監(jiān)察留置的司法控制研究

王武強(qiáng) 呂 越

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央始終堅(jiān)持“老虎蒼蠅一起打”，重拳出擊打擊腐敗，嘗試構(gòu)建系統(tǒng)、權(quán)威、高效的國(guó)家監(jiān)察體制。2018年3月審議通過的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(下文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)，明確規(guī)定按照監(jiān)察委管理權(quán)限，可以依法采取包括留置措施在內(nèi)的14種調(diào)查手段，這標(biāo)志著監(jiān)察留置成為又一限制人身自由的強(qiáng)制措施。隨著國(guó)家法治反腐和監(jiān)察體制改革進(jìn)程的不斷深化，改革的重心逐漸由監(jiān)察權(quán)的配置轉(zhuǎn)移到了監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作，[1]其中的研討熱點(diǎn)就是留置措施的適用問題。2021年9月，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(下文簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)又通過專門章節(jié)對(duì)留置措施做出了詳細(xì)的規(guī)定，旨在引導(dǎo)監(jiān)察留置的依法依規(guī)適用。整體而言，從2016年試點(diǎn)探索到目前全國(guó)范圍的運(yùn)作，監(jiān)察留置措施在國(guó)家反腐敗進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用。但司法實(shí)踐過程中仍然存在損害被調(diào)查人權(quán)益的現(xiàn)象，亟待制度層面的完善。

一、監(jiān)察留置措施實(shí)踐適用中存在的問題

(一)監(jiān)察留置決策“同體性”的程序性問題

1.留置決策的“同體性”導(dǎo)致有效的外部監(jiān)督缺失

依據(jù)《實(shí)施條例》規(guī)定，目前是否采取留置措施的決策方式主要有市區(qū)級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)批準(zhǔn)和省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)備案兩種模式。這不同于刑事訴訟活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)的拘留、逮捕等強(qiáng)制措施需要檢察機(jī)關(guān)審批的跨系統(tǒng)決策模式。其中，對(duì)于省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以自行決定適用留置措施，依法定程序向國(guó)家監(jiān)察委備案這一決策進(jìn)路，備案屬于事后監(jiān)督措施，極大可能會(huì)造成監(jiān)察留置措施內(nèi)部監(jiān)督的滯后性，難以預(yù)防違法留置問題的出現(xiàn)。即使通過審查發(fā)現(xiàn)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)違法留置，做出補(bǔ)救措施也是在留置措施適用之后，留置措施已經(jīng)給被調(diào)查人的合法權(quán)益和司法公信力造成了無法彌補(bǔ)的負(fù)面影響。同時(shí)，《監(jiān)察法》《實(shí)施條例》中皆未涉及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施的決策問題。如果此過程中省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是向上一級(jí)備案，那么國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施后應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)備案？因此就產(chǎn)生了“由誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

2.比例原則的缺失導(dǎo)致留置裁量權(quán)變大

比例原則是我國(guó)行政法領(lǐng)域的基本價(jià)值理念，也可謂是公法的黃金準(zhǔn)則?！侗O(jiān)察法》理應(yīng)屬于公法范疇，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”的基本要求，亦受比例原則的約束。但從目前的立法看，無論是《監(jiān)察法》還是《實(shí)施條例》對(duì)留置措施的規(guī)定都較為簡(jiǎn)明，即對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施只有授權(quán)，缺乏對(duì)其適用的具體規(guī)定。留置措施缺乏比例原則，會(huì)致使監(jiān)察機(jī)關(guān)在決策時(shí)的自由裁量空間變大，在司法實(shí)踐中很容易出現(xiàn)情況標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，即不同的調(diào)查情況統(tǒng)一適用留置措施。

(二)監(jiān)察留置中被調(diào)查人的權(quán)利保障問題

1. 被調(diào)查人權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

一方面，《實(shí)施條例》第88條延用“可能”一詞來限定延期通知的情況，不確定性表述給監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置通知限制方面留下了較大的裁量權(quán)，是否通知或何時(shí)通知的合法性解釋權(quán)就掌握在了監(jiān)察機(jī)關(guān)手中。另一方面，《監(jiān)察法》雖對(duì)被調(diào)查人的飲食、醫(yī)療等權(quán)利作了列舉性規(guī)定，但同時(shí)規(guī)定“訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)”，這又給監(jiān)察機(jī)關(guān)留足了自由裁量空間。現(xiàn)行法律規(guī)定并沒有明確留置期間訊問時(shí)限的參考依據(jù)，多數(shù)情況是直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)視實(shí)際情況而定。

2. 監(jiān)察留置中的律師介入問題

有學(xué)者曾指出，允許留置過程中律師介入，讓被調(diào)查者具有防御能力，是程序公正和人權(quán)保障的基本追求。[2]律師介入的司法價(jià)值主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在留置措施適用決定過程中，律師作為第三方參與，為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供專業(yè)的參考建議，確保留置程序公正、留置措施正確適用。二是在留置措施適用階段律師介入，以被調(diào)查人的訴訟代理人身份參與，依法維護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益。但實(shí)踐中，值班律師甚至是辯護(hù)律師無法有效參與監(jiān)察調(diào)查過程。[3]不可否認(rèn)，監(jiān)察留置屬于監(jiān)察權(quán)行使的范疇，不同于刑事訴訟程序，很難直接適用刑事訴訟中關(guān)于律師參與的規(guī)定。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄案件極具特殊性，對(duì)律師的介入極為敏感和慎重，監(jiān)察調(diào)查案件或成為律師參與的真空地帶。

二、監(jiān)察留置現(xiàn)存問題的主因：司法控制不足

(一)司法機(jī)關(guān)的規(guī)制多為事后性監(jiān)督

從檢察機(jī)關(guān)看，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》從監(jiān)察鑒定勘驗(yàn)工作的合法性審查、監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充證據(jù)和非法證據(jù)的排除等方面規(guī)定了監(jiān)檢銜接過程中的部分問題，體現(xiàn)的正是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的一種司法監(jiān)督。但是對(duì)于監(jiān)察留置措施的監(jiān)督，即便是在案件交接階段，也屬于事后性法律監(jiān)督，一旦出現(xiàn)適用不準(zhǔn)確的問題，也只能通過補(bǔ)救措施糾正，更何況實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很少會(huì)對(duì)監(jiān)察留置措施適用的合法性進(jìn)行法律審查監(jiān)督。另外，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，在一定程度上也限制了其法律監(jiān)督職權(quán)在監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域的發(fā)揮。

從審判機(jī)關(guān)來看，人民法院對(duì)監(jiān)察權(quán)的約束主要通過法庭審理和判決來實(shí)現(xiàn)，皆屬于事后性約束。只有在庭審時(shí)，人民法院才會(huì)對(duì)監(jiān)察調(diào)查工作的合法性進(jìn)行審查，確認(rèn)監(jiān)察流程措施的程序合法、手段適當(dāng)。[4]通過國(guó)家賠償制度來規(guī)制監(jiān)察留置的適用是人民法院發(fā)揮事后監(jiān)督作用的另一途徑。由于留置措施屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施，如果因適用問題觸發(fā)國(guó)家賠償機(jī)制，人民法院也可以通過審查留置的合法性，從而對(duì)監(jiān)察留置措施的適用性進(jìn)行監(jiān)管，但該機(jī)制也屬于事后的補(bǔ)救，難以發(fā)揮預(yù)防作用。

(二)強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察權(quán)力削弱了現(xiàn)有司法控制的效果

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，既是憲法性要求，也是推進(jìn)新時(shí)代法治建設(shè)的價(jià)值追求。無論是法律規(guī)定還是實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，職務(wù)違法犯罪案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，司法權(quán)力多為配合協(xié)調(diào)，監(jiān)督制約的作用很難得到發(fā)揮。缺乏司法控制的監(jiān)察工作易形成“監(jiān)察調(diào)查中心主義”的格局，損害“以審判為中心”的訴訟制度改革；監(jiān)察缺乏司法控制，會(huì)形成監(jiān)檢法各管各自業(yè)務(wù)的“流水作業(yè)”模式 ，[5]司法因素對(duì)于監(jiān)察的監(jiān)督作用就會(huì)大打折扣。黨的十八大以后，國(guó)家反腐倡廉工作進(jìn)入新階段，監(jiān)察留置措施作為監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的最有效手段，其適用程序不存在外界阻礙。強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察權(quán)在很大程度上削減了司法權(quán)力對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的外部制約和監(jiān)督。

三、監(jiān)察留置司法控制的模式建構(gòu)

在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察獨(dú)立的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為法定法律監(jiān)督部門的作用，重視審判機(jī)關(guān)作為司法公正的“最后屏障”功能，避免傳統(tǒng)的“偵查中心主義”向轉(zhuǎn)隸后的“調(diào)查中心主義”異化。

(一)監(jiān)察留置的檢察監(jiān)督

1. 檢察機(jī)關(guān)多途徑提前介入留置案件

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查程序的時(shí)間點(diǎn)，相關(guān)法律規(guī)定為監(jiān)察調(diào)查案件移交檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)。這使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察留置缺乏必要的過程性監(jiān)督，法律監(jiān)督職能發(fā)揮不徹底。建議檢察機(jī)關(guān)提前介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察留置的過程性監(jiān)督。提前介入的方式主要有兩種，其工作側(cè)重點(diǎn)有所不同：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。此時(shí)的介入時(shí)間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察留置措施適用決定作出之前，主要針對(duì)是否應(yīng)當(dāng)采取留置措施、相關(guān)證據(jù)收集等問題，為檢察機(jī)關(guān)介入提供指導(dǎo)性意見，避免違法留置現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)介入。檢察機(jī)關(guān)在必要時(shí)通過向監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出書面通知書的方式提前介入留置案件。需要注意，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入，不應(yīng)干涉留置措施的適用，更多地是聚焦監(jiān)檢銜接事項(xiàng)，為后續(xù)公訴的需要提前了解情況。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)察留置措施確實(shí)存在程序性問題，可以通過檢察建議的方式向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出糾正建議。

2. 設(shè)立專門機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)督留置措施適用

建議由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行提級(jí)監(jiān)督，既符合級(jí)別的匹配性，又能體現(xiàn)檢察監(jiān)督的權(quán)威性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選派專職人員到監(jiān)察機(jī)關(guān)固定崗位，全程監(jiān)督監(jiān)察留置的執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)注意監(jiān)檢機(jī)關(guān)之間的相互配合，尊重各機(jī)關(guān)法律職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)要遵循有限介入原則，在留置措施的過程性監(jiān)督中，專職監(jiān)督人員應(yīng)恪守保密原則，不能夠干擾監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的正常行使；針對(duì)程序性問題進(jìn)行監(jiān)督，非經(jīng)法定事由不得隨意啟動(dòng)檢察問責(zé)程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)積極配合檢察派駐人員的工作，保證檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的有效發(fā)揮，主動(dòng)為派駐人員創(chuàng)造監(jiān)督條件，及時(shí)告知案件進(jìn)度，為其與被調(diào)查人之間創(chuàng)設(shè)通暢的溝通環(huán)境。

3. 建立留置羈押必要性審查制度

我國(guó)在2012年就建立了以檢察機(jī)關(guān)作為審查主體的捕后羈押必要性審查制度，十年來已經(jīng)形成了成熟的審查原則、審查方式和審查程序。[6]捕后羈押必要性審查制度這一成功實(shí)踐可以為建立監(jiān)察留置羈押必要性審查制度提供參考經(jīng)驗(yàn)。嘗試建立留置羈押必要性審查制度：首先，豐富留置羈押必要性審查程序啟動(dòng)的方式。在檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)審查留置措施適用必要性的同時(shí)，要賦予被調(diào)查人及其近親屬申請(qǐng)變更或者解除留置措施的權(quán)利，允許被調(diào)查人向檢察機(jī)關(guān)提出留置羈押必要性審查申請(qǐng)。其次，要確保羈押必要性審查的持續(xù)性。審查應(yīng)當(dāng)包括留置決定作出前的審查和留置實(shí)施過程中的事后審查。[7]專職人員應(yīng)當(dāng)定時(shí)審查監(jiān)察留置的理由和現(xiàn)實(shí)必要性，如果認(rèn)為不再具備留置條件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過檢察建議的方式建議監(jiān)察機(jī)關(guān)依法變更或者解除留置措施。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范派駐人員的審查行為，通過定期工作匯報(bào)、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等方式，防止其消極履職或?yàn)E用權(quán)力等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)監(jiān)察留置的審判監(jiān)督

審判活動(dòng)在刑事訴訟程序中的位次以及人民法院作為司法公正“最后一道防線”的特性決定了審判監(jiān)督主要發(fā)揮著司法控制的事后性制約作用。

1. 通過推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察留置的控制

《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。在監(jiān)察調(diào)查案件中，被調(diào)查人口供是定罪的重要依據(jù)，而這一重要證據(jù)多數(shù)情況形成于留置措施適用期間。根據(jù)毒樹之果原理，如果留置措施違法，那么期間獲得的所有證據(jù)都應(yīng)然具有違法性，按照非法證據(jù)排除規(guī)則應(yīng)當(dāng)予以排除，包括被調(diào)查人的口供。推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化，通過庭審階段非法證據(jù)排除規(guī)則的適用，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)合法適用留置措施，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。

另外，人民法院要獨(dú)立行使審判權(quán)，通過判決監(jiān)督留置措施的合法適用。例如，人民法院通過對(duì)無法形成完整證據(jù)鏈條的留置案件作出無罪或者罪輕判決。只要監(jiān)察留置適用過程中存在任何違法行為，都可能會(huì)影響到留置案件的最終判決結(jié)果，造成監(jiān)察資源的浪費(fèi)甚至是追責(zé)懲戒，從而倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)審慎適用監(jiān)察留置措施。

2. 通過國(guó)家監(jiān)察賠償制度規(guī)制監(jiān)察留置

目前，《監(jiān)察法》與《國(guó)家賠償法》之間的“法法銜接”問題不完善，使得人民法院在審理國(guó)家監(jiān)察賠償案件時(shí)在賠償事實(shí)認(rèn)定和法律適用上存在一定難度，國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)乃痉ūO(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效。[8]第一，應(yīng)適當(dāng)增加國(guó)家監(jiān)察賠償制度的啟動(dòng)主體。允許被調(diào)查人及其近親屬等依申請(qǐng)啟動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)同時(shí)存在，打通被調(diào)查人權(quán)益保障的補(bǔ)救路徑。第二，完善監(jiān)察留置國(guó)家賠償?shù)呐涮字贫?，建立健全相關(guān)人員問責(zé)機(jī)制。一旦人民法院判決啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)察賠償，同時(shí)就確認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)及辦案人員留置中存在違法問題，并觸發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部追責(zé)機(jī)制。如果涉嫌職務(wù)犯罪，應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。對(duì)此，也有學(xué)者提倡參照國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置規(guī)則，結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，嘗試確立專門的監(jiān)察賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。[9]

四、結(jié)語(yǔ)

留置措施是監(jiān)察委員會(huì)享有的14種法定調(diào)查手段中最為嚴(yán)厲的措施，其適用的直接效果是限制被調(diào)查人的人身自由。凡限制自由的權(quán)力，必須受到監(jiān)督。通過發(fā)揮人民檢察院和人民法院對(duì)留置權(quán)的制約作用，構(gòu)建起對(duì)監(jiān)察留置的司法控制模式，彰顯了“尊重和保障人權(quán)”的憲法性理念。習(xí)近平總書記指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上運(yùn)行可以造福人民，在法律之外運(yùn)行則必然禍害國(guó)家和人民?！盵10]有效可行的外部司法監(jiān)督，可以更好地推進(jìn)監(jiān)察留置措施在法治的軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)反腐敗工作和人權(quán)保障之間的平衡，為全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)保駕護(hù)航。