百年興國“財”與“政”

◎李旭章 王瑛珊

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是“財”與“政”的有機結(jié)合，是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具。一百年來，在中國共產(chǎn)黨堅強領(lǐng)導(dǎo)下，財政工作在新民主主義革命、社會主義革命和建設(shè)、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、新時代中國特色社會主義的各個時期，為政權(quán)的建設(shè)、穩(wěn)定、發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，為促進經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、大局穩(wěn)定作出了重要貢獻。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國財政實力又上新臺階，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了堅實保障。從黨領(lǐng)導(dǎo)財政的百年奮斗中，可以“看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒?、弄明白未來我們怎樣才能繼續(xù)成功”[1]，尤其可以看到財政在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的基礎(chǔ)性和支柱性作用，我們黨以政領(lǐng)財、以財輔政等一系列重要經(jīng)驗，對于實現(xiàn)第二個百年目標、譜寫財政新篇章頗有啟迪。

一、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)財政工作的百年歷程

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央引領(lǐng)人民進行劃時代的全面深化改革，實現(xiàn)改革由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國財政體制改革的新局面，既有對百年來黨領(lǐng)導(dǎo)財政的經(jīng)驗繼承，也有新時期深化改革的創(chuàng)新融合發(fā)展。

（一）“紅色財政”的起源

中國共產(chǎn)黨的“紅色財政”起源于新民主主義革命時期，始終與統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭、黨的建設(shè)融合在一起，為推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義“三座大山”立下了卓越功勛。

“紅色財政”凝聚民心，奠定統(tǒng)一戰(zhàn)線的群眾根基。建黨初期的活動，主要是靠一些外援和不多的自籌經(jīng)費。從黨的二大到七大，中國共產(chǎn)黨團結(jié)群眾力量，不斷擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線。在反帝反封建的革命綱領(lǐng)指導(dǎo)下，對外爭取稅制獨立，反對帝國主義通過苛捐雜稅剝削中國人民；對內(nèi)沒收官僚資產(chǎn)，“打土豪，分田地”，通過斗爭強制手段實現(xiàn)“耕者有其田”。大革命失敗后，黨的戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)向農(nóng)村，財政不僅是政治軍事的需要，更是經(jīng)濟的需要。在蘇區(qū)商品經(jīng)濟極不發(fā)達、敵對勢力嚴密封鎖的情況下，黨主張保護私營商業(yè)，恢復(fù)改造草林圩場，“獲得了農(nóng)民和中小商人全體的擁護”[2]，同時創(chuàng)建公營商店解決軍民醫(yī)藥問題。為避免挫傷廣大貧苦農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，“嚴厲打擊任何侵犯中農(nóng)利益的企圖”?？谷諔?zhàn)爭時期，為團結(jié)一切可以團結(jié)的民族力量，調(diào)動人民的生產(chǎn)和斗爭積極性，根據(jù)地內(nèi)不再沒收地主土地，普遍實行減租減息，鼓勵“有錢出錢，無錢出力”。為平衡地區(qū)之間的負擔(dān)，在根據(jù)地實施“救國公糧”，糾正亂攤亂派。到解放戰(zhàn)爭時期，為緩解戰(zhàn)爭需要與人民負擔(dān)的矛盾，1947年華北財經(jīng)會議確立堅持“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”“公私兼顧，軍民兼顧”的基本方針。

“紅色財政”保障供給，支撐武裝斗爭的物質(zhì)基礎(chǔ)。戰(zhàn)爭年代戰(zhàn)時財政和“經(jīng)濟建設(shè)必須是環(huán)繞著革命戰(zhàn)爭這個中心任務(wù)的”[3]。土地革命時期，共產(chǎn)黨在根據(jù)地取消苛捐雜稅，保護商人貿(mào)易，認真研究“工業(yè)品漲價”“農(nóng)產(chǎn)品跌價”的“剪刀差”現(xiàn)象，成立糧食調(diào)劑局，打擊奸商，平抑物價，切實解決群眾關(guān)心的民生問題；同時成立外貿(mào)機構(gòu)，打破敵人經(jīng)濟封鎖。在戰(zhàn)場上繳獲軍需裝備也在一定程度減輕了戰(zhàn)時財政負擔(dān)。1932年第四次反“圍剿”前發(fā)行兩期革命戰(zhàn)爭公債。土地革命后期，由于糧食供應(yīng)緊張、生產(chǎn)和軍事費用不足，1933年發(fā)行經(jīng)濟建設(shè)公債300萬元[4]。這一時期農(nóng)民提供的糧食物資占比達90%以上，所出錢款達根據(jù)地經(jīng)費總額的50%以上[5]。此外，先后建立幾大邊區(qū)銀行，發(fā)行貨幣。解放戰(zhàn)爭初期，延續(xù)抗日戰(zhàn)爭時期的財政思路，各邊區(qū)“分散經(jīng)營”，有計劃有步驟地減輕人民負擔(dān)。從戰(zhàn)略防御轉(zhuǎn)到戰(zhàn)略相持階段時，中國共產(chǎn)黨發(fā)動生產(chǎn)運動以克服財政困難，鼓勵農(nóng)業(yè)合作運動，發(fā)展各種實用工業(yè)。

“紅色財政”支撐黨建，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們黨在建黨初期，就從組織、紀律、奮斗原則等方面對財政工作進行管理。一大制定的黨綱確定了財政“共有制”的奮斗指向，規(guī)定了黨早期的財政紀律，體現(xiàn)了早期的中央集中管理和黨內(nèi)民主監(jiān)督思想。盡管早期受到過共產(chǎn)國際的資助，但無法滿足黨的組織不斷發(fā)展的需要。中國共產(chǎn)黨堅持自力更生、保障供給，從中央到基層黨組織都積極籌措活動經(jīng)費。土地革命時期，建立了統(tǒng)一的財政規(guī)章制度，覆蓋預(yù)算、稅收、會計制度、審計、國庫管理，反對貪污浪費，嚴格財政紀律?？谷諔?zhàn)爭時期，邊區(qū)內(nèi)厲行經(jīng)費節(jié)省，嚴格財政預(yù)算，各級工作人員不領(lǐng)薪俸，實行津貼制度。解放戰(zhàn)爭后財政經(jīng)濟工作有重點、有步驟地走向統(tǒng)一。1947年成立華北財經(jīng)辦事處來推進財政工作實施計劃。各解放區(qū)財政收支預(yù)算需要送審中央，縣以下地方由解放區(qū)根據(jù)中央政策自行審核，加強了黨對財政工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！凹t色財政”支撐了黨的建設(shè)，也為新中國財稅建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（二）“建設(shè)型財政”的開啟

新中國成立后，為迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟，黨制定了農(nóng)村到城市的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，同時稅收也從農(nóng)業(yè)稅為主逐步調(diào)整到工商稅收為主；國家用高度集中的管理方式調(diào)度資源，由中央統(tǒng)一支配全國財權(quán)與事權(quán)，以農(nóng)促工，以價格“剪刀差”的形式積累國家工業(yè)化的原始資本。黨帶領(lǐng)人民穩(wěn)定物價，統(tǒng)一財經(jīng)工作，完成土地改革，開展“三反”“五反”運動，重點整治貪污、浪費、官僚主義和偷稅漏稅，使面貌煥然一新。

在財政組織、領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)方面，1949年底召開首屆全國稅務(wù)會議，決定由中央統(tǒng)一制定全國性的法令條例，并制定全國統(tǒng)一的稅收計劃，建立新中國稅制標準和稅務(wù)機關(guān)。1950年1月，政務(wù)院擬定了新中國主要稅種征管細則，頒布《關(guān)于統(tǒng)一全國稅政的決定》，黨對國家稅政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1952年2月，中財委召開財政會議，要求掌握支出重點及其規(guī)律，明確各級財政職權(quán)范圍，加強財政紀律，培養(yǎng)大批財政干部，健全財政機構(gòu)?？姑涝瘧?zhàn)爭期間，“財政重點”仍然是“應(yīng)付戰(zhàn)爭”[6]，1950—1952年國防支出占當(dāng)年財政支出的比重分別為41.1%、43.0%、32.9%。面對舊中國后期遺留的通貨膨脹問題，中央人民政府在全國范圍內(nèi)對財政工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)行人民勝利折實公債2億分（一種折實單位），用于平抑物價、恢復(fù)國民經(jīng)濟，同時發(fā)行經(jīng)濟建設(shè)公債，用于工業(yè)化建設(shè)。1952年底國民經(jīng)濟得到恢復(fù)，財政收支基本平衡。這一時期收支兩條線“統(tǒng)收統(tǒng)支”，地方政府負責(zé)“統(tǒng)收”，中央政府負責(zé)“統(tǒng)支”。為加快工業(yè)化建設(shè)，政府加強財政的汲取能力。1953—1978年，全國上下從農(nóng)村到城市“勒緊褲腰帶”過日子，財政收入占國民收入的比重達1/3，社會主義性質(zhì)的國營經(jīng)濟逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。這一時期的“建設(shè)型財政”在增強稅源控制力方面進行改革，服務(wù)于國防和工業(yè)體系建設(shè)。城里企業(yè)進行國有化改革，農(nóng)村農(nóng)業(yè)推進集體所有制改革，保障了政府集中配置資源的能力。

經(jīng)過實施幾個“五年計劃”，我國建立起相對獨立完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，國防與科技實力取得重要突破，為鞏固新生人民政權(quán)、確立中國大國地位、維護中華民族尊嚴提供了堅強后盾。

（三）“發(fā)展型財政”的確立

改革開放后，從“計劃”到“市場”的不斷變革，財政工具不斷適應(yīng)社會主義市場化經(jīng)濟需求，財政職能從經(jīng)濟政治領(lǐng)域不斷向全方位現(xiàn)代化社會治理拓展。

1.經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)軌時期：調(diào)整國家財政

黨的十一屆三中全會以后，全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，用三年左右的時間調(diào)整國民經(jīng)濟并要求財政先行一步。農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”發(fā)展成家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。城市學(xué)農(nóng)村搞承包，工業(yè)學(xué)農(nóng)業(yè)搞承包，“財政包干”“分灶吃飯”成為解放思想、調(diào)動積極性的制度選擇?！胺衷畛燥垺贝蚱屏私y(tǒng)收和“大鍋飯”的局面，使得企業(yè)開始自負盈虧自主經(jīng)營，財政成為市場化改革的“牛鼻子”，在“雙軌制”的背景下替代價格機制發(fā)揮著調(diào)節(jié)資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟運行的作用。

作為農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，轉(zhuǎn)軌時期的國家財政改革與價格改革相互配套。此前農(nóng)業(yè)“剪刀差”壓抑了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，無法完全保證城鄉(xiāng)糧食供給。價格改革先后經(jīng)歷了三步走：農(nóng)副產(chǎn)品提價，平均提高24.8%，同時調(diào)整部分工業(yè)產(chǎn)品價格；放開價格管制，工業(yè)生產(chǎn)資料價格實行計劃內(nèi)和計劃外“雙軌制”，過渡性引導(dǎo)價格形成機制；建立和完善價格調(diào)控體系。為穩(wěn)定過渡期的價格調(diào)整，財政對主要農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，補貼支出占20世紀80年代財政支出的10%左右。同時，調(diào)減農(nóng)業(yè)稅負擔(dān)，切實增加農(nóng)民收入。

財政改革與國企改革、價格改革深度結(jié)合。對基本建設(shè)投資實行“撥改貸”，財政上按“劃分收支，分級包干”，劃分中央與地方收支范圍；對國營企業(yè)嘗試擴權(quán)改革，推行基金制、利潤留成制，調(diào)動地方政府和國有企業(yè)的積極性。1984年工商稅制改革，開始征收產(chǎn)品稅，通過稅收杠桿，設(shè)置不同稅率，在一定程度上緩解經(jīng)濟“雙軌制”運行的不利影響，使企業(yè)的稅后利潤率保持在大致相同的水平。企業(yè)兩步“利改稅”，使得多層次、多環(huán)節(jié)、多稅種的復(fù)合稅收體系初步建立起來，增值稅成為重要的稅收來源。首次將國家與企業(yè)的分配關(guān)系法律化、制度化，不按隸屬關(guān)系劃分收入的制度安排有利于切斷政府對企業(yè)的行政干預(yù)，避免國家作為出資人既是“運動員”又當(dāng)“裁判”的矛盾。[7]1978—1984年全國全民所有制職工年平均工資水平提高了60.6%。此外，還建立城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅、私營企業(yè)所得稅，1987年開征個人收入調(diào)節(jié)稅，調(diào)整國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系，推動經(jīng)濟增長與發(fā)展。這一時期的“國家財政”收放結(jié)合，兼顧中央與地方，有力支持了改革開放初期的國家建設(shè)。

2.建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期：擴展公共財政

黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標，使市場對資源配置起“基礎(chǔ)性作用”。1997年十五大提出形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，“充分發(fā)揮市場機制作用”。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系”。2007年十七大要求“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。從計劃到市場，健全社會主義市場經(jīng)濟制度的過程，也是明確政府職能定位、劃清政府與市場界限的過程。

黨的十四屆三中全會明確進一步深化財稅體制改革，“把現(xiàn)行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”。1994年分稅制改革是迄今為止規(guī)模最大、影響最為深遠的財政改革，奠定了現(xiàn)行財政體制的基礎(chǔ)。1998年底全國財政工作會議要求重塑政府職能，“構(gòu)建公共財政框架”。1994年首部《中華人民共和國預(yù)算法》初步形成公共財政的基本框架，使地方政府成為獨立的利益主體，通過激勵地方政府之間的競爭為社會主義市場經(jīng)濟增添活力。通過財政改革構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。1994年稅制和分稅制改革結(jié)束了“包干制”面臨的地方割據(jù)和條塊分割；2002年中央和地方不再按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入；從1994年內(nèi)資企業(yè)所得稅到2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，不同所有制企業(yè)公平競爭；2012年“營改增”試點，統(tǒng)一商品與勞務(wù)稅制。為統(tǒng)一市場創(chuàng)造主體公平與效率并重、區(qū)域協(xié)調(diào)、有序競爭的制度環(huán)境，財政堅持和完善基本經(jīng)濟制度的方向，奠定有效率、有力量的社會主義公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)，并逐漸退出競爭性、生產(chǎn)性領(lǐng)域。黨的十五大后以國有企業(yè)改革為重心，管理上“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，規(guī)模上“對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有經(jīng)濟必須占支配地位”，注重提高國有資產(chǎn)的整體質(zhì)量。這一階段公有制主體地位的鞏固使得國民經(jīng)濟經(jīng)受住了1998年東南亞金融危機和2008年全球金融危機的巨大考驗，改革—發(fā)展—穩(wěn)定的“鐵三角”進一步鞏固。

以改善民生為重點，財政加大對公共領(lǐng)域投資，堅持“以人為本”，著力化解社會保障風(fēng)險、區(qū)域發(fā)展風(fēng)險、環(huán)境資源風(fēng)險、金融經(jīng)濟風(fēng)險等多重公共風(fēng)險，促進社會和諧穩(wěn)定。國家通過社會保障制度管理個體一般公共風(fēng)險，財政加大對社會薄弱環(huán)節(jié)、保障性制度的投資，支持社保體系建設(shè)，建立起覆蓋城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)和生育保險的社會保障基金，成為社會保障制度的“壓艙石”。2012年底，全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與率達98.3%，覆蓋人口數(shù)達8.05億人。1998年提出“讓公共財政照耀農(nóng)村”的理念，開始加大對“三農(nóng)”的財政支持，應(yīng)對區(qū)域社會風(fēng)險。黨的十六大和十六屆三中全會都提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標，“進一步健全公共財政體制”，以實現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”為重點，推進農(nóng)村居民共享社會主義發(fā)展成果，取消農(nóng)業(yè)稅，支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收。逐漸建立一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付制度，擴大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。面對資源環(huán)境壓力趨緊，通過環(huán)境資源稅費調(diào)節(jié)內(nèi)化企業(yè)資源環(huán)保成本，降低環(huán)境資源風(fēng)險，同時對高耗能、高污染產(chǎn)品消費征稅，對廢氣、污水、固體廢物及噪聲四大污染物的排放征收排污費。支持金融體制改革，化解金融經(jīng)濟風(fēng)險。兩次金融危機期間，財政和貨幣政策協(xié)調(diào)配合抵御國際金融風(fēng)險可能帶來的經(jīng)濟震蕩，始終把人民財產(chǎn)安全、發(fā)展全局穩(wěn)定放在首位（見圖1）。2008年中央推出的4萬億元投資主要用于社會公益性項目和基礎(chǔ)性項目建設(shè)，彰顯了公共財政抵御風(fēng)險的能力。

3.中國特色社會主義新時代：構(gòu)建現(xiàn)代財政

進入新時代，面對“三期疊加”的復(fù)雜形勢，黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，財稅成為全面深化改革的重中之重。改革開放40多年，生產(chǎn)力層面已基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，客觀上要求經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、黨的建設(shè)等各領(lǐng)域全方位的治理現(xiàn)代化，把財政定位提到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一前所未有的高度。要求財政主動作為，彌補市場失靈，讓要素價格更好地體現(xiàn)市場價值，減少對市場的行政性干預(yù)，更好發(fā)揮政府的作用。面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的多重壓力，財政全面推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，統(tǒng)籌推進深化財稅體制改革，促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，積極防范化解各類風(fēng)險，有力促進黨和國家事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，扎實推進共同富裕。全國財政實力不斷增強（見圖2），宏觀調(diào)控更加精準，不再“大水漫灌”，更多依靠市場和改革的辦法，激發(fā)經(jīng)濟的增長動力和社會發(fā)展活力。

2014年中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確新一輪財稅體制改革的總體任務(wù)、時間表和線路圖。黨的十九大進一步提出加快建立現(xiàn)代財政制度，打造國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱。重點推進三大改革。一是完善稅收制度改革。以“營改增”為重點完善稅收制度，延伸增值稅產(chǎn)業(yè)鏈條擴大稅基。黨的十八屆三中全會后推動一系列消費稅改革，對高檔消費和高能耗高污染的消費行為征稅，發(fā)揮稅收調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展的作用。調(diào)升起征點，增加專項附加扣除，推動逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。以資源和環(huán)境稅費改革完善綠色稅制建設(shè)，2014—2016年礦產(chǎn)資源稅從“從量計征”到“從價計征”，適用范圍從煤炭到土、鎢、鉬礦產(chǎn)品到全面推開，同時清理相關(guān)資源收費基金，理順稅費關(guān)系，促進資源節(jié)約與合理利用。2018年正式實施《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》使環(huán)保稅有法可依，強化企業(yè)治污減排責(zé)任，從政策制度上引導(dǎo)綠色發(fā)展，促進與現(xiàn)代國家治理體系相匹配的稅收征管體系建設(shè)。二是現(xiàn)代預(yù)算制度理念和框架基本確立。2015年修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》正式實施，健全政府預(yù)算體系，預(yù)算公開透明全面推開，通過預(yù)算改革實現(xiàn)對政府支出規(guī)模及社會治理成本的控制。面對新冠肺炎疫情、經(jīng)濟下滑、減稅降費等因素的疊加，財政收入持續(xù)下滑，對財政統(tǒng)籌收支能力提出了更高要求，包括統(tǒng)籌“四本預(yù)算”、統(tǒng)籌跨年度預(yù)算平衡、整合專項資金完善轉(zhuǎn)移支付制度、盤活存量資金與化解債務(wù)等。新的《中華人民共和國預(yù)算法》突出績效管理，強化收支責(zé)任意識；2018年9月1日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，推進全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理。三是理順中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。黨的十八屆三中全會進一步就公共事權(quán)明確中央與地方支出責(zé)任。相繼完成教育、科技、文化、公共衛(wèi)生、應(yīng)急救援等8個領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。2022年4月《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》聚焦地方改革，成為引領(lǐng)“十四五”財政發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

落實以人民為中心的發(fā)展思想，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)防范化解公共服務(wù)“缺位”風(fēng)險。擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，著力“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，2020—2021年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付已占地方財政收入的41.5%和40.5%，有力緩解地方財政壓力。重點加大對科技和民生領(lǐng)域的投資，2012—2021年10年間全國一般公共預(yù)算科學(xué)技術(shù)累計支出7.1萬億元，國家財政性教育累計支出28.88萬億元。支持精準扶貧，構(gòu)建針對貧困地區(qū)和貧困人口的財政綜合扶貧政策體系，2012—2020年中央財政專項扶貧資金投入6896億元，推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷、危房改造等取得重大成就，困難群眾生活水平明顯提高。面對突如其來的新冠肺炎疫情，黨始終堅持人民至上、生命至上，堅持統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，建立抗疫特別國債、資金直達基層等應(yīng)對機制，推動財政下沉。生態(tài)環(huán)境保護方面，加大對重點功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立安排大氣、水、土壤污染防治專項資金，對新能源、煤層氣、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等予以財政補貼，相應(yīng)增加綠色節(jié)能產(chǎn)品的政府采購比例。

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極的財政政策促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。充分發(fā)揮財稅結(jié)構(gòu)性調(diào)控的優(yōu)勢，深入推進“三去一降一補”，實現(xiàn)供求動態(tài)均衡，設(shè)立專項獎補資金1000億元用于化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能，支持工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與職工分流安置。減稅降費，防范經(jīng)濟下行風(fēng)險。2013—2021年，共新增減稅降費累計8.8萬億元，既有小微企業(yè)普惠性減稅等政策性措施，又有降低增值稅稅率等制度性安排；既有長期性制度，又有短期階段性助企降本政策，實現(xiàn)所有行業(yè)稅負“只減不增”。以財政落實創(chuàng)新驅(qū)動，“十三五”期間鼓勵科技創(chuàng)新稅收政策累計減稅2.54萬億元，企業(yè)稅費負擔(dān)顯著減輕，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向企業(yè)聚集，全國研發(fā)（R&D）投入經(jīng)費從2012年的1.03萬億元增長至2021年的2.79萬億元，有力激活創(chuàng)新動能。黨的十八屆三中全會提出深化科技體制改革，持續(xù)加大對基礎(chǔ)研究的資金投入，搭建了公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，打破原來的計劃條塊分割、多頭管理，統(tǒng)籌科技決策，從科研項目基金管理側(cè)加大對科研人員的創(chuàng)新激勵。建立國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，通過引導(dǎo)銀行信貸加速科研成果轉(zhuǎn)化，以財政資金引導(dǎo)民間資本，創(chuàng)新財政支持科技舉措，加速產(chǎn)業(yè)升級與新舊動能轉(zhuǎn)換。從2016年起，中央財政整合設(shè)立工業(yè)轉(zhuǎn)型升級（中國制造2025）資金，完善政府采購政策及使用首臺（套）重大技術(shù)裝備等鼓勵政策。重點領(lǐng)域方面，設(shè)立國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，重點投資集成電路芯片制造業(yè)；支持實施智能制造工程和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，已建成全球最大規(guī)模光纖和移動通信網(wǎng)絡(luò)，制造業(yè)數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型全面提速。2012—2021年，我國制造業(yè)增加值從16.98萬億元增長到31.4萬億元，自2010年以來連續(xù)12年中國保持世界第一制造業(yè)大國地位。

表1 2012—2021年在民生領(lǐng)域的財政支出情況（單位：億元）

創(chuàng)新財政債務(wù)政策，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解債務(wù)風(fēng)險。黨的十八大以來中央確定了“開前門、堵后門”的債務(wù)融資思路，這不僅關(guān)系地方債務(wù)化解，也有助于推動地方政府可持續(xù)融資能力建設(shè)。規(guī)范政府發(fā)債行為，以43號文、50號文、87號文為代表，打破中央政府無限兜底的局面，加強對顯性和隱性債務(wù)的監(jiān)督。允許納入預(yù)算管理的地方存量債券發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換，短期內(nèi)可以解決原有債務(wù)期限錯配導(dǎo)致償債壓力的問題，長期有利于引導(dǎo)地方隱性債務(wù)顯性化，建立地方政府舉債的市場化平臺與機制。2017年試行項目收益專項債，限制地方政府盲目舉債。比如土地儲備專項債、收費公路專項債，由對應(yīng)項目且納入政府基金預(yù)算的土地出讓收入、車輛通行費等進行償還。2015—2021年，國家安排新增地方政府專項債券額度12.2萬億元，有力支持地方穩(wěn)增長、補短板。此外，還探索通過PPP盤活存量債務(wù)，配合國企混改出售國有資產(chǎn)、資本市場上開展資產(chǎn)證券化等多種方式對化解地方政府債務(wù)“開前門”。黨的十八大以后，平衡和防范財政風(fēng)險的理念在公共政策、公共財政中得到充分體現(xiàn)，從“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險預(yù)警機制”到“更加自覺地防范各種風(fēng)險”，以財政改革的方式化解整體性改革的內(nèi)部風(fēng)險與外部風(fēng)險。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)中國財政發(fā)展改革的經(jīng)驗與邏輯

研究中國財政百年興國的經(jīng)驗與邏輯，必須立足歷史與現(xiàn)實，從黨領(lǐng)導(dǎo)財政的具體實踐中總結(jié)經(jīng)驗；必須立足中國的制度特色，從黨領(lǐng)導(dǎo)財政的理論變遷中闡釋邏輯。從特殊到一般，再從一般到特殊，把握黨領(lǐng)導(dǎo)財政的歷史路徑和基本規(guī)律，傳承黨領(lǐng)導(dǎo)財政的思想智慧。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是財政事業(yè)蓬勃發(fā)展的根本保證

黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系，也是財政事業(yè)蓬勃發(fā)展的根本保證。財政制度安排體現(xiàn)黨和國家的意志，涉及各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。一百年來，我們黨當(dāng)家理財、以政領(lǐng)財、以財輔政，財政為奠基立業(yè)、治國理政提供服務(wù)保障，充分彰顯黨在財政領(lǐng)域總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，財政經(jīng)濟工作必須進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢記“國之大者”，持續(xù)提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，確保財政經(jīng)濟各項工作始終沿著正確的政治方向推進。一百年來，我們從學(xué)習(xí)蘇聯(lián)對社會主義道路的艱辛探索到借鑒西方國家搞市場經(jīng)濟和財政分權(quán)的經(jīng)驗；從應(yīng)對20世紀80年代要被開除“球籍”到亞洲金融危機、2008年全球金融危機，再到逆全球化的貿(mào)易保護主義抬頭；從非典肆虐的治理到新冠肺炎疫情全球蔓延的防控，遭遇一次次重大考驗，我們之所以能夠創(chuàng)造性地運用財政經(jīng)濟政策取得成功，都是因為堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)人民克服一切艱難險阻，渡過難關(guān)，迎來光明。過去的成功離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，走向新的成功依然離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在任何時候都不能動搖。

（二）“人民至上”是財政經(jīng)濟政策成功運用的精神血脈

民之所望，財“政”所向，財政是連接民生民心最直接也最實在的觸手。以人民為中心的發(fā)展思想是黨不斷從勝利走向勝利、財政源源不斷持續(xù)發(fā)展的重要原因。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)財政工作，從戰(zhàn)時紅色財政一路走來，始終維護人民利益，圍繞不同時期最廣大人民群眾的需求開展財政經(jīng)濟工作，每一步都體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的財政對人民的深切關(guān)懷，反映黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。“以人民為中心”的價值觀和政績觀決定了財政要為人民提供更加廣泛的公共服務(wù)，這是為人民謀幸福的重要手段，決定了我國社會主義財政的公共屬性。正因為如此，黨才能在艱苦卓絕的時代里感知民意，獲得民眾支持。黨的十八大以來，財稅政策更加凸顯“取之于民，用之于民”，且“取于民有度，用之有止”，大規(guī)模的減稅降費讓企業(yè)和人民群眾有實實在在的獲得感。這種“人民至上”的財政精神已經(jīng)融入黨的精神血脈。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，財政部門必須始終站穩(wěn)人民立場，堅持人民至上，在發(fā)展中保障和改善民生，努力把“蛋糕”做大，把“蛋糕”分好，持續(xù)加大民生領(lǐng)域投入，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，扎實推動共同富裕，促進改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

（三）“經(jīng)濟建設(shè)”為中心推動財政改革發(fā)展

經(jīng)濟建設(shè)決定財政。改革開放以后，黨扭住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，領(lǐng)導(dǎo)人民埋頭苦干，創(chuàng)造出經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡，國家經(jīng)濟實力大幅躍升。從發(fā)展財政到公共財政再到現(xiàn)代財政，都是經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的成果。財政發(fā)展和改革要緊緊扭住政府與市場關(guān)系這個核心問題，適應(yīng)不同階段經(jīng)濟社會發(fā)展需要，建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，發(fā)揮現(xiàn)代財稅體制在優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平等方面的作用，促進有效市場和有為政府更好結(jié)合，有效調(diào)動政府與企業(yè)的積極性，著力激發(fā)和調(diào)動市場主體活力。財政改革只有進行時，沒有完成時。從改革開放到新時代供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從國際大循環(huán)到雙循環(huán)新發(fā)展格局，財政改革一再作為突破口，從放權(quán)讓利、大包干到分稅制，到全面稅制改革與大規(guī)模減稅降費，幫助企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，平等參與市場競爭，搭建有利于激發(fā)市場活力的營商環(huán)境，使市場價格反映自然資源環(huán)境使用成本，財政引領(lǐng)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的踐行。新時代，要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，順應(yīng)人民生活需要，順應(yīng)國際政治經(jīng)濟發(fā)展大勢，進一步深化財政改革，理順中央與地方財政關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，推動國家現(xiàn)代化建設(shè)全面升級。

（四）利用“兩個市場”資源支撐財政高質(zhì)量發(fā)展

開放帶來進步，封閉必然落后。國家財政要贏得優(yōu)勢、贏得主動、贏得未來，必須順應(yīng)經(jīng)濟全球化，用好國內(nèi)國外兩種資源。也就是依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，以對外開放的財稅政策支持高質(zhì)量發(fā)展。一方面，堅持共商共建共享，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，推進一大批關(guān)系沿線國家經(jīng)濟發(fā)展、民生改善的合作項目，使“一帶一路”成為世界歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺。堅持對內(nèi)對外開放相互促進、“引進來”和“走出去”更好結(jié)合，建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港，推動貿(mào)易和投資自由化便利化，構(gòu)建面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)；推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放格局；構(gòu)建互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經(jīng)濟體系，不斷增強我國國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢。另一方面，要有社會風(fēng)險共識，使國內(nèi)財政貨幣政策與國際協(xié)調(diào)，主動利用積極的財政政策防范應(yīng)對風(fēng)險危機。對于國家來說公共風(fēng)險的最終承擔(dān)者是財政，公共風(fēng)險通常會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險[8]。改革開放后擴大開放吸引外資，加入世貿(mào)組織后，推動國內(nèi)企業(yè)走出去，經(jīng)濟大幅躍升。當(dāng)下一些西方國家向我國挑起爭端，發(fā)生大量的貿(mào)易摩擦，國內(nèi)國際局勢更加復(fù)雜。要防患于未然，警惕各種“黑天鵝”和“灰犀?！笔录廊灰獔猿忠远窢幥髨F結(jié)，最大限度在現(xiàn)有國際貿(mào)易爭端解決機制框架內(nèi)解決問題。同時要把財政稅收政策與貿(mào)易政策相結(jié)合，穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資，支持高質(zhì)量對外開放，防范和規(guī)避各種內(nèi)外風(fēng)險。

（五）“盡力而為、量力而行”確保財政可持續(xù)性

立足我國處于并將長期處于社會主義初級階段這個最大國情、最大實際，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，做好對內(nèi)財政政策設(shè)計、制度安排以及對外財經(jīng)工作，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，必須遵循“盡力而為、量力而行，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡”的原則。一方面千方百計保障好黨中央提出的重大戰(zhàn)略、作出的重大部署；另一方面從實際出發(fā)兜牢兜實基本民生底線，不提過高目標，不搞過頭保障。要加強財政資源統(tǒng)籌，保障國之大局、國之大要、國之大事、國之大計落實落地，要把保障和改善民生建立在經(jīng)濟發(fā)展和財力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上，加強基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機制，確保財政可持續(xù)。艱苦奮斗、勤儉節(jié)約是黨長期堅持的領(lǐng)導(dǎo)財政工作思想。不論是資金寬裕時期，還是資金緊張時期，都要始終注重統(tǒng)籌收入與支出、需要與可能，努力把寶貴的財政資源發(fā)揮出最大效益。要強化預(yù)算管理，做到有保有壓，精打細算、勤儉辦一切事業(yè)，不斷提高財政資源配置效率和財政資金使用效益，把錢花在刀刃上。

（六）“從嚴治黨”以嚴肅的紀律加強財政監(jiān)管

黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督與財政的健康發(fā)展和可持續(xù)互為條件。黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督確保財政健康發(fā)展，財政監(jiān)督是“從嚴治黨”的必然要求，是黨的建設(shè)重要內(nèi)容。歷經(jīng)百年，財政監(jiān)督緊扣革命、建設(shè)、國家發(fā)展、改革開放各個時期的任務(wù)而展開，黨的紀律建設(shè)也貫之始終。財政本身作為一種權(quán)力必須受到監(jiān)督，而這種權(quán)力來自黨和人民，所以財政部門必須從嚴治黨，管好錢袋子，營造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境。黨在根據(jù)地的財政治理堅持自力更生、厲行節(jié)儉，新中國成立前強調(diào)“進京趕考”在黨內(nèi)加強財經(jīng)紀律；新中國成立后開展“三反”“五反”等運動，以從嚴治黨統(tǒng)領(lǐng)財政監(jiān)管，以財政監(jiān)管推動從嚴治黨。在短缺經(jīng)濟下，財政監(jiān)督主要圍繞保障財政收入開展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，監(jiān)督體系不斷得到完善，人大、審計、社會監(jiān)督開始發(fā)揮作用。黨的十八大后吹響了“反腐敗斗爭”的號角，強化“從嚴治黨”，不僅嚴肅財經(jīng)紀律，而且嚴肅財經(jīng)監(jiān)督紀律，保障權(quán)力在陽光下運行?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》規(guī)范財政預(yù)算管理，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，強化違法違紀責(zé)任追究?，F(xiàn)代財政要成為國家治理的基礎(chǔ)，必須以現(xiàn)代管理即制度、法律的方式，約束監(jiān)督財政履責(zé)。隨著財政補貼更加靈活、市場主體行為更加多元、數(shù)字經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)紛紛涌現(xiàn)，對于財政政策效果的考核也更加困難，腐敗尋租行為更加隱蔽，財政部門更應(yīng)加強財政審計，嚴肅財經(jīng)紀律，推動財政監(jiān)管的手段現(xiàn)代化。

站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，財政改革發(fā)展要堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思路，牢記“國之大者”，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系；既要強化正面的路徑依賴，也要敢于打破“鎖定”的制度枷鎖，保持中長期穩(wěn)定，積極主動防范和化解社會風(fēng)險，保持戰(zhàn)略定力。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動基本公共服務(wù)均等化，為經(jīng)濟發(fā)展注入活力和確定性。要根植于中國國情與民族文化，發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，不斷強化制度約束，建立現(xiàn)代國家治理體系。過去一百年，黨領(lǐng)導(dǎo)財政經(jīng)濟取得了輝煌成就。新時代中國財政經(jīng)濟必將贏得更加偉大的勝利。

[注 釋]

[1]中國共產(chǎn)黨中央委員會.中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議.中國政府網(wǎng)[EB/OL].（2021-11-16）.http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.

[2][3]毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991： 78， 123.

[4]許毅.中央革命根據(jù)地財政經(jīng)濟史長編：上冊[M].北京：人民出版社，1982： 180.

[5]陳廷煊.抗日根據(jù)地經(jīng)濟史[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007： 61.

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