普通高中教育資源配置校際差距及對策建議
——以G市為例

杜 新 秀

(廣州市教育研究院，廣東 廣州 510300)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年) 》提出了“加快普及高中階段教育”“全面提高普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)”“推動普通高中多樣化發(fā)展”的發(fā)展任務(wù)，明確了從普及到提高的發(fā)展路徑。當(dāng)前高中階段教育已進(jìn)入普及化時代，正向多樣化發(fā)展的目標(biāo)前進(jìn)。但是，就普通高中學(xué)校來說，區(qū)際資源不均、校際教育資源不均的問題仍然很突出，特別是不同等級學(xué)校之間的資源配置差異還很明顯。為了解普及時代不同等級普通高中學(xué)校之間的資源配置差異究竟何在、影響的因素有哪些，調(diào)研組以G市公辦普通高中學(xué)校為例進(jìn)行了專項調(diào)查研究。

一、研究設(shè)計與方法

學(xué)界對教育資源的定義不盡相同，但主要認(rèn)為教育資源可分為人力資源、物力資源和財力資源；也有學(xué)者指出，在人財物等資源外，還應(yīng)該考慮知識、信息、管理制度等無形資源。鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究主要分析人力資源、物力資源和財力資源的配置情況。人力資源主要選取生師比、班額、中級職稱和高級職稱專任教師占比、研究生以上學(xué)歷專任教師占比等五個指標(biāo)；物力資源主要選取生均校舍建筑面積、生均藏書冊數(shù)(不含音像)和百生均計算機(jī)臺數(shù)三個指標(biāo)；財力資源主要選取生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費和生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費兩個指標(biāo)。調(diào)查內(nèi)容包括學(xué)校對本校2016—2018年10項資源配置情況的填報和校長的開放式問題調(diào)研。數(shù)據(jù)運用SPSS進(jìn)行統(tǒng)計分析，為避免個別年份數(shù)據(jù)的極端變化影響，對不同等級學(xué)校的三年數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合之后再進(jìn)行均值的差異分析。

普通高中學(xué)校的等級按照國家和省市要求，包括G省國家級示范性普通高中學(xué)校(簡稱省國家級示范校)、G市示范性普通高中學(xué)校(簡稱市級示范校)、G省一級普通高中學(xué)校(簡稱省一級學(xué)校)、G市一級普通高中學(xué)校(簡稱市一級學(xué)校)等四個級別。截至2018年12月，G市共有普通高中學(xué)校118所(含民辦17所，省屬2所)，其中：省國家級示范校43所，市級示范校19所，省一級學(xué)校(除兩類示范性高中學(xué)校外，下同)17所，市一級學(xué)校27所，一般高中學(xué)校12所(均為民辦學(xué)校)。調(diào)查共回收學(xué)校調(diào)查表42份，約占全市公辦普通高中校數(shù)的42%。其中：省國家級示范校18份，市級示范校7份，省一級學(xué)校7份，市一級學(xué)校9份。校長調(diào)查包括問卷填答、意見征詢座談會和電話調(diào)研，內(nèi)容包括對全市普通高中教育發(fā)展的優(yōu)缺點的看法、全市資源配置的看法和優(yōu)化資源配置的建議等方面。問卷部分主要由上述參與調(diào)查的學(xué)校校長填答，意見征詢座談會主要結(jié)合十三五規(guī)劃評估調(diào)研進(jìn)行，電話調(diào)研是在座談會后對個別校長進(jìn)行，以期深入了解詳情。

二、研究結(jié)果與分析

1.不同等級普通高中學(xué)校間的人力資源配置存在顯著差異

單因素方差分析結(jié)果顯示，在不同等級學(xué)校之間，人力資源的五項指標(biāo)均存在顯著差異。

省國家級示范校的生師比在四類學(xué)校中最高，市一級學(xué)校的生師比則最低。事后比較分析表明，省國家級示范校的生師比顯著高于市級示范校和市一級學(xué)校的生師比；市一級學(xué)校的生師比還顯著低于省一級學(xué)校的生師比。同一等級學(xué)校之間也存在一定差距，其中，市級示范校間的生師比極差最大(分別為8.32和15.32)，差距為7。

班額差距表現(xiàn)為省國家級示范校最大，其次為省一級學(xué)校、市級示范校、市一級學(xué)校，其中省國家級示范校與市一級學(xué)校的差異有顯著性(差距約3人)。同一等級學(xué)校之間，市級示范校間極差最大(分別為31.89和53.43)，差距為21.54人，省國家級示范校間極差次之(分別為37.41和55.93)，差距為18.52人。

中級職稱教師占比表現(xiàn)為省一級學(xué)校占比最高，其次為市一級學(xué)校、市級示范校、省國家級示范校。同一等級學(xué)校之間，省國家級示范校間的極差最大(分別為23.53%和55.48%)，差距為31.95%。

高級職稱教師占比表現(xiàn)為省國家級示范校占比最高，其次為市級示范校、省一級學(xué)校、市一級學(xué)校，其中省國家級示范校顯著性高于其他三類學(xué)校。同一等級學(xué)校之間，市一級學(xué)校間的極差最大(分別為5.75%和49.28%)，差距為43.53%；省國家級示范校間的極差次之(分別為16.14%和56.45%)，差距為40.31%。

研究生學(xué)歷教師占比表現(xiàn)為省一級學(xué)校最高，其次為省國家級示范校、市級示范校、市一級學(xué)校，其中市一級學(xué)校顯著低于其他三類學(xué)校。同一等級學(xué)校之間，省一級學(xué)校間的極差最大(分別為4.76%和48.78%)，差距為44.02%(詳見表1和表2)

生師比和班額的差異表明，學(xué)校等級越高，學(xué)生規(guī)模越大，客觀上反映出政府和學(xué)校對“上好學(xué)”期望的一種落實。中級教師占比和高級教師占比總體呈此消彼長之勢，即學(xué)校等級越高，其高級教師占比越高，中級教師占比則越低。同一等級學(xué)校間的極差反映同一等級學(xué)校間人力資源配置也不均衡，校際間差異化明顯。綜上可見，普通高中學(xué)校人力資源配置的不均衡不僅在不同等級學(xué)校之間存在，在同一等級學(xué)校之間也存在著。

表1 不同等級普通高中學(xué)校的人力資源配置情況

2.不同等級學(xué)校間的物力資源配置沒有顯著差異

總體上，不同等級普通高中學(xué)校間的物力資源配置差異盡管沒有達(dá)到顯著性水平，但各等級普通高中學(xué)校間的物力資源配置還是存在客觀差距。生均校舍建筑面積的差距表現(xiàn)為省國家級示范校面積最大，其次為省一級學(xué)校、市一級學(xué)校、市級示范校。生均藏書和百生均計算機(jī)的差距均表現(xiàn)為市一級學(xué)校均值最大，其次為省一級學(xué)校、省國家級示范校、市級示范校(詳見表3)。三項指標(biāo)中，市級示范校均處于末位，表明該等級普通高中學(xué)校的物力資源配置情況不容樂觀；省一級學(xué)校均處于第二位，表明該等級學(xué)校的物力資源配置較好。

表2 不同等級普通高中學(xué)校的人力資源配置差異情況

表3 不同等級普通高中學(xué)校物力資源配置情況

3.不同等級學(xué)校的生均公用經(jīng)費有顯著性差異

不同等級普通高中學(xué)校的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費的差異未達(dá)顯著性水平，表現(xiàn)為市一級學(xué)校均值最大，其次為省一級學(xué)校、省國家級示范校、市級示范校，表明市一級學(xué)校和省一級學(xué)校的硬件建設(shè)力度加大，與更高等級學(xué)校間的差異不斷縮小。但是，不同等級學(xué)校的生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費的差距有顯著性，表現(xiàn)為市級示范校均值最大，其次為省國家級示范校、省一級學(xué)校、市一級學(xué)校，其中市一級學(xué)校顯著低于省國家級示范校(P=0.027)和市級示范校(P=0.003)(詳見表4)。

表4 2016—2018年不同等級普通高中財力資源配置情況

綜上可見，不同等級普通高中學(xué)校教育資源配置的差異集中表現(xiàn)在人力資源和財力資源(生均公用經(jīng)費)方面。人力資源方面表現(xiàn)為：一是學(xué)校等級越高，其高級崗位數(shù)量比例也更高，因而該校的高級職稱教師占比更高，吸引高學(xué)歷教師占比也更高；二是學(xué)校等級越高，其學(xué)生規(guī)模越大。財力資源方面表現(xiàn)為不同等級的學(xué)校因政府重視硬件條件的改善而差異不顯著，但用于教師培訓(xùn)、教育教學(xué)研究等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)與發(fā)展方面的開銷則因?qū)W校等級不同呈現(xiàn)明顯的差異，即學(xué)校等級越高，其生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費越充足。

與上述結(jié)論相印證，開放式調(diào)研中，不少校長認(rèn)為學(xué)校資源配置不均衡，往邊遠(yuǎn)、層次較低學(xué)校投入不如中心學(xué)校；資源更多集中在省屬、市屬學(xué)校，城鎮(zhèn)間的差距比較顯著；人力、財力、物力和政策都向重點學(xué)校傾斜，尤其是政策導(dǎo)致學(xué)校之間的差距過大，不利于公平競爭等。市一級學(xué)校認(rèn)為自身學(xué)校高級崗位普遍不足，中青年教師看不到評高級職稱的希望；教育資源配置不合理，造成兩極分化，大校經(jīng)費用不完、小校經(jīng)費緊張等。

三、影響普通高中校際教育資源配置的原因分析

教育資源配置是指將一定的教育資源在各級各類教育之間、各地區(qū)之間和各學(xué)校之間進(jìn)行分配，以期投入的教育資源能夠?qū)崿F(xiàn)最佳利用。教育資源由誰配置、配置給誰以及如何配置(教育資源的配置原則、配置方式等)決定了教育資源配置的基本格局。[1]普通高中校際教育資源配置差距主要受效率優(yōu)先取向的配置目標(biāo)和計劃配置方式等影響。

1.效率優(yōu)先取向的配置目標(biāo)加劇不同等級學(xué)校間的資源配置差距

實現(xiàn)最佳效益，實現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)主體的利益是資源配置的動力，從而形成資源配置的目標(biāo)與價值取向。長期以來，我國普通高中教育資源配置目標(biāo)體現(xiàn)了精英主義思想指導(dǎo)下強(qiáng)調(diào)資源相對集中、優(yōu)先辦好重點學(xué)校的“效率優(yōu)先”取向。如G市自2002年創(chuàng)建省國家級示范校、自2016年創(chuàng)建市級示范校、自2017年推進(jìn)市屬優(yōu)質(zhì)教育資源集團(tuán)化辦學(xué)，這些舉措促使各級教育資源配置仍然向省級、市級示范性高中等重點校傾斜，擠占了非創(chuàng)建(薄弱)普通高中學(xué)校的資源配置，甚至擠占了職業(yè)高中教育的發(fā)展空間。

“效率優(yōu)先”的配置目標(biāo)和價值取向?qū)е鲁雠_政策時人為地將不同等級普通高中學(xué)校區(qū)別對待。一方面，為了回應(yīng)民眾對優(yōu)質(zhì)生源需求，高等級普通高中學(xué)校急劇擴(kuò)張，發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大到極限，各類資源投入持續(xù)增加，愈發(fā)擠占了低等級普通高中學(xué)校的資源投入，擴(kuò)大了不同等級學(xué)校間各類資源的惡性競爭。另一方面，低等級學(xué)校想走出“唯分?jǐn)?shù)，唯升學(xué)率”與高等級學(xué)校比拼的局面，尋求其他多樣發(fā)展的途徑，但因資源配置難以到位而受到阻滯，前路艱難。

2.計劃配置為主的方式不利于促進(jìn)普通高中教育多樣化發(fā)展

計劃配置是以政府指令性計劃和行政手段為主的資源配置方式，其主要特征是各級教育行政機(jī)構(gòu)是資源配置的決策者，掌握一地教育決策權(quán)和學(xué)校的微觀教育活動決策權(quán)；計劃指標(biāo)以行政指令形式層層下達(dá)，通過行政渠道縱向?qū)崿F(xiàn)信息傳導(dǎo)；學(xué)校責(zé)任是完成下達(dá)計劃，其發(fā)展動力來自外部。這種自上而下、層層下達(dá)的單向計劃配置方式，抑制了普通學(xué)校的發(fā)展積極性，其發(fā)展動力單一或不足。

以高中階段招生為例，高中招生一般按學(xué)生中考成績分批次進(jìn)行，大多依據(jù)“先公辦后民辦、先普通高中后職業(yè)高中、先高等級學(xué)校后低等級學(xué)?！钡捻樞蜻M(jìn)行。高等級學(xué)校優(yōu)先的招生政策使得不同等級學(xué)校間生源分化明顯，同一等級學(xué)校的生源扁平化，低等級學(xué)校始終處于不平等的競爭地位。因而，由市一級學(xué)校升為省一級學(xué)校，再由省一級學(xué)校升級為示范性高中學(xué)校最終成為最高等級學(xué)校，以便更充分地參與生源競爭、人財物等資源競爭，成為許多學(xué)校發(fā)展的“動力”。這種“不參與即落后”的單一發(fā)展路徑，使得普通高中學(xué)校發(fā)展同質(zhì)化和單一化明顯，“普通高中教育發(fā)展的個性不足、特色不鮮明、多樣化不足”。對于無法實現(xiàn)蛻變參與競爭的普通學(xué)校來說，因缺乏相應(yīng)的傾斜政策或其他的補(bǔ)償措施，這類學(xué)校的發(fā)展在惡性循環(huán)中徘徊不前。

3.政府作為配置主體的絕對優(yōu)勢抑制了其他配置主體的作用

2019學(xué)年G市有民辦普通高中學(xué)校17所，在校生11 674人[2]，僅占全市普通高中在校生總數(shù)的7.33%?？梢娬钦冀^對優(yōu)勢的配置主體，其他主體參與資源配置的作用甚微。普通高中教育以政府作為資源配置的絕對主體，可能迫使政府舍本逐末。我國實行“以縣為主”的教育管理體制，當(dāng)?shù)卣枰獙⒂邢薜慕逃Y源在學(xué)前教育、義務(wù)教育和普通高中教育之間進(jìn)行分配，在保證義務(wù)教育資源配置基本實現(xiàn)后，資源所剩不多，出于政府督導(dǎo)評價的考慮，將資源投入到高等級普通高中學(xué)校而削弱學(xué)前教育階段和其他薄弱學(xué)校的做法是普遍性的選擇，這種選擇更加劇了不同等級學(xué)校的差距。與此同時，由于高等級普通高中學(xué)校在創(chuàng)建過程中需要耗費所在區(qū)域的大量資源，當(dāng)?shù)卣疄榱藦浹a(bǔ)本地教育資源的不足，主要是財力資源的不足，不斷擴(kuò)大高等級學(xué)校班額，甚至默許高等級學(xué)校收取擇校費或是掛讀費。高等級學(xué)校收取的擇校費或掛讀費上交當(dāng)?shù)刂鞴懿块T后，按一定比例返回給上交學(xué)校使用，未返回中的一部分則用于支持當(dāng)?shù)仄渌胀ǜ咧袑W(xué)校的發(fā)展。這種政府、高等級學(xué)校和普通學(xué)?！肮糙A”的局面難以輕易打破，縮小不同等級學(xué)校間的差距只是低等級學(xué)校的訴求。

作為其他配置主體如企業(yè)、社會組織、高校等，由于政府缺乏明確的政策指引或相應(yīng)的政策扶持，或是由于限制頗多、程序繁瑣等，他們參與普通高中教育發(fā)展的意愿盡管強(qiáng)烈，但事實上參與辦學(xué)的積極性并不高，參與的力度也不大，收效不盡如人意。

四、縮小普通高中校際差距的對策建議

為縮小校際間的資源配置差距，激發(fā)普通高中學(xué)校多樣化發(fā)展的積極性，本研究提出以下建議。

1.以“公平優(yōu)先”作為資源配置目標(biāo)來制定相應(yīng)政策

公平與效率的關(guān)系問題是資源配置面臨的一對矛盾關(guān)系。兩者此消彼長，只有在資源充足的情況下，才可能實現(xiàn)二者的統(tǒng)一。在教育領(lǐng)域，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，促進(jìn)教育公平是國家基本教育政策，教育公平是國家對教育資源進(jìn)行配置時所依據(jù)的合理性規(guī)范或原則。不少學(xué)者認(rèn)為，在高中教育已經(jīng)普及的情況下應(yīng)逐步摒棄精英教育思維，把教育公平作為基礎(chǔ)性目標(biāo)，以公平發(fā)展理念來調(diào)整各項高中教育政策，逐步清除因不良政策因素導(dǎo)致的資源配置不公平，努力打造均衡發(fā)展的格局。也就是說，高中教育的發(fā)展不應(yīng)再對重點高中“錦上添花”，而應(yīng)對薄弱高中“雪中送炭”。資源配置重點應(yīng)致力于改造和消除薄弱區(qū)域和薄弱學(xué)校，促使區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和校際之間的發(fā)展均衡。

另外，要設(shè)計與重構(gòu)具有針對性、可操作性的教育資源公平配置制度，包括保障高中教育發(fā)展的財政撥款制度、教育人事制度、招生制度、學(xué)校評價制度等，盡可能避免制度設(shè)計偏差帶來的教育資源配置失衡與不公平，使公辦學(xué)校與民辦學(xué)校、普通高中學(xué)校與職業(yè)高中學(xué)校、示范性高中學(xué)校與非示范性高中學(xué)校等不同類型、不同等級的高中學(xué)校能夠更大程度、更大限度地公平參與資源分配。如高中招生制度，應(yīng)逐步改變僅依據(jù)分?jǐn)?shù)來招生的現(xiàn)狀，縮減招生批次，淡化不同等級學(xué)校搶奪生源的傾向，營造公平公正的招生氛圍。又如教師資源配置方面，應(yīng)制定與落實“區(qū)管(聘)校用”政策，打破行政壁壘和區(qū)域壁壘，在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配教師資源，并通過晉升職稱、增加福利等辦法引導(dǎo)優(yōu)秀師資向低等級學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校流動，不斷均衡學(xué)校師資配置。

2.差別化配置資源，促進(jìn)普通高中教育多樣化發(fā)展

高中教育發(fā)展的集中性反映出相應(yīng)資源配置的趨同性和單一性。伴隨著高校錄取方式的多元化，家庭與學(xué)生選擇日趨個性化和多樣化，要求高中教育在分層培養(yǎng)的同時給予更多的選擇性，實行按需分類培養(yǎng)，普通高中學(xué)校的發(fā)展方式和育人方式應(yīng)該轉(zhuǎn)型，原有的資源配置機(jī)制與方式也應(yīng)往促進(jìn)高中教育多樣化發(fā)展的趨勢轉(zhuǎn)型。在實踐中，一是要出臺具體的資源配置政策引導(dǎo)高中教育多樣化發(fā)展。推進(jìn)高中多樣化辦學(xué)政策主要借助“學(xué)校類型多樣化”和“教育課程多樣化”兩條路徑來實現(xiàn)。[2]相關(guān)的資源配置政策可以圍繞這兩方面來制定與實施。在促進(jìn)學(xué)校類型多樣化方面，可按學(xué)校類型賦予相應(yīng)的資源配置權(quán)限，有針對性地從人、財、事等方面制定詳細(xì)的配置政策。如藝術(shù)類高中除在招生制度、學(xué)生培養(yǎng)享有更大自主權(quán)外，還應(yīng)在師資配備、經(jīng)費來源等方面有更多自由配置權(quán)限；民辦高中應(yīng)有政策支持來享有一定的資源配置與保障，從而釋放學(xué)校辦學(xué)活力。

二是對普通高中實施分層分類評價及進(jìn)行相應(yīng)的差別化資源配置。要促進(jìn)普通高中多樣化發(fā)展，有必要對不同地區(qū)、不同學(xué)校的發(fā)展進(jìn)行分層分類的評價，并以此為依據(jù)采取統(tǒng)一集中配置、分散配置和直達(dá)配置等方式進(jìn)行差別化的資源配置。統(tǒng)一集中配置教育資源可以使同類型學(xué)校的辦學(xué)條件達(dá)到相對統(tǒng)一的水平，使學(xué)生享有相同的教育環(huán)境；分散配置幫助標(biāo)準(zhǔn)之下的區(qū)域或?qū)W校獲得補(bǔ)償性的配置，或獲得一些財政外的資源配置，從而獲得更加快速的發(fā)展；直達(dá)配置是采用直通式的資源配置方式為有特殊需要的薄弱學(xué)校直接配置資源，使教育資源盡快到達(dá)受益學(xué)校，縮短教育資源配置的過程與時間。

3.創(chuàng)新資源配置方式，激發(fā)普通高中教育辦學(xué)活力

普通高中教育發(fā)展到普及階段，社會對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，區(qū)域間和校際間教育發(fā)展的不均衡問題更加凸顯，所需的各類教育資源僅靠政府已經(jīng)難以滿足需求。有的區(qū)作為人口流入集中區(qū)域，其人口增長快，對高中教育的學(xué)位需求數(shù)量明顯增多，新增學(xué)校所需的用地、教師、建設(shè)經(jīng)費等配置在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)。有的區(qū)域戶籍人口減少，高中生源日漸萎縮。這些情況的解決，需要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，建立政府主導(dǎo)、社會參與、自主運行、公眾監(jiān)督的多元化公共教育資源供給體制。在更好發(fā)揮政府作用的同時，讓市場在資源配置中起積極作用，引入市場化手段和方法，如特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)，加大對薄弱區(qū)域和薄弱學(xué)校的資源配置力度，擴(kuò)大和改善教育資源供給與配置，實現(xiàn)更有效率的公平性和均等化，促進(jìn)公共教育資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。