規(guī)范程序提效能 消除違法護(hù)權(quán)益
——聚焦《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》

□ 劉振國 陳浩

近日，經(jīng)自然資源部部長辦公會審議通過，《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（以下簡稱《規(guī)程》）以自然資源部名義印發(fā)，并于11月1日起施行。此前，施行多年的《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》同時(shí)廢止。之所以新出臺一部《規(guī)程》，除因黨和國家機(jī)構(gòu)改革，自然資源執(zhí)法領(lǐng)域由土地、礦產(chǎn)拓展到測繪地理信息、國土空間規(guī)劃外，自然資源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這是一份“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”，全面落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡稱“三項(xiàng)制度”）的規(guī)范性文件，“以規(guī)范程序?yàn)橹骶€，以立案查處工作為重點(diǎn)，而不是面面俱到針對整個(gè)執(zhí)法工作”。

以應(yīng)對法治建設(shè)新問題為導(dǎo)向

此次《規(guī)程》出臺是2018年自然資源部新組建以來的一件大事，意味著自然資源違法立案查處工作一次“系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性”的變化。

“自然資源部主管的自然資源執(zhí)法查處領(lǐng)域由土地、礦產(chǎn)兩類拓展為土地、礦產(chǎn)、測繪地理信息和國土空間規(guī)劃?！秶临Y源違法行為查處工作規(guī)程》已無法滿足自然資源執(zhí)法查處工作需要。此次修訂是一次全鏈條的統(tǒng)一和規(guī)范?！弊匀毁Y源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

從中央和國家層面看，一系列涉及行政執(zhí)法的重要法律法規(guī)、政策文件出臺。新一輪機(jī)構(gòu)改革后，立法機(jī)構(gòu)陸續(xù)修訂或新出臺了《行政處罰法》《長江保護(hù)法》《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》等多部法律法規(guī)。2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，要求各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)全面推行“三項(xiàng)制度”；2019 年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出，聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”；2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》提出，健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

從自然資源系統(tǒng)層面看，自然資源部組建以來，相繼修訂、出臺多個(gè)涉及行政執(zhí)法的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。2020 年3 月，自然資源部發(fā)布了修正后的《自然資源執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》《自然資源行政處罰辦法》；2020年12月，自然資源部印發(fā)部本級施行的《自然資源部立案查處自然資源違法行為工作規(guī)范（試行）》；2021年4月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴(yán)查處工作機(jī)制的意見》，并于7 月印發(fā)更新后的《自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單》，對嚴(yán)格執(zhí)法、落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)執(zhí)法制度作出了明確部署。

上述新的法律法規(guī)政策，在進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的同時(shí)，要求進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法文書，也要求修訂原《規(guī)程》以便與上位法保持一致?！傲覆樘幰罁?jù)《規(guī)程》保證程序規(guī)范，而查處的依據(jù)還是來自實(shí)體法規(guī)，根據(jù)違法行為類型到各部法規(guī)中找法律依據(jù)、法律責(zé)任?！弊匀毁Y源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。就此，《規(guī)程》在附錄部分對土地、礦產(chǎn)、測繪地理信息、國土空間規(guī)劃涉及的主要違法行為類型、法律依據(jù)、法律責(zé)任等進(jìn)行了梳理。

以解決程序規(guī)范問題為導(dǎo)向

程序是實(shí)體的保障。程序越規(guī)范科學(xué)，執(zhí)法行為就越有章可循?！啊兑?guī)程》的主線是‘規(guī)范程序’，突出強(qiáng)調(diào)規(guī)范立案查處工作的規(guī)則和流程?！弊匀毁Y源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

從主要內(nèi)容看，《規(guī)程》正文15 個(gè)部分，包括總則、立案、調(diào)查取證、案情分析與調(diào)查報(bào)告起草、案件審理、重大執(zhí)法決定法制審核、處理決定、行政處罰、送達(dá)、執(zhí)行、移送、結(jié)案、立卷歸檔、監(jiān)督與責(zé)任追究和附則，基本涵蓋了自然資源違法行為查處辦案的基本流程。而且，《規(guī)程》還附帶了立案查處統(tǒng)一的工作流程圖、標(biāo)準(zhǔn)法律文書，直觀體現(xiàn)了立案查處工作的階段性、程序性要求。

針對“三項(xiàng)制度”要求，《規(guī)程》新增、擴(kuò)充了“三項(xiàng)制度”相關(guān)內(nèi)容，如新增“重大執(zhí)法決定法制審核”作為獨(dú)立一章，增設(shè)“行政處罰決定公示”章節(jié)，單獨(dú)規(guī)定處罰決定的公示范圍和內(nèi)容等。在立案查處的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等程序中，《規(guī)程》明確規(guī)定要通過文字、音像等形式對執(zhí)法查處全部過程進(jìn)行記錄，推動實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為過程信息全程記載、執(zhí)法全過程可回溯管理、重大執(zhí)法決定法制審核全覆蓋。

針對立案查處的相關(guān)時(shí)限規(guī)定，《規(guī)程》作了調(diào)整。按照《行政處罰法》最新規(guī)定，《規(guī)程》將作出行政處罰決定的期限由立案之日起60 日改為90日，案件延期的規(guī)定不變；將《行政處罰聽證告知書》中當(dāng)事人申請聽證的期限由3 個(gè)工作日改為5 個(gè)工作日；同步將《行政處罰告知書》中當(dāng)事人的陳述和申辯權(quán)利期限由3 個(gè)工作日改為5 個(gè)工作日，賦予了當(dāng)事人更長時(shí)間，保持與申請聽證期限的一致性。

針對法律文書問題，《規(guī)程》大幅增加了新的參考格式文書，如《違法案件調(diào)查報(bào)告》《案件管轄移送書》《申請強(qiáng)制拆除的函》《送達(dá)地址確認(rèn)書》《行政強(qiáng)制措施事項(xiàng)審批表》《行政強(qiáng)制措施決定書》等，刪除了不符合有關(guān)要求的《違法線索登記表》格式文書，并將《行政處分建議書》替換為《問題線索移送書》等。

針對證據(jù)種類，《規(guī)程》進(jìn)行了調(diào)整優(yōu)化。根據(jù)《行政處罰法》最新證據(jù)種類，《規(guī)程》增加了“電子數(shù)據(jù)”作為證據(jù)種類；優(yōu)化調(diào)整了部分證據(jù)種類，如將勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場筆錄整合為現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄，將“自然資源主管部門的認(rèn)定意見與專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見”并列作為證據(jù)種類等。

目前，只有測繪地理信息領(lǐng)域的行政執(zhí)法涉及行政強(qiáng)制措施。針對新增行政強(qiáng)制措施的程序規(guī)定，《規(guī)程》專門就測繪地理信息違法行為立案查處工作，在調(diào)查取證環(huán)節(jié)中新增獨(dú)立的“行政強(qiáng)制措施”一節(jié)，明確規(guī)定了自然資源主管部門對涉嫌違法測繪行為直接相關(guān)的設(shè)備、工具、原材料以及地圖、附著地圖圖形的產(chǎn)品等查封、扣押的相關(guān)程序。

以解決權(quán)力運(yùn)行制約問題為導(dǎo)向

濫用自由裁量權(quán)、處罰畸重畸輕，在行政執(zhí)法領(lǐng)域備受關(guān)注。不久前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》?！兑?guī)程》就貫徹落實(shí)這一要求也作出了針對性規(guī)定。

據(jù)自然資源部執(zhí)法局工作人員介紹，《規(guī)程》修改了“依法不予行政處罰”的相關(guān)規(guī)定。按照中央文件精神，結(jié)合從嚴(yán)查處的工作要求，一是增加規(guī)定“首違不罰”，即初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰；二是增加了“無過錯(cuò)不罰”，即當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰；三是增加了“輕微違法免罰清單”的規(guī)定，即省級自然資源主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況，制定并公布輕微違法行為依法不予行政處罰清單。

“《規(guī)程》還就省級及以下自然資源主管部門制定行政處罰裁量基準(zhǔn)提出了要求，針對不同層級提出了不同要求。”自然資源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。對于省級自然資源主管部門制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，《規(guī)程》的要求是“應(yīng)當(dāng)制定”，同時(shí)“可以制定”輕微違法行為依法不予行政處罰清單；對于市、縣級自然資源主管部門，《規(guī)程》的要求是“可以制定”。

針對歸檔問題，自然資源部執(zhí)法局工作人員在培訓(xùn)時(shí)指出，在一些地方的案卷評查工作中發(fā)現(xiàn)，極個(gè)別地方出現(xiàn)案卷結(jié)案后不按照要求存檔、執(zhí)法人員工作交接中造成查處案卷遺失、原始案卷隨意借出不歸還存檔等立卷歸檔問題，反映出個(gè)別地方對案卷管理工作不重視，存在較高的法律和履職風(fēng)險(xiǎn)，需要引起高度重視。此外，《規(guī)程》要求，對于涉及需要移送公安、紀(jì)檢監(jiān)察、任免機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任、黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任的，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定移送；有關(guān)部門開展與本案相關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行、刑事責(zé)任、黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任追究等工作，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

“基層執(zhí)法人員要把握嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的原則，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、依據(jù)正確、程序合法、處罰適當(dāng)、文書規(guī)范。當(dāng)然，《規(guī)程》核心目的是消除自然資源違法狀態(tài)，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)自然資源正常管理秩序。而且，依照《規(guī)程》依法依規(guī)履職盡責(zé)，執(zhí)法人員也能有效避免履職風(fēng)險(xiǎn)?！弊匀毁Y源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。