美國保護(hù)地役權(quán)的經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示

□ 王宇飛

作為一種以保障公共利益為核心目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，保護(hù)地役權(quán)本質(zhì)上是一種土地權(quán)利人和政府、非營利社會組織等公共利益代言人簽訂的合同或者協(xié)議。它的特征是在不改變土地權(quán)屬的情況下，限制土地權(quán)利人部分權(quán)利并給予其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。保護(hù)地役權(quán)在美國成功的關(guān)鍵在于混合類型的土地權(quán)屬、多層級的司法保障、較完備的制度和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、高度自治的治理體系、多主體的積極參與，以及制度本身的靈活性和適應(yīng)性。保護(hù)地役權(quán)在我國已有一定的司法和實(shí)踐基礎(chǔ)，未來在自然保護(hù)地等生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域有較大的發(fā)展空間，可以較好地完善生態(tài)補(bǔ)償制度。

保護(hù)地役權(quán)的定義

我國2007 年制定的《物權(quán)法》中首次明確了地役權(quán)制度，“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地?！北Ｗo(hù)地役權(quán)是地役權(quán)的一種特殊類型，指政府和非營利社會組織對權(quán)利人的不動產(chǎn)及附著于不動產(chǎn)的權(quán)利加以限制或利用的同時給予權(quán)利人一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)等公共利益。保護(hù)地役權(quán)通常采取簽訂保護(hù)協(xié)議的方式，協(xié)議雙方分別稱作供役地人和需役地人。其中，供役地人多是不動產(chǎn)的所有者（也可以是承包經(jīng)營者）。一方面，讓渡了部分資源開發(fā)利用的權(quán)利以獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益；另一方面，保留了按照地役權(quán)合同使用土地資源的特定權(quán)利。而需役地人多是政府或非營利社會組織這類公共利益代言人，少數(shù)情況下也可以是單位或個人。獲得地役權(quán)之后，需役地人有義務(wù)為供役地人謀取經(jīng)濟(jì)利益，但是也有權(quán)對土地的保護(hù)利用進(jìn)行監(jiān)督。

美國的保護(hù)地役權(quán)制度

美國國會1965 年頒布的《聯(lián)邦公路美化法案》要求聯(lián)邦政府撥付給各州修建公路的資金中應(yīng)有3%用于景觀美化或風(fēng)景改善，各州多采取了保護(hù)地役權(quán)的方式；1981 年推出的《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》對地役權(quán)的定義、持有主體、設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和執(zhí)行等提出了指導(dǎo)意見，使之在更大范圍推廣和應(yīng)用。其程序包括：1.審查和登記。大部分州對審查并非強(qiáng)制性要求，但是要求向政府報備，只有個別州要求審查它是否能充分保護(hù)公共利益。2.核實(shí)保護(hù)目標(biāo)。保護(hù)地役權(quán)需要滿足保護(hù)公眾，保護(hù)魚類、野生生物或植物或類似生態(tài)系統(tǒng)的生境，保護(hù)開放的空間，保存具有歷史價值的土地等目標(biāo)之一。3.確定永久或變動的條件。保護(hù)地役權(quán)一般需要永久性地設(shè)立，但是現(xiàn)實(shí)中可以設(shè)立變動條件，比如某一瀕危物種得到了保護(hù)或者徹底滅絕而不再需要保護(hù)，抑或土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等發(fā)生變化。4.評估保護(hù)地役權(quán)價值。有評估資質(zhì)的專業(yè)評估師按照《專業(yè)評估實(shí)踐統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》采用“前后比較法”評估。其價值為設(shè)定保護(hù)地役權(quán)前后的土地市場價值之間的差值，增加的價值歸地役權(quán)持有者用于公共利益。5.監(jiān)測、執(zhí)行和救濟(jì)。其執(zhí)行依賴于科學(xué)、定期的監(jiān)測。監(jiān)測的頻率和方式取決于土地的面積、類型、利用強(qiáng)度、利用方式以及監(jiān)測資金等。違規(guī)行為將被記錄并按保護(hù)協(xié)議執(zhí)行相應(yīng)的司法程序。

保護(hù)地役權(quán)制度在美國普遍被認(rèn)為是有效的，特別在解決比如環(huán)境侵權(quán)、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面。其成功得益于：1.混合的土地權(quán)屬。美國有近60%的土地私有，聯(lián)邦政府較難從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度進(jìn)行管理。征收或贖買手段將導(dǎo)致較大的財政壓力，后續(xù)管理成本過高，且有可能破壞穩(wěn)定和諧的人地關(guān)系。2.發(fā)達(dá)的土地信托制度和房地產(chǎn)市場。美國具有強(qiáng)大的土地信托基金組織，可以為后續(xù)的保護(hù)工作提供支持。同時美國具有成熟的房地產(chǎn)市場，有成熟的評估體系并且可以較好地反映市場價值。3.較為完備的法律保障。聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦公路美化法案》《國內(nèi)稅收法典》《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》后，各州也頒布了與之一致的地役權(quán)法令以及配套的稅收捐贈等法律法規(guī)。4.明確的經(jīng)濟(jì)激勵?！秶鴥?nèi)稅收法典》鼓勵公眾捐贈地役權(quán)并獲得稅收優(yōu)惠，如，減免財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及對個人所得稅采取優(yōu)惠措施。5.政府和公民互動。保護(hù)地役權(quán)允許供役地人繼續(xù)從事預(yù)期開發(fā)利用活動的同時調(diào)動私人行動來保障公共利益。當(dāng)政府作為需役地人時，以平等身份出現(xiàn)，雙方之間對私權(quán)的重視和自愿原則的實(shí)施，體現(xiàn)了公權(quán)力對私有產(chǎn)權(quán)的尊重。

對我國的啟示

保護(hù)地役權(quán)對我國有一定的借鑒意義。我國擁有大范圍自然保護(hù)地的廣大農(nóng)村地區(qū)，更是存在大量的集體土地并且很多區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護(hù)有一定的要求。這類區(qū)域如果采取土地征收、租賃、置換或移民搬遷的方式，所需的資金量龐大、用時過長、對農(nóng)民的權(quán)利保障不足，甚至還有可能破壞原有和諧的人地關(guān)系。另外，法律層面關(guān)于地役權(quán)我國已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)。如，《物權(quán)法》規(guī)定了地役權(quán)的定義以及供役權(quán)人的權(quán)利與義務(wù)。而浙江、云南等地已經(jīng)開展了地役權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐。以浙江錢江源國家公園試點(diǎn)為例，當(dāng)?shù)貙⒌匾蹤?quán)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N形式，以集體林地為改革對象，提高了生態(tài)補(bǔ)償額度并將供役方對集體土地的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)收歸需役方。農(nóng)民依然享有土地承包權(quán)，繼續(xù)原有土地利用方式，但以特許經(jīng)營的方式展開經(jīng)營活動。這一改革避免了生態(tài)移民帶來財政壓力，并且?guī)恿税傩諈⑴c保護(hù)。保護(hù)地役權(quán)在我國的應(yīng)用空間比較大。如，占陸地國土面積18%左右的自然保護(hù)地中有大量的集體土地；占45%以上陸地國土面積的農(nóng)村集體土地（65.5 億畝）中不乏具有保護(hù)價值的生態(tài)區(qū)域；生態(tài)紅線內(nèi)的非自然保護(hù)地雖未納入自然保護(hù)地體系，但仍有生態(tài)價值，都是保護(hù)地役權(quán)的適用空間。

確定保護(hù)地役權(quán)的法律地位，配套多層級的立法予以保障。我國未來有必要在《物權(quán)法》《民法典》中明確地役權(quán)也包括保護(hù)地役權(quán)；適度調(diào)整它的范疇，比如保護(hù)地役權(quán)中的需役地不必是某一確定的地塊，可以不限制與土地的距離與面積，只需要考慮與其生態(tài)保護(hù)需求有關(guān)即可；法條中明確地役權(quán)不僅產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益也將產(chǎn)生生態(tài)效益等。在已有的《環(huán)境保護(hù)法》等法律以及有待制訂的《自然保護(hù)地法》《國家公園法》這類生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法中確認(rèn)保護(hù)地役權(quán)并結(jié)合各項法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法和民法之間的協(xié)調(diào)。另外，可以借鑒美國各州的經(jīng)驗(yàn)，以地方立法的方式對保護(hù)地役權(quán)制度給與保障。

充分尊重保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)制度，供需役雙方展開非強(qiáng)迫性平等協(xié)商。美國保護(hù)地役權(quán)成功的關(guān)鍵在于對私有土地資源產(chǎn)權(quán)的尊重。首先，借助保護(hù)地役權(quán)合同將財產(chǎn)概念化為權(quán)利束并進(jìn)行合理分割，在不改變權(quán)屬的情況下，限制、優(yōu)化、調(diào)整了自然資源的占有、使用、經(jīng)營等權(quán)能，滿足了多方需求、產(chǎn)生了多種效益。我國的地役權(quán)也可以對自然資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束進(jìn)行優(yōu)化和細(xì)分，發(fā)揮各自功能的同時提高整體效用。鼓勵多元主體的參與以及多種資源的調(diào)配以形成保護(hù)合力、推動利益最大化。其次，地役權(quán)的出售或者捐贈屬于自愿，供需役雙方之間以平等方式對話協(xié)商，將各自訴求反映在合同中。即使需役地人為政府的時候，公權(quán)力主體和供役地人之間發(fā)生的依然是民事法律關(guān)系，雙方就權(quán)利的限制、補(bǔ)償方式、額度等可以自由協(xié)商。這種高度自治的模式，在我國生態(tài)治理領(lǐng)域尤為稀缺。政策執(zhí)行過程中應(yīng)該充分進(jìn)行民意調(diào)查，多輪協(xié)商，以調(diào)動當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，鼓勵其積極參與生態(tài)建設(shè)。

探索制度設(shè)計的精細(xì)化，挖掘宜于本土化的應(yīng)用場景。盡管美國的保護(hù)地權(quán)有其優(yōu)點(diǎn)，但其本土化依然需要結(jié)合我國法律政策以及市場環(huán)境等特征進(jìn)行調(diào)整。如，地役權(quán)的設(shè)計應(yīng)符合我國土地管理法、農(nóng)村土地承包法和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理的基本原理和規(guī)則，需要考慮當(dāng)?shù)貜?fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系、土地利用方式等。又如，美國保護(hù)地役權(quán)的條款建立在雙方協(xié)商之上。我國也應(yīng)該借鑒這一點(diǎn)，廣泛地征求民意，考慮生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)需求、公共利益的特征，并為之配套完整的流程。另外，有必要挖掘易于本土化的應(yīng)用場景，以實(shí)施指南等方式給各地提供參考。比如政府或社會組織與農(nóng)民簽訂合同，要求農(nóng)民限量或者禁止使用農(nóng)藥和化肥；林地承包合同中要求承包者不準(zhǔn)采伐林木，或只準(zhǔn)撫育和更新性質(zhì)的采伐等。