中央重大決策體制研究

◎李雪勤 王 冠

中國共產(chǎn)黨成立以來一百多年的不懈奮斗，根本性地改變了中國的歷史命運(yùn)，迎來了中華民族偉大復(fù)興的光明前景。新中國成立70多年以來，中國從一個(gè)貧窮落后的弱國，逐漸發(fā)展成一個(gè)繁榮富強(qiáng)的社會主義現(xiàn)代化國家。特別是改革開放40多年來，中國走出一條成功的發(fā)展道路，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。如果說中國的崛起和成功有什么奧秘，那么中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是最重要最明白的答案。國內(nèi)外學(xué)者們從不同的視角對黨的領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的作用提出了各種理論觀點(diǎn)，其中的共識就是——中央重大決策發(fā)揮了不可或缺的關(guān)鍵作用。

“中央重大決策”是指中國共產(chǎn)黨中央委員會及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)按照黨章黨規(guī)和憲法法律規(guī)定，對“黨和國家戰(zhàn)略”等重大問題進(jìn)行決策的活動(dòng)。研究決策體制和國家發(fā)展戰(zhàn)略是理解國家政治與治理的絕佳視角，更是認(rèn)識中國、讀懂中國的關(guān)鍵。

鑒于西方政治學(xué)理論的政策過程研究難以真正闡釋清楚中國公共政策成功的本質(zhì)原因，只有依據(jù)植根于中國本土資源進(jìn)行的政策過程研究，才可能對當(dāng)代中國的偉大決策實(shí)踐有較強(qiáng)的解釋力。這樣的研究，要求我們必須把中央重大決策體制的實(shí)踐作為對象。由此，本文以中國的政治實(shí)踐為中心，希望在總結(jié)中國經(jīng)驗(yàn)、探究中國模式的過程中，為形成具有中國本土風(fēng)格的政治理論話語體系和知識體系做一些嘗試。

一、中央重大決策的形式與層次

中國特色社會主義制度的優(yōu)勢突出表現(xiàn)為決策機(jī)制的優(yōu)越性。[1]當(dāng)前中央重大決策機(jī)制的形態(tài)和運(yùn)作模式，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)、改革和發(fā)展的漫長歷程中，在外部形勢變化和內(nèi)部不斷調(diào)適的互動(dòng)中持續(xù)演進(jìn)的結(jié)果。這一決策體制具有鮮明的中國政治特色。

黨的中央組織的各層次會議是黨中央實(shí)現(xiàn)決策功能的具體形式。在當(dāng)代中國政治過程中，黨中央關(guān)于黨和國家重大問題的決策都是通過會議作出的。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨中央按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定的原則，對黨和國家工作的重大問題作出決策。根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，分別召開中國共產(chǎn)黨全國代表大會、中央委員會全體會議、中央政治局會議、中央政治局常務(wù)委員會會議，討論議題并作出決策。因此，我們將這些會議作為研究對象，通過觀察分析會議的功能定位和運(yùn)作過程，探究了黨中央重大決策體制。

中央重大決策體制大致可分為五個(gè)層次。一是中國共產(chǎn)黨全國代表大會；二是中央委員會全體會議；三是中央政治局會議；四是中央政治局常務(wù)委員會會議；五是中央政治局常務(wù)委員的工作決策（見表1）。黨的全國代表大會每五年召開一次；中央委員會全體會議每年至少召開一次；中央政治局會議定期召開，一般每月召開一次；中央政治局常務(wù)委員會會議定期召開，一般每周召開一次；中央政治局常務(wù)委員按照分工主持分管工作，并在分管工作范圍內(nèi)進(jìn)行工作決策。每個(gè)中央決策層次對應(yīng)不同決策內(nèi)容，發(fā)揮不同功能。從黨的全國代表大會到中央政治局常務(wù)委員會會議，會議頻次增加；決策者數(shù)量逐漸集中；議題由宏觀逐漸具體。

表1 中央重大決策體制的層次

（一）中國共產(chǎn)黨全國代表大會的決策

中國共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。中國共產(chǎn)黨全國代表大會是法定會議，由中央委員會召集，每五年舉行一次。[2]黨的全國代表大會的代表由選舉產(chǎn)生，代表實(shí)行任期制。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的全國代表大會的職權(quán)主要包括：聽取和審查中央委員會的報(bào)告；審查中央紀(jì)律檢查委員會的報(bào)告；討論并決定黨的重大問題；修改黨的章程；選舉中央委員會；選舉中央紀(jì)律檢查委員會。這六個(gè)方面規(guī)定了黨的全國代表大會的議題范圍。黨的全國代表大會決策位于中國政策體系的頂層。新中國成立后歷屆黨的全國代表大會主要議題都是有關(guān)黨和國家的發(fā)展方向和路徑的重大問題的決策，對黨和國家的前途命運(yùn)具有至關(guān)重要的作用。改革開放以來，黨的全國代表大會一直保持著最高決策機(jī)制的權(quán)威地位，并穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

（二）中央委員會全體會議的決策

黨的中央委員會全體會議是重要的決策機(jī)制。中央委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，在全國代表大會閉會期間執(zhí)行大會決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨。中央委員會全體會議是法定會議，由中央政治局召集，每年至少舉行一次。[3]實(shí)際運(yùn)作中，一般一屆中央委員會5年任期內(nèi)召開7次全體會議。

改革開放以來，中央委員會全體會議的召開時(shí)間、頻次及議題有明顯的規(guī)律。召開時(shí)間上，一中全會緊隨黨的全國代表大會之后，七中全會緊貼黨的全國代表大會之前；二中全會緊貼全國人民代表大會之前；其余4次一般安排在9月至11月。召開頻次上，第十三屆因特殊原因召開9次，其余歷屆均召開7次。議題上，一中全會選舉中央領(lǐng)導(dǎo)集體；二中全會議題一般審議提名國家機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)成員名單、機(jī)構(gòu)改革方案[4]、憲法修改方案等[5]；三中全會的主題主要研究各方面重大改革問題；四中全會審議的議題比較豐富；五中全會一般審議經(jīng)濟(jì)議題——“五年規(guī)劃”；六中全會一般審議黨建方案等議題；七中全會主要審議向黨的全國代表大會提交的報(bào)告。

（三）中央政治局會議的決策

中央政治局由中央委員會全體會議選舉產(chǎn)生，是中國共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權(quán)，貫徹執(zhí)行黨的全國代表大會和中央委員會的決議、決定，向中央委員會全體會議報(bào)告工作，接受監(jiān)督。中央政治局會議是法定會議，一般定期召開。[6]實(shí)際運(yùn)作中，一般一個(gè)月左右召開一次，由中央委員會總書記負(fù)責(zé)召集，對黨和國家工作的重大問題作出決策。中央政治局召開會議后對外公布，體現(xiàn)黨務(wù)公開原則。會議上討論決定的事項(xiàng)形成紀(jì)要，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體落實(shí)。

（四）中央政治局常務(wù)委員會會議的決策

中央政治局常務(wù)委員會由中央委員會全體會議選舉產(chǎn)生，是中國共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權(quán)，貫徹執(zhí)行黨的全國代表大會和中央委員會的決議、決定，組織實(shí)施中央政治局制定的方針政策。中央政治局常務(wù)委員會會議是法定會議，一般定期召開。[7]實(shí)際運(yùn)作中，一般一周左右召開一次，主要處理黨中央日常工作。[8]中央政治局常務(wù)委員會會議由中央委員會總書記負(fù)責(zé)召集，對臨時(shí)發(fā)生的，或日常的重大事項(xiàng)進(jìn)行商討、決策，參加人為中央政治局常務(wù)委員。

中央政治局常務(wù)委員會居于中國政治結(jié)構(gòu)差序格局的頂端，其決策質(zhì)量決定全黨全國的命運(yùn)。鄧小平同志對此指出，中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個(gè)好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個(gè)環(huán)節(jié)不發(fā)生問題，中國就穩(wěn)如泰山。[9]屬于政策、方針的重大問題，國務(wù)院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負(fù)責(zé)干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行。[10]

（五）中央政治局常務(wù)委員的工作決策

中央政治局常務(wù)委員按照分工主持分管工作，并在分管工作范圍內(nèi)進(jìn)行工作決策。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》和《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》規(guī)定，中央政治局委員應(yīng)當(dāng)及時(shí)將工作中的重大決策、重大事項(xiàng)、重要情況向黨中央請示報(bào)告。在執(zhí)行過程中需要對黨中央決策、決定和重大工作部署作出調(diào)整的，必須報(bào)黨中央批準(zhǔn)。重大事項(xiàng)請示報(bào)告制度既是黨的重要組織原則，也是重要的工作制度，還是領(lǐng)導(dǎo)同志推動(dòng)工作的有力方法。

二、中央重大決策的形成過程

中國共產(chǎn)黨全國代表大會作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，以大會報(bào)告和黨章作為決策的重要載體。中央委員會全體會議的決策集中體現(xiàn)在不同的《決定》《建議》《決議》當(dāng)中。中央政治局會議、中央政治局常務(wù)委員會議則是對大會和全會形成的重大決策的進(jìn)一步細(xì)化。中央政治局常務(wù)委員根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在分管領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行日常工作決策。五個(gè)層次的決策方式與內(nèi)容既有相通之處，也各具特點(diǎn)；各層次決策者均配備不同的決策支持系統(tǒng)，共同構(gòu)成一個(gè)完整的層次分明、相互聯(lián)系的決策體系。

（一）通過黨的全國代表大會報(bào)告

黨的全國代表大會報(bào)告是黨的最高決策的載體。黨的全國代表大會報(bào)告由中央委員會提出，集中了全黨的智慧；經(jīng)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過，具有最高政治權(quán)威和指導(dǎo)地位，全黨必須貫徹執(zhí)行。黨代會報(bào)告是領(lǐng)導(dǎo)全黨、全國工作的綱領(lǐng)性文件[11]，是黨的最高決策的重要載體，是一個(gè)時(shí)期黨的理論旗幟、政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)的集中體現(xiàn)，在管黨治黨和治國理政中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)一切的政治情境中，黨和國家機(jī)關(guān)的一切重要工作都必須以黨的全國代表大會報(bào)告的要求為根本遵循。

新中國成立以來，黨的全國代表大會報(bào)告由政治報(bào)告逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合報(bào)告。作為黨的全國代表大會的主報(bào)告政治性更加突出，同時(shí)側(cè)重黨的工作，包括基本理論建設(shè)、基本路線、方針政策、黨的建設(shè)等，也包括經(jīng)濟(jì)、文化、社會、統(tǒng)戰(zhàn)、軍事、國家統(tǒng)一、國際關(guān)系等方面的工作，關(guān)注黨和國家及社會未來五年以至遠(yuǎn)景規(guī)劃，是執(zhí)政黨闡述執(zhí)政主張的最主要的形式之一。黨代會報(bào)告展示了一個(gè)時(shí)期黨作出的一系列最重大的決策，記錄了黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民追求中華民族偉大復(fù)興的歷史征程。

中國共產(chǎn)黨通過黨的全國代表大會把管黨治黨、治國理政的重大決策集中體現(xiàn)在歷次大會報(bào)告中。因此，黨代會報(bào)告在政治過程中主要發(fā)揮兩方面的功能：一方面，黨代會報(bào)告指導(dǎo)黨的建設(shè)和發(fā)展，具有權(quán)威性指導(dǎo)作用。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，歷來高度重視并不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)。因此，黨的全國代表大會作為法定的黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，通過制定綱領(lǐng)指導(dǎo)黨的建設(shè)是黨代會報(bào)告的根本功能。歷次黨代會報(bào)告都列有專章對黨的建設(shè)進(jìn)行重要論述，提出明確要求。另一方面，大會報(bào)告指引中國的發(fā)展方向，具有統(tǒng)攝性指引作用。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。因此，黨代會報(bào)告的基本功能之一，就是回答中國未來向何處去，在中國特色社會主義道路上怎樣向前走，指引中國的發(fā)展方向。歷次黨代會報(bào)告都根據(jù)中國不同階段的實(shí)際狀況，提出黨的政治路線、國家的發(fā)展戰(zhàn)略、階段性目標(biāo)和工作方針政策等。

黨的全國代表大會報(bào)告起草工作的過程，充分體現(xiàn)黨的“會議民主”決策制度的優(yōu)越性。以黨的十九大報(bào)告為例，大致可分為12個(gè)環(huán)節(jié)：1.作出召開黨代會的決議；2.成立報(bào)告起草組，啟動(dòng)相關(guān)工作；3.征求地方和部門意見；4.文件起草組調(diào)研；5.組織專家專題調(diào)研；6.中央政治局審議報(bào)告稿；7.在黨內(nèi)高層進(jìn)行通報(bào)；8.廣泛征求各方面意見；9.總書記召開座談會征求意見；10.黨的中央全會通過報(bào)告（草案）；11.總書記在黨的全國代表大會上作報(bào)告；12.黨的全國代表大會審議通過報(bào)告。[12]這12個(gè)程序是黨的全國代表大會文件起草工作的慣例，也是科學(xué)決策、民主決策的實(shí)踐。環(huán)環(huán)相扣的程序設(shè)計(jì)和井然有序的工作安排表明，黨的重大決策都是經(jīng)過嚴(yán)密的程序和細(xì)致的工作來保障的。正如習(xí)近平總書記所說，“起草好黨的十九大報(bào)告，是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中黨內(nèi)智慧的過程，是解放思想和統(tǒng)一思想有機(jī)結(jié)合的過程”。整個(gè)過程始終按照“尋求最大共識”的要求，強(qiáng)調(diào)解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，勇于探索，研究重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，從戰(zhàn)略上全局上對我國和世界發(fā)展作出科學(xué)預(yù)判。起草組對大會報(bào)告涉及的重大理論和實(shí)踐問題邊研究邊起草，集思廣益、反復(fù)修改，最大可能地做到融匯各方、凝聚共識，集中全黨全國各個(gè)地方、部門和行業(yè)的智慧，形成“最大公約數(shù)”。

（二）修改《中國共產(chǎn)黨章程》

《中國共產(chǎn)黨章程》是黨的根本大法。習(xí)近平總書記指出：“黨章是黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。沒有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵13]黨章對黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想，黨的最終奮斗目標(biāo)和黨的階段性任務(wù)，黨的政治路線和重大方針政策，黨員權(quán)利和義務(wù)，黨的組織原則和組織制度，黨的各級組織機(jī)構(gòu)，黨的紀(jì)律等關(guān)系到黨的建設(shè)的重大問題作出原則性的規(guī)定，是要求全黨必須遵守和執(zhí)行的行動(dòng)綱領(lǐng)和行為規(guī)范。

中國共產(chǎn)黨歷來高度重視制定并不斷修改、補(bǔ)充和完善黨章。中國共產(chǎn)黨的強(qiáng)大生命力，不僅表現(xiàn)在思想上理論上的與時(shí)俱進(jìn)，還表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)上的及時(shí)調(diào)整，“在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”。[14]因此，修改黨章是黨的全國代表大會的重要議程和決策。建黨百年以來，共召開了19次全國代表大會。1921年，黨的一大制定了中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)。1922年，黨的二大制定了《中國共產(chǎn)黨章程》。1923年，黨的三大起（黨的五大例外），每次全國代表大會都把修改黨章作為一項(xiàng)重要議程。每次修改黨章，都分析國內(nèi)外形勢變化對黨的建設(shè)提出的新要求，都反映黨作出的重大戰(zhàn)略部署和調(diào)整，都體現(xiàn)黨的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果，都總結(jié)吸收黨在革命、建設(shè)、改革和發(fā)展進(jìn)程中取得的新鮮經(jīng)驗(yàn)，從而使黨章在推進(jìn)黨的事業(yè)、加強(qiáng)黨的建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵引領(lǐng)作用。

黨章是衡量黨是否成熟的一個(gè)重要標(biāo)志，是全黨意志的反映和全黨智慧的結(jié)晶。修改黨章是黨的全國代表大會的法定職權(quán)和重要議程之一，也是發(fā)展黨內(nèi)民主的生動(dòng)實(shí)踐。黨章修改工作大致可分為10個(gè)環(huán)節(jié)：1.作出召開黨代會的決議；2.作出修改黨章的決定；3.成立黨章修改小組；4.征求地方和部門意見；5.總書記召開座談會征求意見；6.黨章修改小組推進(jìn)工作；7.再次征求地方和部門意見；8.中央政治局審議《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》；9.黨的中央全會通過《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》；10.黨的全國代表大會審議通過《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》。[15]

（三）通過《決定》《決議》

在一屆中央委員會任期的5年內(nèi)，每次召開的中央委員會全體會議都有相對固定的議程和具體的議題，提出的大政方針不是空泛的，而是具體的[16]。在決策內(nèi)容上，大致包括黨的建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革、修改憲法、五年規(guī)劃、依法治國等方面。中央委員會全體會議文件起草過程，是重大決策的形成過程，也是我們黨按照民主集中制原則進(jìn)行重大決策的生動(dòng)體現(xiàn)。正是這種中國特色的重大決策制度，兼顧決策的方向性、原則性、戰(zhàn)略性、可行性，保證我們黨重大決策的正確，保證中國這條大航船始終沿著正確的航向前進(jìn)。這就是我們黨和國家可以集中力量辦大事的政治制度優(yōu)勢，也是我們堅(jiān)持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的底氣所在。

《決定》《決議》的形成過程大致可分為9個(gè)環(huán)節(jié)：1.確定全會議題，成立文件起草組；2.全面征求意見；3.作出召開全會決定；4.起草組有序推進(jìn)工作；5.廣泛開展調(diào)研；6.征求各方意見；7.中央政治局常委會審議《決定》稿；8.中央政治局審議《決定》稿；9.黨的全會審議通過《決定》。[17]

（四）提出國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”《建議》

中國共產(chǎn)黨是國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的發(fā)展就是黨的事業(yè)。如果說黨的全國代表大會報(bào)告是關(guān)于全黨全國的全局性總戰(zhàn)略，那么中央委員會全體會議制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃[18]則是貫徹和落實(shí)大會報(bào)告精神的重要舉措?！拔迥暌?guī)劃”的制定以黨代會報(bào)告精神為根本遵循，在內(nèi)容上是對大會報(bào)告提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和相關(guān)要求的具體化?！拔迥暌?guī)劃”內(nèi)容系統(tǒng)全面，確定未來五年甚至更長時(shí)間國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本指導(dǎo)思想、主要奮斗目標(biāo)、重大發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策等。一年一度的政府工作報(bào)告涵蓋政府工作的內(nèi)容，是側(cè)重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的行政報(bào)告，可視為“五年規(guī)劃”的細(xì)化執(zhí)行方案。

貫徹代表大會報(bào)告精神，制定實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”，一般先由中央委員會全體會議通過關(guān)于“五年規(guī)劃”的《建議》，再由全國人民代表大會全體會議通過?！督ㄗh》的形成過程大致可分為11個(gè)環(huán)節(jié)：1.作出召開全會和研究“規(guī)劃”的決定；2.成立《建議》起草組；3.文件起草組啟動(dòng)并有序推進(jìn)工作；4.征求地方和部門意見；5.征求黨內(nèi)高層意見；6.總書記召開座談會征求意見；7.網(wǎng)上征求各方面意見；8.中央政治局審議《建議》稿；9.黨的全會審議通過《建議》；10.公布《建議》；11.全國人民代表大會批準(zhǔn)《規(guī)劃》。[19]

（五）中央政治局會議和常務(wù)委員會會議的決策

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》規(guī)定，中央政治局的職權(quán)主要包括：1.召集并主持中央委員會全體會議，研究決定提請中央委員會全體會議審議的問題和事項(xiàng)。例如，2021年10月18日，第十九屆中共中央政治局會議研究全面總結(jié)黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)問題，決定召開中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議。2.討論和決定關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大問題和事項(xiàng)。例如，2018年5月31日，第十九屆中共中央政治局會議，審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》。3.中央委員會全體會議閉會期間，決定給以中央委員會委員、候補(bǔ)委員撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍的處分，待召開中央委員會全體會議時(shí)予以追認(rèn)；決定開除嚴(yán)重觸犯刑律的中央委員會委員、候補(bǔ)委員黨籍。例如，2017年9月29日，第十八屆中央政治局會議審議并通過中央紀(jì)委《關(guān)于孫政才嚴(yán)重違紀(jì)案的審查報(bào)告》，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，決定給予孫政才開除黨籍、開除公職處分，將孫政才涉嫌犯罪問題及線索移送司法機(jī)關(guān)依法處理。給予其開除黨籍的處分，待召開中央委員會全體會議時(shí)予以追認(rèn)。4.按照有關(guān)規(guī)定推薦、提名、任免干部；決定對有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的處理處分事項(xiàng)。例如，全國政協(xié)主席、副主席、秘書長、常務(wù)委員的提名，省部級正職的任免等。5.研究決定其他應(yīng)當(dāng)由中央政治局決定的重大問題和事項(xiàng)。

為進(jìn)一步加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，2017年10月，《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，要求中央政治局全體同志主動(dòng)將重大問題報(bào)請黨中央研究，認(rèn)真落實(shí)黨中央決策部署并及時(shí)報(bào)告落實(shí)的重要進(jìn)展；要帶頭執(zhí)行黨的干部政策，結(jié)合分管工作負(fù)責(zé)任地向黨中央推薦干部；要對黨忠誠老實(shí)，自覺同違反黨章、破壞黨的紀(jì)律、危害黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的言行作斗爭，認(rèn)真履行所分管部門、領(lǐng)域或所在地區(qū)的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任；要堅(jiān)持每年向黨中央和總書記書面述職；要嚴(yán)格遵守有關(guān)宣傳報(bào)道的規(guī)定。[20]2018年3月，中央政治局同志首次向黨中央和總書記書面述職。

中央政治局常務(wù)委員會會議的頻次雖高，但報(bào)道較少。通常只報(bào)道一些具有政治象征意義的會議，例如每年初第一次政治局常務(wù)委員會會議，聽取各國家機(jī)關(guān)和政協(xié)黨組匯報(bào)、中央書記處工作報(bào)告；或報(bào)道關(guān)于重大決策的會議，如雄安新區(qū)規(guī)劃、脫貧攻堅(jiān)總結(jié)等會議。2020年，由于新冠肺炎疫情的暴發(fā)和蔓延對我國經(jīng)濟(jì)社會生活造成較大影響，因此該年度關(guān)于政治局常務(wù)委員會會議的報(bào)道多達(dá)14次，其中關(guān)于抗疫的內(nèi)容10次。中央希冀以此向全國、全世界展示中央政治局的姿態(tài)，提振全國人民克服困難、戰(zhàn)勝疫情的信心。

三、中央重大決策體制的特點(diǎn)

（一）中央重大決策形成穩(wěn)定的基本會議制度

開會是一門學(xué)問[21]，如何開好會更是一門大學(xué)問。會議議題及相關(guān)的議程和會議結(jié)果及會議的全過程，既體現(xiàn)組織者的愿望，也反映全體會議成員的共同期盼，因而是會議活動(dòng)最基本的驅(qū)動(dòng)力。[22]有關(guān)中央重大決策的會議，上半年是兩會（即全國人大和全國政協(xié)會議，一般3月份召開）；下半年是中央全會（一般11月召開）、中央經(jīng)濟(jì)工作會議（一般12月召開）和中紀(jì)委全會。這些都是圍繞中央重大決策召開的會議，是中央政治局常委同志都要參加的重要會議?？倳泤⒓拥钠渌麜h，如全國組織工作會議、全國宣傳工作會議等，一般五年召開一次。穩(wěn)定的會議制度使黨和國家的重大決策能夠連續(xù)、一致、集中地得到貫徹落實(shí)。

（二）中央重大決策體系層次分明

中央決策機(jī)制是一個(gè)層次分明、分工明確、聯(lián)系緊密的體系。從黨的全國代表大會、中央全會、政治局會議、政治局常務(wù)委員會議，時(shí)間上分別是五年、一年、一月、一周一次；決策內(nèi)容上，從國家宏觀戰(zhàn)略到某方面工作規(guī)劃，再到具體工作方案，通過一整套體系層層遞進(jìn)的運(yùn)作，使黨的重大決策逐步分解為具體的工作指導(dǎo)方針，進(jìn)而落實(shí)到黨和國家發(fā)展的方方面面。

毛澤東同志1936年12月在《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》中指出：“沒有全局在胸，是不會真的投下一著好棋子的。”[23]習(xí)近平總書記也指出，正確的戰(zhàn)略需要正確的策略來落實(shí)。策略是在戰(zhàn)略指導(dǎo)下為戰(zhàn)略服務(wù)的。戰(zhàn)略和策略是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，要把戰(zhàn)略的堅(jiān)定性和策略的靈活性結(jié)合起來。各地區(qū)各部門確定工作思路、工作部署、政策措施，要自覺同黨的理論和路線方針政策對標(biāo)對表、及時(shí)校準(zhǔn)偏差，黨中央作出的戰(zhàn)略決策必須無條件執(zhí)行，確保不偏向、不變通、不走樣。[24]總書記指出的“戰(zhàn)略-策略”的關(guān)系，就是中央重大決策體系由宏觀、中觀到微觀；從抽象到具體；從使命到價(jià)值觀，到愿景，到戰(zhàn)略，再到執(zhí)行的一整套制度安排。使命、價(jià)值觀和愿景，是支撐黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是行動(dòng)的根本遵循。

戰(zhàn)略決定未來。戰(zhàn)略是制高點(diǎn)，它管方向，管長遠(yuǎn)，管未來。[25]戰(zhàn)略意識簡單地說，是謀長遠(yuǎn)、謀全局的意識。黨的戰(zhàn)略是讓黨的使命、價(jià)值觀和愿景落地的方案。戰(zhàn)略和計(jì)劃雖然都面向未來，但兩者有根本不同。計(jì)劃是對于未來活動(dòng)的具體安排，詳細(xì)規(guī)定每一時(shí)期具體工作。戰(zhàn)略則表現(xiàn)為一種觀念和思想，它確定組織現(xiàn)有的方位，探索未來的發(fā)展方向和可能性。[26]“戰(zhàn)略是對一個(gè)國家、一個(gè)地方發(fā)展所面臨形勢的全面判斷和長期把握?！盵27]戰(zhàn)略與計(jì)劃之間關(guān)系的直接體現(xiàn)就是黨的全國代表大會報(bào)告與“五年規(guī)劃”之間的關(guān)系——兩者一脈相承、緊密呼應(yīng)，又層次分明、各有側(cè)重。黨代會報(bào)告是黨和國家發(fā)展的總綱和藍(lán)圖；“五年規(guī)劃”是施工圖和任務(wù)書。黨代會報(bào)告作出的戰(zhàn)略部署，“五年規(guī)劃”都有相應(yīng)的落實(shí)舉措。

（三）中央重大決策體現(xiàn)中國特色的會議民主

民主是全人類的共同價(jià)值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念。[28]但民主的形式卻因不同的國家制度、歷史文化、社會習(xí)俗等各有不同。民主的實(shí)質(zhì)比它的形式要重要得多。[29]中國的民主是“全過程人民民主”，其本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主。會議的民主功能，是會議活動(dòng)的基本和普遍存在的功能。所謂會議的民主功能，就是指通過會議活動(dòng)方式來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)力的作用。[30]中國特色的會議民主是社會主義“全過程人民民主”的重要組成部分和表現(xiàn)形式之一。

中國特色的會議民主是遵循民主集中制原則的民主。民主集中制是“在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度”，是《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的“黨的根本組織原則”[31]和《中華人民共和國憲法》規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行的原則[32]。中國的基本會議制度作為黨和國家的正式議事決策活動(dòng)形式，當(dāng)然得貫徹這一原則。2014年10月，黨的十八屆四中全會要求，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。2019年2月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，規(guī)范重大行政決策程序是依法治國的迫切需要。中國基本會議制度實(shí)行的民主集中制，就是按照一定組織的有關(guān)章程的規(guī)定，有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地組織其成員參加會議，參加討論，在充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，作出決議和決定；決議和決定一經(jīng)通過，任何與會人員都必須堅(jiān)決服從和貫徹執(zhí)行。[33]

中國特色的會議民主體現(xiàn)在文件起草過程中的“開門問策”“集思廣益”和“反反復(fù)復(fù)”。決策文稿和會議文件承載決策內(nèi)容。每次重大會議文件的起草在內(nèi)容上都有一定的創(chuàng)新，而這些創(chuàng)新本身就帶有決策的意義。起草重要文稿、進(jìn)行重大決策的過程，是一個(gè)集思廣益的過程，也是一個(gè)追求嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^程。這一過程體現(xiàn)了中國政治中的“會議民主”。首先是征求地方與部門的意見。其次是調(diào)研與文件起草，在這期間形成的調(diào)研報(bào)告將經(jīng)過多次的討論，群策群力形成報(bào)告稿后遞交中央政治局審議。之后進(jìn)入廣泛征求意見階段，如2020年7月到9月，習(xí)近平總書記先后主持召開七場座談會，就十九屆五中全會將審議的五年規(guī)劃“建議”聽取意見，包括黨外人士座談會、企業(yè)家座談會、扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會、經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷?、科學(xué)家座談會、基層代表座談會、教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?，親身示范把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來。在廣泛吸納黨政軍民各方面意見后，審議稿形成較為成熟的版本，報(bào)黨代會審議，總書記在黨代會上進(jìn)行報(bào)告并作相關(guān)說明。這一程序是黨代會報(bào)告的慣例，也是民主智慧的實(shí)踐，充分說明黨的重大決策的正確性是由嚴(yán)密規(guī)范的程序與精心細(xì)致的工作予以保證的。經(jīng)過這樣一系列程序，可以保證重大文件所反映的內(nèi)容，體現(xiàn)解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)的精神，能夠從全局出發(fā)，并在戰(zhàn)略層面對本國發(fā)展和世界發(fā)展做出科學(xué)的預(yù)判。既能使起草組最大限度發(fā)揮聰明才智，充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，又能最大程度凝聚多方共識。最終形成的是每一個(gè)地方、每一個(gè)部門、每一個(gè)行業(yè)都可以從中發(fā)現(xiàn)他所關(guān)注的問題的重大決策。這一過程所體現(xiàn)的核心觀念，就是尋求最大共識。

中國特色的會議民主能夠保持黨作為全國各族人民和各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心的權(quán)威性和人民性，同時(shí)保持政治家群體作為決策主體的獨(dú)立性，保持制定國家發(fā)展目標(biāo)有長遠(yuǎn)、清晰、科學(xué)的持續(xù)性，使得我們的決策，尤其是中央的重大決策更民主、更科學(xué)、更可持續(xù)，因此也更能夠表達(dá)我們說的人民的意見、意愿和意志。約翰·奈斯比特（John Naisbitt）將這種既有集中又有民主的中國特色的會議民主體制稱為“縱向民主”——領(lǐng)導(dǎo)層自上而下提出整體綱要的同時(shí)，鼓勵(lì)自下而上的積極互動(dòng)，由此創(chuàng)造出一個(gè)縱向互動(dòng)結(jié)構(gòu)，新思想和新經(jīng)驗(yàn)可以源源不斷地沿著這個(gè)縱向軸交流。一方面，“縱向民主”能夠使政治家們從選舉思維中解放出來，以便制定長期的戰(zhàn)略計(jì)劃。[34]另一方面，“縱向民主”體現(xiàn)自下而上與自上而下的結(jié)合。

（四）黨中央是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心

目前在黨的話語體系中有三重“核心”表述：1.習(xí)近平同志是黨中央的核心、全黨的核心。[35]2.中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。[36]3.中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。[37]三重“核心”組成了一個(gè)以習(xí)近平同志為核心的“同心圓”結(jié)構(gòu)——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策體系結(jié)構(gòu)。這個(gè)結(jié)構(gòu)明確了黨中央的領(lǐng)導(dǎo)決策核心地位，明確了中央委員會及其選舉產(chǎn)生的政治局和它的常委會，在全黨的最高決策地位。習(xí)近平同志的核心地位，是黨的最高權(quán)威的具體化，是全黨全國全體人民共同意愿的集中體現(xiàn)。

一方面，黨中央是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心的制度安排，確保黨有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)決策核心，符合黨的十八屆六中全會以來所確立的“核心體制”。黨的歷史表明，黨的事業(yè)的勝利成功都是在黨中央擁有堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集體和核心后取得的。因此，必須有一個(gè)在實(shí)踐中形成的堅(jiān)強(qiáng)的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體中必須有一個(gè)核心。如果沒有這樣的領(lǐng)導(dǎo)集體和核心，黨的事業(yè)就不能勝利。[38]鄧小平同志指出，我們的黨是有高度統(tǒng)一意志的革命的黨、戰(zhàn)斗的黨，黨的組織原則是民主集中制。黨一定要有領(lǐng)袖，有領(lǐng)導(dǎo)核心。[39]任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個(gè)核心，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。[40]正因如此，2016年10月，黨的十八屆六中全會確立“核心體制”；2018年12月，政治局民主生活會形成“兩個(gè)維護(hù)”共識；2021年11月，黨的十九屆六中全會《決議》明確“兩個(gè)確立”。由此可見，黨的團(tuán)結(jié)唯一中心只能是中央。黨中央作為領(lǐng)導(dǎo)決策核心與黨的十八屆六中全會以來所確立的習(xí)近平同志在中央和全黨的核心地位是完全一致的。

另一方面，黨中央是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心的制度安排，把中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會作為“決策核心”，擴(kuò)大了黨內(nèi)民主，強(qiáng)化了黨中央集體領(lǐng)導(dǎo)制度。歷史經(jīng)驗(yàn)和工作實(shí)踐表明，最高決斷需要定于樞極，但科學(xué)決策的形成需要集思廣益、群策群力。因此，將黨中央作為領(lǐng)導(dǎo)決策核心，既是對“兩個(gè)維護(hù)”的堅(jiān)持，也是保證黨和國家事業(yè)更好發(fā)展的必要制度設(shè)計(jì)。黨中央作為決策核心，有利于黨中央層面集體領(lǐng)導(dǎo)制度具體化，使“兩個(gè)維護(hù)”不會演變成個(gè)人崇拜，意味著黨的核心并不擁有無限權(quán)力和任性決策[41]，也要遵守民主集中制原則。在“同心圓”機(jī)構(gòu)關(guān)系中，核心、黨中央、黨的各級組織和人民群眾之間，形成以核心為中心的差序結(jié)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨只要始終遵循“從群眾中來，到群眾中去”，千方百計(jì)與人民群眾加強(qiáng)聯(lián)系，代表人民意愿，就一定能把全黨全國全體人民的智慧和力量凝聚起來，順利完成第二個(gè)百年目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

（五）總書記代表黨中央講話

強(qiáng)化中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是適應(yīng)新時(shí)代形勢和中國國情的客觀要求。作為當(dāng)今中國政治領(lǐng)導(dǎo)性力量的中國共產(chǎn)黨中央委員會總書記，在政治上具有代表性、象征性，是中國政治結(jié)構(gòu)中極為關(guān)鍵的內(nèi)核。在當(dāng)代中國政治發(fā)展的過程中，總書記的講話和行動(dòng)并非作為自然人的意思表達(dá)，而是黨中央甚至全黨意志的集中體現(xiàn)。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會都是由總書記代表本屆中央委員會向黨的全國代表大會報(bào)告；歷次黨的中央委員會全體會議都是由總書記代表中央政治局向中央委員會報(bào)告。盡管黨章中并沒有規(guī)定總書記代表中央委員會作報(bào)告，以及代表中央政治局向中央委員會報(bào)告，但這種形式非常適宜，具有明顯的象征意義——既體現(xiàn)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)全黨的意志。在黨的建設(shè)方面，總書記出席中央紀(jì)委全會、全國組織工作會議、全國宣傳思想工作會議、中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議、全國黨校工作會議等，并按例發(fā)表重要講話。總書記在重要會議上發(fā)表的重要講話，實(shí)際上是代表黨中央向全黨講話，其講話精神體現(xiàn)了黨中央對該方面工作的最新要求。從這個(gè)意義上說，總書記實(shí)際上是我們黨的最高“發(fā)言人”。

（六）中央重大決策的公開化透明化

宣傳工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷奪取革命、建設(shè)、改革勝利的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨在長期實(shí)踐中，形成了系統(tǒng)的宣傳理念和機(jī)制。黨通過政治傳媒向人民群眾宣傳黨的路線、方針、政策，以強(qiáng)化政治認(rèn)同，進(jìn)行政治動(dòng)員。黨的十六大之后，按照黨務(wù)公開的要求，黨中央陸續(xù)公開黨代會報(bào)告、黨章修改、黨代表選舉等過程，讓全黨全社會了解和知情，以便更好地發(fā)揮黨員干部和人民群眾的積極性、主動(dòng)性。

中央對于重大決策的宣傳集中體現(xiàn)在兩方面：一方面，加強(qiáng)新聞報(bào)道，將決策過程和內(nèi)容廣而告之。常見做法包括：1.在會議期間召開新聞發(fā)布會和記者招待會。2.組織系列新聞報(bào)道——黨代會報(bào)告誕生記、黨章（修正案）誕生記、中央全會《決定》《決議》誕生記等。3.及時(shí)報(bào)道中央政治局會議、中央政治局常委會會議相關(guān)信息等。隨著時(shí)代的發(fā)展，關(guān)于中央重大決策的相關(guān)報(bào)道已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的方式方法，而是通過網(wǎng)站、微博、微信、電子閱報(bào)欄、手機(jī)報(bào)、網(wǎng)絡(luò)電視等各類新媒體，積極發(fā)展各種互動(dòng)式、服務(wù)式、體驗(yàn)式新聞信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多媒體融合傳播的全方位覆蓋、全天候延伸、多領(lǐng)域拓展，推動(dòng)黨的聲音直接進(jìn)入各類用戶終端，顯著提升傳播效果。另一方面，出版中央重大決策單行本和輔導(dǎo)材料。中央重大會議結(jié)束后，中央宣傳部會及時(shí)安排出版大會報(bào)告單行本、新版黨章、《決定》《建議》《決議》單行本以及相關(guān)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料等。

[注 釋]

[1]韓毓海，胡鞍鋼，王紹光，周建明.人間正道[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011： 166.

[2]《中國共產(chǎn)黨章程》（2017）第十九條，黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集.

[3]《中國共產(chǎn)黨章程》（2017）第二十二條，中央委員會由中央政治局召集，每年至少舉行一次。《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》（2020）第二十四條，中央委員會全體會議每年至少舉行一次.

[4]黨的十四屆二中全會、黨的十五屆二中全會、黨的十六屆二中全會、黨的十七屆二中全會、黨的十八屆二中全會，審議機(jī)構(gòu)改革方案.

[5]黨的十一屆二中全會、十九屆二中全會，審議修改憲法方案.

[6]《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》（2020）第二十五條，中央政治局會議一般定期召開，遇有重要情況可以隨時(shí)召開.

[7]《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》（2020）第二十六條，中央政治局常務(wù)委員會會議一般定期召開，遇有重要情況可以隨時(shí)召開.

[8]《中國共產(chǎn)黨章程》（2017）第二十三條；《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》（2020）第十六條.

[9][10][40]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993： 365， 319， 310.

[11]奪取中國特色社會主義新勝利的政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)——黨的十八大報(bào)告誕生記[EB/OL]新華網(wǎng).2012-11-20.http://www.xinhuanet.com/politics/2012-11/20/c_113739872.htm.

[12]吳晶，胡浩，施雨岑.面向新時(shí)代的政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)——黨的十九大報(bào)告誕生記[N].人民日報(bào)，2017-10-28（01）.

[13]習(xí)近平.認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章嚴(yán)格遵守黨章[N].人民日報(bào)，2012-11-20（01）.

[14]馬克思恩格斯全集：第34卷[M].北京：人民出版社，1972： 396.

[15]建設(shè)馬克思主義執(zhí)政黨的光輝指引——《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》誕生記[EB/OL].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64387-29614354.html.

[16]謝春濤主編.中國共產(chǎn)黨如何治理國家[M].北京：新世界出版社，2012： 18.

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