰之前2~4年開征碳稅，還有少數(shù)國家是在碳達(dá)峰之后才推出碳稅的，如挪威是在碳達(dá)峰一年之后開征碳稅，德國、英國更是在碳達(dá)峰9~10年之后才開征碳稅的。就我國而言，如果考慮在2030年碳達(dá)峰之后推出的話，那么可以給我國企業(yè)留出相對多一點(diǎn)的過渡時間，以便企業(yè)將更多的資金投入到碳達(dá)峰工作之中；但如果考慮在2026年歐盟實(shí)施碳關(guān)稅之前推出的話，則可有效避免被歐盟國家征收我國出口產(chǎn)品的碳關(guān)稅，還可倒逼我國企業(yè)加快低碳減排，形成良好的低碳循環(huán)發(fā)展格局。

（二）完善碳稅措施，分步循序推進(jìn)

1.選擇合適的碳稅模式。作為全球最大的碳排放國家，考慮選擇由低到高、循序漸進(jìn)式的累進(jìn)性碳稅征收模式較為妥當(dāng)，這樣做更有利于納稅人對碳稅政策的逐步認(rèn)可，從而減少碳稅政策實(shí)施的阻力，確保碳稅新政順利推行。

2.合理確定納稅人及計征對象。根據(jù)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國民生活水平狀況，在碳稅開征之初，可以考慮先對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力生產(chǎn)等相關(guān)高碳行業(yè)進(jìn)行征稅，以對沖歐盟碳關(guān)稅帶來的成本壓力，避免被歐盟國家征收高額碳關(guān)稅。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)情況逐步擴(kuò)大到其他的工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，包括家庭（個人）等消費(fèi)環(huán)節(jié)，最后再過渡到以家庭（個人）為主、工業(yè)部門為輔的納稅模式。在計征對象上，考慮到現(xiàn)階段我國依據(jù)“碳排放量”計征碳稅還存在一定的技術(shù)與操作的困難，可考慮先按化石燃料耗用量與二氧化碳排放系數(shù)估算的“含碳量”計征碳稅，待條件許可后再逐漸過渡到按“碳排放量”計征碳稅。

3.科學(xué)設(shè)定碳稅稅率。在設(shè)定碳稅時，應(yīng)遵循“前低后高、差別稅負(fù)”的原則，即在碳稅開征初期，先實(shí)行較低的稅率，再根據(jù)我國碳減排機(jī)制的成熟與碳檢測技術(shù)的完善情況，逐步提高碳稅稅率。同時，應(yīng)針對不同的能源產(chǎn)品、不同產(chǎn)品的能源效率與排放量、不同消費(fèi)者的能源消費(fèi)梯度等情況，實(shí)施有差別化的比例稅率。此外，還應(yīng)根據(jù)新形勢的發(fā)展與變化情況，及時對碳稅稅率進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以保證碳稅征收的效率和公平，最終達(dá)到調(diào)節(jié)碳排放的目的。

4.實(shí)施碳稅優(yōu)惠政策。為了減少碳稅征收給納稅人帶來的影響與沖擊，有效保護(hù)企業(yè)的國際競爭力，我國應(yīng)針對不同的納稅人制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。如對于國家鼓勵發(fā)展的新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、新能源開發(fā)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)、國家重點(diǎn)出口型企業(yè)、公益性社會組織和已經(jīng)簽訂減排協(xié)議的企業(yè)等，可給予一定的稅率減免與稅收返還等，以達(dá)到資源有效配置、提高經(jīng)濟(jì)效率的目的。在對家庭與個人征稅時，對低收入家庭與個人，也可考慮給予相應(yīng)的生活用電用氣補(bǔ)貼或個人所得稅減免等，以減輕低收入家庭與個人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

5.完善碳稅收入的管理與使用。根據(jù)碳減排工作需要，我國應(yīng)遵循“?？顚Ｓ谩⒐_透明”的方針，將碳稅收入納入中央財政進(jìn)行統(tǒng)一管理與使用。如，可將碳稅收入用于設(shè)立國家碳基金、鼓勵新能源項(xiàng)目建設(shè)與投資、支持綠色低碳新技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用等方面，還可用于清潔能源、公共交通與新能源汽車補(bǔ)貼等，從而更好地發(fā)揮碳稅政策的綜合效應(yīng)。

（三）加強(qiáng)國內(nèi)外合作，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

1.加強(qiáng)國內(nèi)協(xié)調(diào)合作。在推進(jìn)碳稅過程中，國家發(fā)改委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家稅務(wù)總局等職能部門應(yīng)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，在加快推進(jìn)碳稅研究與制定實(shí)施方案的同時，加快完善稅收立法，妥善協(xié)調(diào)與處理好碳稅與環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、個人所得稅等相關(guān)稅種之間的關(guān)系，同時不斷加強(qiáng)碳稅與碳排放政策的協(xié)同，保持兩種制度在調(diào)控力度上基本一致。各級新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺、社區(qū)組織等要積極配合，廣泛開展好碳稅政策宣傳，不斷增強(qiáng)國民的綠色低碳意識，從而為碳稅政策順利實(shí)施營造良好的社會環(huán)境。

2.加強(qiáng)國際間交流合作。在推進(jìn)全球氣候與環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的國際大背景下，我國應(yīng)主動加強(qiáng)與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會、世界氣象組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等各國的溝通與合作，積極參與全球氣候與環(huán)境方面的對話交流以及全球碳市場、氣候投融資標(biāo)準(zhǔn)等國際規(guī)則的制定，在全球氣候變化問題上掌握話語權(quán)和主動權(quán)。同時，密切加強(qiáng)與國外碳稅國之間的交流合作，并積極就碳關(guān)稅問題與歐盟進(jìn)行談判，努力構(gòu)建我國與國外碳稅預(yù)約稅率與饒讓抵免機(jī)制，最大限度地爭取國際社會的廣泛認(rèn)同，有效避免國際爭端與重復(fù)征稅問題的發(fā)生，為我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。