黨組織對同級組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的原則和路徑

◎羅盛芬

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民百年奮斗的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)。黨的十九屆三中全會以堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為主線，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨組織對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化黨組織的政治功能。習(xí)近平總書記全面闡述了通過加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的時代方略。隨著改革的不斷深入，各級黨委堅(jiān)定不移地將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到本地基層治理的全過程各方面，具體落實(shí)到機(jī)構(gòu)職能體系、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方式、保障體系等制度安排之中。但一些制約黨的領(lǐng)導(dǎo)落到基層“最后一公里”的堵點(diǎn)和難題還未得到有效破解，如何適應(yīng)新時代要求，有效提升黨組織對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)力值得深入探討。

一、準(zhǔn)確把握黨組織發(fā)揮對同級組織領(lǐng)導(dǎo)作用的基本原則

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)持辯證、發(fā)展的觀點(diǎn)，要注重目標(biāo)、結(jié)果導(dǎo)向與過程相統(tǒng)一。從領(lǐng)導(dǎo)主體看，首先是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時發(fā)揮地方組織和部分基層組織對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。從領(lǐng)導(dǎo)的客體看，地域上涵蓋“東西南北中”、領(lǐng)域上涵蓋“黨政軍民學(xué)”、時間上跨越“過去、現(xiàn)在、未來”[1]。從領(lǐng)導(dǎo)方式和內(nèi)容上看，群眾路線是基本的領(lǐng)導(dǎo)方式，除了過去強(qiáng)調(diào)的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)突出“把方向、謀大局、定政策、促改革”“領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”，以及安全生產(chǎn)等重大工作實(shí)行“黨政同責(zé)”等具體方法。既要從層次上劃分不同黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的差異，還要體現(xiàn)應(yīng)對不同工作的特有規(guī)律，支持非黨組織積極依法履行職責(zé)。

（一）運(yùn)用黨的組織體系實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的”[2]，這就需要確定不同黨組織在組織體系中的主要職能，不僅是領(lǐng)導(dǎo)什么的問題，還有領(lǐng)導(dǎo)至何種程度的問題，即哪些是直接負(fù)責(zé)，哪些是督促推動、指導(dǎo)支持或是監(jiān)督其他組織負(fù)責(zé)，不能上下左右一般粗。各級、各類黨組織需要圍繞各項(xiàng)工作的特點(diǎn)建立相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的機(jī)制。黨中央實(shí)施周密的頂層設(shè)計(jì)，地方黨委根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化和分解任務(wù)，并隨時研判基層組織在工作落實(shí)中存在的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門保障基層組織充分發(fā)揮政治功能和組織力。

（二）總攬而不包攬、協(xié)調(diào)而不取代

“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”是黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則。列寧曾提出，黨對國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的是“總的領(lǐng)導(dǎo)”，不是“過分頻繁、不經(jīng)常的、往往是對細(xì)節(jié)的干涉”[3]。1942年，在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)確立之初，中央就提醒“黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦”[4]?！耙辉鳖I(lǐng)導(dǎo)體制在新中國成立后實(shí)踐中曾出現(xiàn)黨委權(quán)力過分集中但黨的領(lǐng)導(dǎo)卻沒有得到加強(qiáng)的問題，“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記”[5]，結(jié)果是多數(shù)人無權(quán)決定，少數(shù)人負(fù)擔(dān)過重，破壞了黨的民主集中制。

黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的效果如何，關(guān)鍵要看同級組織能否積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。黨和國家機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，既是為了加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，也是為了提升政府效能。正如，習(xí)近平總書記指出的，“增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力”[6]。因此，必須糾正把“黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作”理解為“黨管一切”的認(rèn)識誤區(qū)。在黨的文件和法規(guī)中，“黨管”有著明確的工作范疇，即黨管干部、黨管人才、黨管農(nóng)村工作、黨管媒體、黨管意識形態(tài)、黨管宣傳、黨管青年、黨管武裝等。[7]

（三）增強(qiáng)政黨認(rèn)同提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力

黨的領(lǐng)導(dǎo)力關(guān)鍵在于以強(qiáng)大真理力量和人格力量更好地凝聚黨心軍心民心，增強(qiáng)黨員和群眾對黨的認(rèn)同度?！罢h認(rèn)同”原是西方政黨政治研究的概念，即選民“在心理上對某一政黨的歸屬感或忠誠感”，包括在情感和理性上認(rèn)同該黨的政治意識形態(tài)、政黨組織、政治綱領(lǐng)、政黨領(lǐng)袖、執(zhí)政績效等，表現(xiàn)為參與投票或者自覺遵守政黨的章程、擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)等政治行為[8]。中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與長期執(zhí)政也會涉及政黨認(rèn)同的問題，即黨員是否先進(jìn)純潔、人民能否衷心擁護(hù)。習(xí)近平總書記指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”，就是要在黨的建設(shè)中牢牢抓住政黨認(rèn)同這個生命線和執(zhí)政基礎(chǔ)。

一是黨員的認(rèn)同。黨員是黨的肌體的“細(xì)胞”，是落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一線戰(zhàn)斗員。黨員對黨的理論認(rèn)同、政治認(rèn)同和情感認(rèn)同，對黨組織的歸屬感、忠誠感、榮譽(yù)感的強(qiáng)弱，直接影響到黨的戰(zhàn)略意圖、政策方針在具體崗位的落實(shí)，影響到黨員先鋒模范作用的發(fā)揮，這些都決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)能否順暢傳導(dǎo)到廣大群眾之中。一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員八小時外就把自己當(dāng)普通群眾，兩新組織、新就業(yè)群體等領(lǐng)域出現(xiàn)不少“口袋黨員”甚至是隱瞞自己黨員身份的“隱性黨員”。這就要求嚴(yán)密黨的組織體系，提升黨員的身份意識，不僅善于豐富黨員教育的方式方法，還要加強(qiáng)黨務(wù)公開、保障黨員的權(quán)利，關(guān)懷黨員的工作和生活，讓每位黨員做到思想上認(rèn)同組織、政治上依靠組織、工作上服從組織、感情上信賴組織。

二是群眾對黨的認(rèn)同。毛澤東曾在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中提出，“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”[9]。增強(qiáng)群眾對黨的認(rèn)同，需要各級黨組織提高調(diào)查研究、科學(xué)決策、民主決策水平，堅(jiān)持以人民為中心制定政策方針，發(fā)展全過程人民民主，切實(shí)維護(hù)好不同階層、不同群體的群眾最現(xiàn)實(shí)最關(guān)心最直接的利益，同時，以基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用感染、帶動群眾，深入細(xì)致地做好宣傳群眾、組織群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾工作，使群眾真心實(shí)意感黨恩、聽黨話、跟黨走。

（四）堅(jiān)持完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)”[10]。黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化包括：建立完備的黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，制定修改法律明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求載入有關(guān)組織的章程。因而需要統(tǒng)籌處理黨內(nèi)法規(guī)、法律、組織章程三者的關(guān)系，特別需要注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)。對涉及黨外組織和人員的黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，應(yīng)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)、法律“兩條腿走路”來進(jìn)行規(guī)范。新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》拓展了黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，把“規(guī)范黨組織工作、活動和黨員的行為”調(diào)整為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”。根據(jù)這一調(diào)整，黨委職能部門確實(shí)可以僅依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)，但對于履職所涉及的黨外組織和人員而言，其權(quán)利義務(wù)權(quán)益因此而受到的限制卻沒有法律支撐，從而有損法律體系的自洽性，也與黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的原則不相符。

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，一些政府部門并入黨委職能部門或劃歸黨委部門序列，其依法履職主要通過黨內(nèi)法規(guī)而缺乏國家法律支撐，或原有法律規(guī)定并未銜接新制定的黨內(nèi)法規(guī)而做出相應(yīng)修改。譬如，公務(wù)員局并入組織部門后，通常直接以組織部的名義，而非組織部加掛的“公務(wù)員局”的名義發(fā)布文件，原《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》修訂后也成為黨內(nèi)法規(guī)。這對黨外組織和人員履行有關(guān)職權(quán)時存在法理不夠充分的問題。這些機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行因黨政機(jī)構(gòu)定位不明而出現(xiàn)履職沖突，比如，決策程序是按照黨委部門的“部（廳、室）務(wù)會或者委員會”制還是政府部門的首長負(fù)責(zé)制，信息公開是按照黨務(wù)公開還是政務(wù)公開，等等。這類機(jī)構(gòu)履行政府管理職責(zé)的規(guī)定也不夠清晰，比如，法律規(guī)定各級政府按照權(quán)限任免國家工作人員，具體工作原由公務(wù)員局承擔(dān)，改革后由于規(guī)定不明，實(shí)際上又由其他部門承擔(dān)。又如，機(jī)構(gòu)編制部門原來既是黨委機(jī)構(gòu)又是政府機(jī)構(gòu)，改革后調(diào)整為黨委機(jī)構(gòu)，黨對其他組織機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)均依據(jù)新出臺的黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》來實(shí)施?，F(xiàn)行國務(wù)院、法院等系統(tǒng)的組織法，以及《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)中的不少規(guī)定與《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》存在沖突尚未得到修改。

（五）強(qiáng)化黨的基層組織對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)

黨組織對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)主要指各級黨委對同級國家機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位等非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對本級行政轄區(qū)內(nèi)其他組織的領(lǐng)導(dǎo)，需要通過非黨組織中的基層黨組織才能真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位”，要求“在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會組織、企業(yè)和其他組織中設(shè)立的黨委（黨組），接受批準(zhǔn)其成立的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，定期匯報工作，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中得到貫徹落實(shí)”。由此可知，黨組織對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)不僅是非黨組織中黨委（黨組）的重要職責(zé)，而且要求本地黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)，將基層黨組織的建設(shè)作為貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。具體而言，需分類把握各非黨組織工作的規(guī)律和特征，突出基層黨組織的責(zé)任重點(diǎn)，界定黨組織同非黨組織行政機(jī)構(gòu)的職能邊界，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入非黨組織章程，提升基層黨組織在非黨組織中的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力。

二、充分認(rèn)識發(fā)揮基層黨組織對同級組織領(lǐng)導(dǎo)作用的迫切性

習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)“各級黨組織要提高政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，把廣大人民群眾緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍”[11]?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)力的提升是對各級、各類組織的普遍要求。雖然不是所有的基層黨組織都居于對同級組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是都承擔(dān)著提高黨對同級組織及該組織中黨員、群眾的領(lǐng)導(dǎo)力的職責(zé)?；鶎狱h組織是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的“最后一公里”，當(dāng)前面臨復(fù)雜多變的形勢，許多矛盾需要分析化解，這就要求我們正視存在的問題，充分認(rèn)識提升基層黨組織對同級組織領(lǐng)導(dǎo)力的迫切性。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律法規(guī)體系需要進(jìn)一步健全和完善

由于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和組織章程之間的銜接不夠，黨組織在基層各個領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的范疇、機(jī)制和權(quán)責(zé)邊界不夠明晰。機(jī)關(guān)基層黨組織同時歸單位黨組和上級黨委（直屬機(jī)關(guān)工委）領(lǐng)導(dǎo)，但《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層黨組織工作條例》對兩個領(lǐng)導(dǎo)主體的權(quán)責(zé)分工界定不明確，沒有解決領(lǐng)導(dǎo)什么、如何領(lǐng)導(dǎo)的問題。事業(yè)單位分為實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制兩類，《關(guān)于加強(qiáng)中央和國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位黨的建設(shè)的意見》又專門明確中直機(jī)關(guān)所屬的不具有人財物重大事項(xiàng)決策權(quán)的事業(yè)單位參照部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理。而地方事業(yè)單位又應(yīng)如何分類，黨組織應(yīng)該按照哪一種領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)揮作用則缺乏規(guī)定。一些國企二級、三級公司是具有財務(wù)重大事項(xiàng)決策權(quán)的獨(dú)立法人，但因?yàn)辄h員人數(shù)不足只設(shè)有黨支部或黨總支，按規(guī)定不發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，且支部成員多數(shù)沒有進(jìn)入企業(yè)董事會和經(jīng)理層，如何在這類企業(yè)落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)？《公司法》規(guī)定了公司“設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動”“公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件”，但缺少更加具體的法律法規(guī)依據(jù)以及配套激勵、約束機(jī)制。

（二）黨的組織體系的有效覆蓋方式需要探索和細(xì)化

一是基層黨組織的隸屬關(guān)系并未完全理順。從縱向看，上級單位派駐地方的機(jī)構(gòu)黨組織有的歸屬地黨委管理，有的歸上級單位管理。駐外辦事機(jī)構(gòu)、工作隊(duì)黨組織及農(nóng)村外出流動黨員臨時黨組織由屬地管理，與派出地黨委“斷線”。有的非公企業(yè)黨組織歸屬所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委而非園區(qū)黨工委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作面向全鎮(zhèn)，有很多內(nèi)容與企業(yè)關(guān)系不大，領(lǐng)導(dǎo)效果不好；有的村企業(yè)黨組織歸口鎮(zhèn)黨委，不符合農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村同級組織的要求。從橫向看，呈現(xiàn)條塊結(jié)合抓黨建、多頭管理的傾向。例如離退休干部黨建工作，老干局和干部所在單位都在管。公立醫(yī)院黨組織有的隸屬衛(wèi)健部門，有的隸屬機(jī)關(guān)工委；民辦學(xué)校黨組織有的隸屬教育工委，有的隸屬新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織黨委。

二是部分領(lǐng)域組織體系“有頭無腳”或“頭重腳輕”。大部分市、縣國企人數(shù)偏少，黨員人數(shù)更少，其二級、三級公司無黨組織、無黨員的情況比較突出。村級配套組織中黨員比例偏低，以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地級市M市為例，村（居）民小組長中的黨員僅占19.8%；村（居）民代表中的黨員僅占29.3%，村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用有待延伸和加強(qiáng)。

三是“兩新組織”黨組織單建率低、穩(wěn)定性差。第四次經(jīng)濟(jì)普查顯示，2018年末我國中小微企業(yè)占全部企業(yè)的99.8%，就業(yè)人員占全部企業(yè)就業(yè)人員的比重79.4%。[12]但中小微企業(yè)因?yàn)橐?guī)模小、變動快、人員流動性大，在其中設(shè)置基層組織非常不穩(wěn)固。跨企業(yè)聯(lián)合設(shè)立的黨支部一定程度存在“拉郎配”的現(xiàn)象。以M市為例，有3名以上黨員的社會組織黨組織單建率僅為67.94%；有黨員的非公企業(yè)單建率約80%，很多企業(yè)只有1—2名黨員，還有46.7%企業(yè)無黨員。小微企業(yè)抗風(fēng)險能力差、隨市場波動變化大，時常存在黨組織還來不及組建或覆蓋就破產(chǎn)或搬遷等情況，加之黨員流動性強(qiáng)、企業(yè)支持和投入力度小，黨組織架構(gòu)難以穩(wěn)定。

四是新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體的組織覆蓋難鋪開?？爝f員、網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車司機(jī)、貨車司機(jī)等新就業(yè)群體黨員比例低。從M市問卷調(diào)查來看，黨員僅占0.34%，其中近1/3的受訪黨員表示因各種原因較難參與黨員活動。由于該群體靈活性、流動性強(qiáng)，工作地分散，大部分與平臺企業(yè)屬于勞務(wù)派遣關(guān)系等民事關(guān)系，并非雇傭關(guān)系，平臺企業(yè)管事不管人，難以成為建立黨組織必要的依托實(shí)體。且平臺企業(yè)組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、松散化，如“四通一達(dá)”等快遞公司與當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域代理企業(yè)、網(wǎng)點(diǎn)加盟商是合作關(guān)系，也無法依托“條線”建立黨組織。

五是社區(qū)黨組織兜底管理黨員的度應(yīng)合理把握。近年來，隨著勞務(wù)派遣、平臺經(jīng)濟(jì)等靈活用工形式的興起，加上國企退休黨員組織關(guān)系進(jìn)入社區(qū)，由社區(qū)兜底管理的人員急劇增加。如M市某社區(qū)現(xiàn)有黨員474人，比2019年的205人增加了131.2%，常住居民10600人，比2019年的8861人增加了19.6%。由于社區(qū)力量薄弱，“小馬拉大車”，兜底管理只能局限于黨員教育管理、引領(lǐng)黨員參與基層治理，難以對各類群體開展更深入、有針對性、有實(shí)效的工作。這需要進(jìn)一步依托有關(guān)職能部門和主管單位建立黨組織吸納黨員，分解社區(qū)壓力。

（三）基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力需要提升和強(qiáng)化

在組織力方面，雖然基層黨組織的覆蓋率顯著提升，但弱化、虛化、邊緣化問題沒有完全解決，一些基層黨組織架構(gòu)搭起來了，工作沒跟上，影響了黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層真正落地。農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層黨組織留人難、留人才更難，使得村干部發(fā)揮不出“頭雁效應(yīng)”，抓基層治理和鄉(xiāng)村振興有想法沒辦法，有的支部群眾組織力甚至不如宗族、外來宗教強(qiáng)。此外，基層組織開展黨的組織生活流于形式的現(xiàn)象比較普遍，黨員教育管理失之于寬，在兩新組織、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域尤為突出。國有企業(yè)、高校等領(lǐng)域存在基層黨組織往下延伸層層弱化、黨的領(lǐng)導(dǎo)傳導(dǎo)不順暢的問題。

在發(fā)揮政治功能方面，一些國有企業(yè)和事業(yè)單位黨組織，缺乏把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿企業(yè)治理、辦學(xué)治校、醫(yī)院治理全過程的意識和辦法，存在只講業(yè)務(wù)、不講政治的狀況。其黨組織負(fù)責(zé)人往往缺乏黨的基礎(chǔ)知識和工作經(jīng)驗(yàn)，不勝任黨組織領(lǐng)導(dǎo)崗位要求，存在不敢領(lǐng)導(dǎo)、不愿領(lǐng)導(dǎo)、不會領(lǐng)導(dǎo)的問題。非公企業(yè)、新就業(yè)群體黨組織書記由企業(yè)負(fù)責(zé)人尤其是主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任的少，以至于黨組織對企業(yè)出資人、管理層影響力弱，政治引領(lǐng)作用發(fā)揮難。不少企業(yè)更多考慮的是經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)生存，不愿為企業(yè)黨建提供時間、經(jīng)費(fèi)、人力等必要支持。

在領(lǐng)導(dǎo)方式方面，國企、醫(yī)院、學(xué)校、兩新組織、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域的行業(yè)特點(diǎn)差異大，人員構(gòu)成多元化，黨組織職能定位也不同，但實(shí)際工作中存在各領(lǐng)域黨建工作方式“一刀切”的現(xiàn)象，習(xí)慣于套用機(jī)關(guān)黨建的辦法，使基層黨組織缺乏凝聚力，組織生活缺乏吸引力。抓非公企業(yè)黨建仍停留在黨組織規(guī)范化建設(shè)、黨員教育管理層面，對黨組織如何引導(dǎo)服務(wù)企業(yè)發(fā)展、凝聚職工群眾缺乏關(guān)注。不少基層黨組織對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)涵認(rèn)識有偏差，將領(lǐng)導(dǎo)等同于管理，服務(wù)群眾有欠缺，也弱化了組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾的能力。

（四）基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制需要改革和暢通

中小學(xué)校推進(jìn)落實(shí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制剛起步。高校、公立醫(yī)院實(shí)行黨委（黨組織）領(lǐng)導(dǎo)下的校（院）長負(fù)責(zé)制已經(jīng)得到落實(shí)，但也存在決策程序和運(yùn)行機(jī)制不夠順暢、對黨委和行政辦公會的職能范圍界定不夠清晰的問題。一方面，在校院班子成員當(dāng)中仍然存在黨委只抓黨建、不管具體業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)認(rèn)識；另一方面，對校院二級機(jī)構(gòu)黨組織的職能定位不明。有的黨組織對業(yè)務(wù)把關(guān)的尺度標(biāo)準(zhǔn)和行政班子雷同，把握不準(zhǔn)政治把關(guān)應(yīng)該管什么、管到什么程度。國企黨委會、董事會、經(jīng)理層權(quán)責(zé)不清問題較為突出，重復(fù)決策、越位決策、缺席決策現(xiàn)象并存。尤其是企業(yè)中存在事無巨細(xì)盡可能由黨委決策前置，使得黨委決策成了黨委為生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)“背書”，存在重大風(fēng)險。所有這些都需要進(jìn)一步深化改革。

（五）黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)需要適應(yīng)形勢要求調(diào)整和優(yōu)化

盡管各級黨組織近年來在嚴(yán)把黨員發(fā)展質(zhì)量關(guān)、優(yōu)化黨員隊(duì)伍方面做了大量努力，但一些結(jié)構(gòu)性突出問題尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，與建設(shè)堪當(dāng)時代重任的黨員隊(duì)伍有差距。一是兩新組織、新就業(yè)群體黨員比例偏低。非公企業(yè)、商會協(xié)會人員流動頻繁，選人育人難度大，沒有做大發(fā)展黨員“蓄水池”的意識，有些甚至幾年都未能發(fā)展一名預(yù)備黨員。M市兩新組織黨員占比僅為3.5%，近幾年新發(fā)展黨員中兩新組織也僅為6%左右，短期內(nèi)規(guī)模難有大變化。在靈活就業(yè)人員、流動人員中發(fā)展黨員機(jī)制不健全。二是優(yōu)秀人才吸納力度仍不足。一些醫(yī)療專家、學(xué)科帶頭人平時專注個人的學(xué)科領(lǐng)域和專業(yè)技術(shù)工作，入黨意愿并不強(qiáng)烈。非公企業(yè)中黨員在企業(yè)骨干中所占比例偏低。三是農(nóng)村黨員隊(duì)伍素質(zhì)能力總體偏低，影響基層治理水平提升。黨員年齡大得多、文化低得多、外出務(wù)工得多、缺乏生產(chǎn)技能得多。平均每個村黨組織每2—3年才有1個黨員發(fā)展指標(biāo)，農(nóng)村黨員新生力量不足，M市某村留在村里的18名黨員中，60歲以下的只有5名。有的黨員既不能帶頭致富，又不愿服務(wù)群眾；有的缺乏新知識、新技術(shù)和感召力、號召力，對上級分配任務(wù)推三阻四，得不到群眾擁護(hù)。四是黨員身份意識、先鋒模范意識參差不齊。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織對黨員教育、管理、監(jiān)督工作不夠扎實(shí)有效，使得在職黨員八小時外不愿主動亮明身份、發(fā)揮作用。部分黨員理想信念不堅(jiān)定、宗旨意識淡薄、組織紀(jì)律觀念不強(qiáng)，個別人入黨動機(jī)不純。

三、發(fā)揮基層黨組織對同級組織領(lǐng)導(dǎo)作用的路徑選擇

基層黨組織是黨的組織體系的基石，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力是中國共產(chǎn)黨整體領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，是化解基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)工作難題的重要抓手，更是提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力、發(fā)揮對同級組織領(lǐng)導(dǎo)作用的基本路徑。

（一）推動黨內(nèi)法規(guī)、國家法律與組織章程之間的相互銜接

首先，更加注重把黨的領(lǐng)導(dǎo)通過立法的形式體現(xiàn)為國家意志。憲法從社會主義本質(zhì)屬性的高度確定黨在國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位。將國家治理中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度機(jī)制納入法律體系，使之具有更強(qiáng)的制度約束力和更高的法律效力，有利于推動黨的領(lǐng)導(dǎo)有效落實(shí)到國家治理的各個領(lǐng)域。其次，健全黨委及其職能部門領(lǐng)導(dǎo)黨外工作和黨外人員的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律制度。以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍和效力，明確加掛行政機(jī)構(gòu)牌子的黨委職能部門發(fā)文的名義和口徑，夯實(shí)其行政法上的主體責(zé)任。最后，細(xì)化各級各類黨組織實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度機(jī)制，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)同法律銜接和協(xié)調(diào)，規(guī)范國企等有關(guān)組織“黨建入章”工作。保證組織章程中涉及黨組織的作用能夠在憲法和相關(guān)法律中找到依據(jù)。

（二）創(chuàng)新黨的組織和工作覆蓋方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋

完善黨的組織體系，分類做好“覆蓋”文章，通過龍頭單建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)建、區(qū)域統(tǒng)建、群團(tuán)共建相結(jié)合、優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)等方式推動黨組織應(yīng)建盡建。創(chuàng)新黨組織設(shè)置形式，提高基層黨組織體系對基層社會的適應(yīng)能力。對小微企業(yè)要加快黨組織設(shè)置、撤銷批復(fù)流程，探索“園區(qū)片、商業(yè)圈、產(chǎn)業(yè)鏈”黨建共建，通過“老帶新、強(qiáng)帶弱，黨員同管、活動同辦、資源同享”等舉措，推動黨建工作與企業(yè)發(fā)展同頻共振；上級黨組織可通過組建專門機(jī)構(gòu)、建立黨委掛點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)機(jī)制、選派黨建指導(dǎo)員等方式，為穩(wěn)定性差、戰(zhàn)斗力弱的小微企業(yè)黨組織提供支撐，并加強(qiáng)對未設(shè)黨組織的非公企業(yè)的聯(lián)系、引導(dǎo)。對新就業(yè)群體要全面摸清黨員底數(shù)并納入組織管理，先把黨員攏起來，再把心聚起來，把作用發(fā)揮出來。根據(jù)新就業(yè)群體的工作特點(diǎn)、活動半徑等靈活組建流動黨員黨支部，對快遞員、網(wǎng)約送餐員可依托平臺企業(yè)中心站點(diǎn)組建，對貨車司機(jī)可依托平臺企業(yè)、戶籍地、居住地或根據(jù)貨運(yùn)線等分類組建，線上線下相結(jié)合打造“云支部”，依托郵政、交通、市場監(jiān)管等行業(yè)管理部門成立行業(yè)黨委。理順黨組織隸屬關(guān)系，堅(jiān)持管業(yè)務(wù)就要管黨建，民辦學(xué)校歸口教育工委，公立醫(yī)院黨組織歸口衛(wèi)健部門，農(nóng)村企業(yè)黨組織隸屬本村黨組織等。優(yōu)化黨員的年齡、來源、知識結(jié)構(gòu)，提升整體素質(zhì)，打造城市黨員社區(qū)報到、縣鎮(zhèn)黨員“回鄉(xiāng)聯(lián)村”、新就業(yè)群體黨員“紅色先鋒騎手”等形式多樣的黨員聯(lián)系群眾、亮身份發(fā)揮作用的平臺，增強(qiáng)黨員意識。對兩新組織黨建，必須糾正簡單套用機(jī)關(guān)黨建模式，或者把黨務(wù)當(dāng)黨建、活動開展流于形式的做法，而是立足于引導(dǎo)和監(jiān)督兩新組織堅(jiān)持正確政治方向，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，幫助兩新組織解決實(shí)際問題這一基本定位，以黨組織的實(shí)際作用爭取兩新組織負(fù)責(zé)人的理解與支持，讓他們真心實(shí)意接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)籌黨組織與工、青、婦等體系建設(shè)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋的合力。

（三）改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高基層黨組織的政治引領(lǐng)力

各個領(lǐng)域的基層黨組織都承擔(dān)著自覺地接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)行黨的決定，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，擔(dān)起引領(lǐng)同級組織、團(tuán)結(jié)動員群眾的職責(zé)。不同基層黨組織的職能定位不同，所管理的黨員、聯(lián)系服務(wù)的群眾不同，需要因地制宜、因時制宜，把握落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的著力點(diǎn)。在頂層設(shè)計(jì)方面，應(yīng)制定各類黨組織職權(quán)示范文本，引導(dǎo)相關(guān)單位合理劃定黨的領(lǐng)導(dǎo)的邊界，規(guī)范決策程序和運(yùn)行機(jī)制，執(zhí)行好請示報告和民主集中制等制度，以提升組織力為重點(diǎn)，整治軟弱渙散黨組織，加強(qiáng)對黨員的教育管理、激勵關(guān)懷，堅(jiān)持以人民為中心制定正確政策，以黨組織為主渠道落實(shí)惠民政策，解決群眾“急難愁盼”，以基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用團(tuán)結(jié)凝聚群眾。不同領(lǐng)域黨組織采取的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作側(cè)重點(diǎn)不同。村（社區(qū)）黨組織重點(diǎn)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和提升公共服務(wù)質(zhì)量，聯(lián)系和服務(wù)群眾，通過村民理事會、“紅色物業(yè)”、小區(qū)議事協(xié)商平臺等引導(dǎo)群眾參與基層治理，最大限度將矛盾問題解決在轄區(qū)內(nèi)。國有企業(yè)黨組織重在確保企業(yè)各項(xiàng)決策和生產(chǎn)經(jīng)營活動符合黨中央部署要求，黨委應(yīng)科學(xué)界定黨組織、董事會、經(jīng)理層的職權(quán)邊界，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律有機(jī)融合，國企中的其他黨組織圍繞服務(wù)企業(yè)改革發(fā)展、凝聚職工群眾開展黨建工作，引領(lǐng)黨員、職工在技術(shù)攻關(guān)、生產(chǎn)突擊等方面攻堅(jiān)克難。公立醫(yī)院黨組織重在確保公益性，在引領(lǐng)塑造醫(yī)術(shù)精湛、醫(yī)德高尚、醫(yī)風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男袠I(yè)風(fēng)范方面重點(diǎn)發(fā)力。高校、中小學(xué)校黨組織重在堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)合格的社會主義建設(shè)者和接班人。公立醫(yī)院和高校黨組織還應(yīng)集中精力抓好知識分子工作、意識形態(tài)工作、黨外人士工作、人才工作和青年工作，合理配置黨委及院（校）長辦公會討論決定的事項(xiàng)范圍。黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中的黨組織，圍繞中心、服務(wù)大局、建設(shè)隊(duì)伍，推進(jìn)黨建與業(yè)務(wù)深度融合發(fā)展，加強(qiáng)對黨員八小時以外的教育、管理和監(jiān)督。非公企業(yè)黨組織重點(diǎn)圍繞增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力和向心力、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、服務(wù)企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展等方面開展工作。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的保障基石

地方黨委應(yīng)充分履行領(lǐng)導(dǎo)基層各項(xiàng)工作的職責(zé)，落實(shí)“頂層設(shè)計(jì)”、統(tǒng)籌部署，強(qiáng)化機(jī)制保障，協(xié)調(diào)相關(guān)部門支持基層組織發(fā)揮作用，構(gòu)建條塊結(jié)合、部門聯(lián)動、一體推進(jìn)、協(xié)同發(fā)力、資源整合的大黨建工作格局。建立市、縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動機(jī)制，推行街道“大工委”和社區(qū)“大黨委”工作機(jī)制，注重吸收轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)同志、社區(qū)民警、小區(qū)業(yè)委會及物業(yè)公司負(fù)責(zé)人、有影響力的群眾代表等重點(diǎn)人群擔(dān)任兼職委員。構(gòu)建基層黨組織主導(dǎo)下的應(yīng)對疫情防控等重大突發(fā)事件“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”機(jī)制，成立黨員突擊隊(duì)、黨員志愿者服務(wù)隊(duì)，不斷提升街道和社區(qū)黨組織在區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)功能。豐富完善黨代表聯(lián)系黨員群眾的平臺和方式，重點(diǎn)加強(qiáng)新就業(yè)群體等組織覆蓋相對薄弱領(lǐng)域的黨代表聯(lián)系工作，拓寬黨領(lǐng)導(dǎo)這些領(lǐng)域的渠道。強(qiáng)化隊(duì)伍保障，加強(qiáng)駐村第一書記和黨建指導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)與管理，支持和指導(dǎo)其履行好抓農(nóng)村基層黨建的主責(zé)。明確第一書記和黨建指導(dǎo)員等隊(duì)伍派出單位的后援職責(zé)，派出單位應(yīng)定期深入了解派出人員的工作情況，并及時向黨委政府反饋有關(guān)信息；地方黨委及組織部門也應(yīng)隨時向派出單位了解派出人員的工作情況。推動黨務(wù)工作者、社區(qū)工作者等隊(duì)伍專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)。選優(yōu)配強(qiáng)黨組織負(fù)責(zé)人，通過專業(yè)培訓(xùn)和多崗位歷練提升其政治理論素養(yǎng)和黨建工作能力水平。

（五）優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，適應(yīng)社會階層構(gòu)成新變化

黨員對群眾的宣傳溝通、模范帶動是將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層的重要途徑。各級黨組織應(yīng)制定合乎本地實(shí)際情況的黨員發(fā)展方案。能不能將年輕人、各行各業(yè)人員中的優(yōu)秀分子吸引到黨的隊(duì)伍中來，是影響黨的領(lǐng)導(dǎo)全面可持續(xù)的關(guān)鍵所在。當(dāng)前新社會階層等體制外人員中黨員占比偏小，難以適應(yīng)黨在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用的要求，需要下大力氣改善黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，以黨員廣覆蓋拓寬黨的領(lǐng)導(dǎo)傳導(dǎo)面。

[注 釋]

[1]歐陽淞.堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)——建黨原則論[J].中共黨史研究，2020（05）.

[2]習(xí)近平.論堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019： 229.

[3]列寧全集：第33卷[M].北京：人民出版社，1957： 221.

[4]馬麗.堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：理論與實(shí)踐誤區(qū)辨析[J].社會科學(xué)研究2020（1）.

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[6]習(xí)近平.論堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019： 231.

[7]張博，郭玥.完善省級黨委領(lǐng)導(dǎo)重大工作機(jī)制研究[J].中國社科院研究生院學(xué)報，2020（11）.

[8]柴寶勇.論政黨認(rèn)同的含義及其要素[J].探索，2009（1）.

[9]毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991： 1273.

[10]習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020： 223.

[11]十九大以來重要文獻(xiàn)選編（中）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021： 599.

[12]國家統(tǒng)計(jì)局.中小微企業(yè)成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量——第四次全國經(jīng)濟(jì)普查系列報告之十二[EB/OL].（2019-12-18）.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191218_1718313.html.